英国存款保险制度述评

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编者语：20世纪70年代，英国经历了一场大规模的银行危机，当时由中央银行出面组织各大清算银行出资建立了救援基金。该基金通过再循环存款或发放短期贷款向那些问题银行提供必要的资金援助。虽然该基金成功地向26家问题银行发放了大量贷款，并帮助他们摆脱了经营困境，但是这种由中央银行与民间金融机构通过非正式协议来应对金融危机的做法，具有相当大的不确定性和不稳定性。因此，英国亟须建立正式的、完善的存款保险制度。

文/郭宏宇(外交学院国际经济学院）

从1982年建立以来，英国的存款保险制度经历了多次大幅度调整，以适应金融监管体系的变革。2001年建立的金融服务补偿计划标志着英国存款保险制度已经不再是仅针对银行业客户的孤立补偿制度，而是与英国金融综合监管制度相适应的全面补偿机制的有机组成部分。2008年的全球金融危机使金融监管部门更注重宏观审慎监管，重塑公众信心并维护金融稳定成为金融监管部门的重要努力方向。英国的存款保险制度在此经历频繁的调整，其功能也由单纯的风险屏障逐步拓展为旨在维护金融稳定和公共信心的全面补偿机制。

英国存款保险制度的演进

二.

英国的存款保险制度演进的总方向，是将保障范围从银行业拓展至整个金融行业的存款业务，并与金融业的其他保障计划相融合。

初期的存款保障计划

英国的存款保险制度建立较晚。在20世纪70年代的银行业危机之后，1979年英国银行法（Banking Act1979）第二章要求建立存款保障计划（DepositProtection Scheme，DPS），包括存款保障基金（Deposit Protection Fund，DP）和存款保障委员会（Deposit Protection Board，DPB）。其中，存款保障基金由保费、借入资金和投资收益构成，破产机构形成对存款保障基金的负债义务，但回收额度以存款保障基金在金融机构破产过程中的补偿数额为限。存款保障委员会负责收缴保费并持有、管理和运用存款保障基金。在1987年银行法中，对存款保障计划进行了详细修订，增加了受让机构的存款基础测算标准、对破产含义的界定，以及对存款保障委员会借入资金权限和信息获得权限的补充规定。总体来看，这一时期的存款保障计划属于面向中央银行监管对象的纯粹意义的存款保险。

现行的金融服务补偿计划

随着英国金融业实现多元化经营，英国的金融监管体制也由分业监管发展为综合监管。1997年10月，英国将对银行业金融机构的监管职能从英格兰银行分离出来，成立对整个金融体系进行监管的金融服务总局。与之相应，各金融行业的保障计划也进行整合。根据英国2000年金融服务与市场法案，英国从2001年11月30日午夜起设立金融服务补偿计划（FinancialServices Compensation Scheme，FSCS），将保障计划进行合并。金融服务补偿计划由金融服务补偿计划有限责任公司负责实施，这是一个非盈利的独立实体，其董事会成员由金融服务总局任命，但是与金融服务总局独立，保障范围覆盖了存款、保险和投资，形成整个金融行业客户权益的最后屏障。至此，英国存款保险制度已经是整个金融行业保障计划的组成部分，不再是一个独立的存款保险制度。

全球金融危机之后的发展

2008年全球金融危机带来了全球金融监管的变革，英国的存款保险制度也进行了较大的调整。最大的变革发生在2013年4月，英国正式取消了英国金融服务管理局，成立隶属于英格兰银行的审慎监管局（Prudential Regulation Authority，PRA）和独立的金融行为监管局（Financial Conduct Authority，FCA），并由其执行原英国金融服务管理局的职能。其中，审慎监管局对银行、建房互助协会、信用合作社、保险公司和投资公司进行审慎监管，金融行为监管局则监管超过50000家企业的行为，未被审慎监管局监督的企业也在其监管范围之内。金融服务补偿计划的运营独立于政府和金融业进行，覆盖范围包括金融行为监管局和审慎监管局认证的金融企业。与之相应，金融服务补偿计划将保障对象分为FCA基金组别和PRA基金组别，各类金融服务适用的保障范围、保障幅度和保费标准也以此为区分。

英国存款保险制度的特征

四.

英国的存款保险并非一项单独的制度，其设计与运作也较为复杂，是具有政府强制力、以企业身份运作且覆盖范围广泛的结构化保障制度。

以有限公司形式运作

英国的存款保险是金融服务补偿计划的一个组别，经办该计划的金融服务补偿计划有限公司由原金融服务总局设立，为保证（责任）有限公司，受英国公司法规范，董事会成员为官方任命的非公务人员，在运营时需保持对政府的独立性。但是，2000年金融服务与市场法案也给金融服务补偿计划有限公司一些额外的权力，如与作为金融监管机构的金融行为监管局之间建立紧密联系，并要求特定自然人、法人或合伙人向其提供信息。

作为企业，金融服务补偿计划有限公司不会主动调查金融机构是否违约并给客户以补偿，而是由客户自行向金融服务补偿计划有限公司提出求偿请求。求偿请求可通过中介机构提交，但是过程相对简单并且金融服务补偿计划有限公司不收取费用。在处理求偿请求时，存款类别的时间要短于其他类别。在处理求偿请求时，针对投资公司等的求偿请求将在宣布其违约的6个月内或提交完整正确的求偿申请表6个月内（以较晚者为准）完成偿付，而针对吸纳存款机构的求偿通常只需7天，复杂业务也仅需20个工作日。

