编者按：为全面摸清我国砂石土矿开采及管理基本情况，探讨进一步规范和加强砂石土矿开采管理的对策措施，国土资源部开发司会同经研院在去年组织全国31个省（区、市）开展了砂石土矿开采及管理现状的全面调查和部分市（县）典型调查。本期将根据调研所得情况，对我国砂石土矿开采及管理制度的现状进行介绍，并对相关制度的完善提出建议，供读者参考。 目前，我国砂石土矿开发管理制度已基本建立。为规范砂石土矿的准入、出让、审批和监督管理，各地出台了一系列法规、规章和规范性文件。如浙江省相继出台了关于砂石土矿开采准入、出让、部门协调、审批登记、价款使用和环境保护、安全监管等方面的一系列文件，形成相对完善的制度体系。黑龙江、江苏、重庆等省（市）专门出台了加强砂石土矿开采管理方面的法规或规范性文件；安徽、福建、湖北等省专门出台了砂石土开采准入方面的规范性文件。河北、辽宁、福建等省明确了国土资源主管部门和水利部门对河道采砂的管理权限和职责。 从登记管理权限看，大多数省以县级发证为主。各地出让程序和要件要求基本一致，主要以市场竞争方式配置砂石土资源。在砂石土矿开采监管方面，各地主要由县级国土资源主管部门负责，矿山所在地乡镇国土资源所具体实施，主要监管措施包括不定期巡查、卫片执法检查、矿山实测核查、委托第三方监理、开发利用年检、群众举报等。 现状 各地在砂石土矿布局、准入、矿权设置、出让、审批和监管等方面，都探索了各具特色的做法。 各地在砂石土矿布局、准入、采矿权设置、出让、审批和监管等方面探索了一些各具特色的做法，可总结如下： 编制实施矿业权设置方案，持续优化开发布局。2011年全面实施矿业权设置方案制度以来，各地新设砂石土矿业权更为合理。据统计，截至2013年底，全国共有521个涉及砂石土的矿业权设置方案备案入库，对近4万个砂石土采矿权进行了统筹布局。通过编制实施矿业权设置方案，各地砂石土采矿权平均面积和单矿产能普遍增大。 设置开采准入条件，促进资源规模化开发。各地通过制定相关产业政策、编制实施相关规划等方式，对砂石土资源开发设置开采准入条件，促进规模开发。如浙江省实施采矿权“双控”管理，统筹考虑市场需求，通过规划方式明确规划期末采矿权指标控制数，分解为年度总量指标控制当年采矿权投放数，要求新建和改扩建砂石土矿山生产规模一般不低于20万吨/年，大中型砂石土矿山要配备不少于3名地质、测量和采矿技术人员，小型矿山不少于2名。 实行园区管理，提升集约化利用水平。河北省邢台县采取整合调整和关闭措施推进布局调整和集约开发，将全县建筑石料用灰岩开采加工企业整合为8个加工园区，停止小型矿山审批，各砂石土矿山企业一律进入园区经营，实行开采加工一条龙式作业，促进了砂石土资源的规模开发，提高了资源开发利用水平，彻底改变了当地砂石土矿“多、小、散、乱、差”的局面。 简化审批要件和程序，提高审批效率。广西于2012年开展行政审批制度“审管分离”改革，将矿产行政审批职能集中到行政审批办公室，形成“一个部门审批、多个部门监管”的“审管分离”新体制；湖南省湘西自治州将储量报告、开发利用方案、环境影响评价、土地复垦和矿山环境恢复治理方案等要件整合为一个报告，由州、县（市）政府组织相关部门集中会审，对存在的问题一次性告知，简化了审批程序，提高了审批效率。 推行“净采矿权”出让，维护采矿权人和矿区群众合法权益。浙江省厅于2010年开始在全省推行“净采矿权”出让。2013年进一步细化完善了相关规定。在采矿权选址时，不受理任何公司或个人的申请，由当地乡镇政府提出申请，县级人民政府会同涉矿相关部门联合踏勘选址，避免公司或个人提前介入影响公平竞争。在采矿权出让前，由乡镇政府负责提前做好拟出让采矿权矿区范围内所涉及的有关山林、青苗、坟墓、道路使用等一系列的政策处理工作，并将政策处理情况在采矿权出让公告中公开。同时还明确砂石土采矿权出让县级所得向乡（镇、街道）、村（社区）分配使用的比例，调动基层工作积极性，保障矿区群众权益。 实施第三方监理制度，强化开采监管。江苏省厅于2006年印发了《江苏省开山采石矿山监理暂行办法》，由国土资源主管部门委托具备地质勘查、测绘、采矿设计等相应资质条件的监理单位，对开山采石矿山矿区范围、储量动态变化、开采情况实施专业化监管。监理中发现的问题及时向国土资源主管部门报告并提交监理报告。第三方监理制度的实施，对于防止和及时发现矿山超层越界及不按开发利用方案开采等问题效果明显，有效缓解了基层国土资源执法监管技术力量薄弱的问题。 问题 砂石土矿资源开发利用水平较低，存在出让管理不完善、部门联动不顺畅、与用地政策不协调等问题。 我国砂石土矿布局不合理问题依然突出。由于砂石土资源分布广、需求大、开采易、监管难等原因，砂石土矿开发布局存在“多、小、散”问题，全国砂石土矿山仍占非油气矿山的60%以上，且94%为小型矿山。砂石土矿业权设置与其他重要矿产矿业权设置的统筹协调不够。在已设置大量一、二类矿种矿业权的地区，如内蒙古、宁夏等富煤地区，为避免重叠，难以合理设置砂石土采矿权。而在其他一些地方，则存在已设砂石土矿与一、二类矿种矿业权重叠的问题。 砂石土采矿权出让管理有待进一步优化完善。目前，很多地方参照重要矿种审批要求管理砂石土矿，审批程序繁琐、前置条件多、报件材料多、资料准备和审批周期长，尤其是土地复垦和矿山环境保护与恢复治理等方案内容重复,但事中事后监管相对薄弱。而相关报告编制，价款、保证金、矿产资源补偿费、采矿权使用费等相关税费又较多，导致矿山成本高、负担重。另外，在工程建设用砂石土资源方面，因此类资源的开采不可预测性较大，且工期较短，按正常审批程序难以及时发证，容易造成无证开采。 相关管理衔接不畅。部分采矿权完成出让后，由于环境影响评价、安全生产设施验收等未通过或无用地指标、征地等相关补偿协议难以达成等原因，采矿权人无法进场顺利实施开采。而国土资源、安监、环保、公安、工商、水利、林业等相关部门砂石土矿准入条件不一致，导致相关规划难以有效衔接。同时，大多数省份还存在水利、国土资源部门的职责分工不清、对河道采砂多头管理、多头审批、多头收费等问题。 开发总体粗放，基层监管难。目前，多数砂石土矿山仍存在开采方式粗放、破坏生态环境和安全生产条件差等问题。由于砂石土矿资源丰富、开采技术和设备要求简单、开采时间短，超层、越界、无证开采现象屡禁不止，部分矿山还存在违法用地问题。而基层监管力量普遍薄弱，人员、经费、技术、设备均有限，难以实施有效监管。 建议 进一步规范砂石土矿开采管理工作，坚持以市县为主进行管理，鼓励和支持地方国土资源主管部门探索创新。 针对上述问题，各地提出了加强资源基础调查、实行差别化管理政策、进一步简政放权、衔接用地政策和部门协调联动等意见建议。在此基础上，建议在现有矿产资源法律法规框架下，根据党的十八届三中全会关于全面深化改革和转变政府职能的总体要求，按照“市县为主，权责一致；引导为主，鼓励创新”的原则，鼓励和支持地方国土资源主管部门积极探索创新，进一步规范和完善砂石土矿开发管理。 完善砂石土矿开发利用科学规划和调控机制。鼓励各地因地制宜组织开展砂石土资源普查工作，摸清砂石土资源总量和分布情况，科学编制专项规划和矿业权设置方案，统筹调控矿山总量，持续优化开发布局。 探索砂石土矿差别化管理制度。支持各地积极探索工程建设用非营利性砂石土采矿权差别化出让和管理制度；探索将市县发证矿产的开发利用方案、土地复垦方案、矿山地质环境保护与恢复治理方案等审批要件合并；探索砂石土矿山临时用地管理政策等。 加强与相关部门的沟通协调和联动机制。支持地方国土资源主管部门在砂石土矿业权设置方案编制、采矿权选址、出让和审批等环节充分征求相关部门意见；在采矿权出让前协调处理土地征（占）用、地面附着物赔偿等相关问题，把矛盾和问题解决在事前。 从部层面积极引导，支持行业有序发展。进一步加强调查研究和经验总结，积极探索砂石土矿等三类矿产差别化管理政策，为修改矿产资源法律法规奠定基础；通过组织经验交流和媒体宣传等方式，示范推广各地典型经验；引入市场和社会服务力量，提升开采水平和管理能力；支持和指导砂石等相关行业协会积极发挥组织协调作用，引导行业自律和规范有序发展。 |
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