较为广阔的覆盖范围

英国存款保险覆盖的存款类型既包括付息的存款，也包括由金融机构保管的非付息存款；覆盖的金融机构既包括银行业金融机构，也包括建房互助协会等非银行但吸纳存款的金融机构；覆盖的求偿人既包括个人，又包括小企业甚至代理商。其中，小企业需具备以下三项条件中的两项，分别是营业额不超过650万英镑、总资产不超过326万英镑，以及不超过50名雇员。合伙企业也可获得偿付，其中有限合伙企业适用上述“小企业”标准。代理商的偿付上限为其代理的个人与企业偿付上限总和。

当求偿人既有在金融机构的存款，又有向金融机构的贷款时，贷款数额由清算机构归集处理，并不抵扣可获得偿付的存款数额。但是，如果储蓄或现金账户与按揭账户合在一起，或是贷款为单一透支，那么贷款额度仍需要从可获得偿付的存款数额中扣除。

多重结构的保费来源

英国存款保险的保费由审慎监管局和金融行为监管局所认证金融机构征收，并且不根据风险高低进行保费的调整。但是，其保费仍具有多重结构。金融服务补偿计划有限公司可强制征收的保费包括三类，分别是管理费用保费（包括基本成本保费和特别成本保费）、补偿成本保费和特定计划的管理费用保费。

有限独立的存款保险

英国的存款保险运行具有一定独立性。作为金融服务补偿计划所保障的八个组别之一，存款有自己的保费上限和补偿上限。对存款合同的偿付资金也由存款组别支付，当预期存款组别的偿付将使得存款组别的资金余额低于一定阈值时，征收的特别成本保费也根据存款额度单独计算并征收，以保证存款组别的余额高于其阈值。在进行保障程度上，存款类别在额度内实行足额保险，而保险（除强制保险之外）和投资等组别实行不足额的保险。

但是，英国的存款保险并不完全独立于金融服务补偿计划中的其他组别，在资金调剂时呈现出明显的不对称性。一方面，对存款合同违约的补偿仅从存款组别的基金列支，不能从其他组别调剂资金；另一方面，超出某项FCA基金组别的偿付额度将触发“零售池”，从而在更大的范围实现资金调剂。调剂的范围不但可以达到整个FCA基金组别，而且在超出FCA基金组别的总阈值时，可以进一步从FCA贡献组别筹集资金，从而获得来自存款机构的资金保障。例如，当投资组别出现高额偿付时，可获得的资金支持不是4000万英镑，也不是FCA基金组别的总额7.9亿英镑，而是10.5亿英镑，其中来自存款机构的支持达到1.1亿英镑。

英国存款保险制度的取向

四.

通过融入整个金融业的保障计划，英国的存款保险制度已经成为保障整个金融业客户权益的最后屏障，并被建设为英国金融业的信心增强器和稳定器。

将存款保险作为信心增强器

为金融服务补偿计划的组别，英国的存款保险取向即为金融服务补偿计划的取向。金融服务补偿计划将职责设定为提供灵敏、易理解且有效率的补偿服务，以增强公众对金融行业的信心。在金融服务补偿计划的四大目标中，前两项目标直接致力于增强存款人对金融行业的信心。

金融服务补偿计划有限公司的《未来的信心愿景》提出了具体的“公众信心”宣传目标，即在2018~2019财年之前使70%的英国成年人了解金融服务补偿计划。从其宣传效果来看，截至2013年底，已有超过60%的公众了解了金融服务补偿计划或某个保障计划，较2008年增长了30%以上。

为增进公众对金融服务补偿计划的了解，金融服务补偿计划公司在2013年10月建立在线的保障核查工具，允许公众核查其存款是否在被认证金融机构的保障范围，并且当存款超过85000英镑的上限时，核查其存款的保障是否存在风险（如多个存款账户是否在同一个被认证金融机构）。

为增强公众对金融服务补偿计划的信心，金融服务补偿计划提高了存款偿付的上限并在一定程度上放松了对道德风险的控制。2007年以来，存款偿付的上限不断调整，并且持续增加。同时，取消了不足额保险的方式，对一定额度之内的存款实行足额保险。由于不足额保险是对道德风险与逆向选择的应对，所以这一改变相当于弱化了对存款人道德风险的控制，而致力于提高对存款人的保障程度，增强存款人对金融服务补偿计划的信心。

将存款保险作为金融稳定器

金融服务补偿计划的后两项目标定位于稳定金融体系。为实现促进复苏并维护稳定的目标，存款保险的“最后屏障”角色得到强化。2008年金融危机之后，英国显著地推动了银行业金融机构的国有化，并强化了存款保险的保障力度，包括增加了存款保险的法定覆盖率、对非存款负债进行保障，并将保障范围扩展至银行资产。为便利存款人提出求偿请求，金融服务补偿计划公司允许但不鼓励消费者通过中介机构提交求偿请求。为此，提示消费者核查通过求偿管理公司（Claims Management Company，CMC）的潜在成本收益、费用条款，以及是否是英国司法部管辖的专业机构，并明确对存款的补偿范围不包括向求偿中介机构支付的费用。

金融服务补偿计划更侧重各类业务的区分，并以从传统业务筹集的保费支持对非传统业务的补偿。金融危机的经验表明，存贷款的传统业务具有高度稳定性，对金融危机有较强的抵御能力。金融行为监管局监督的业务多数是传统的银行业金融机构和保险机构不涉及的领域，属于高风险业务。金融服务补偿计划的资金调剂是不对称的，相应的风险隔离是单向的：如果存款等传统业务出现大规模的索赔，那么风险只会被隔离在经营存款业务的金融机构，但是如果投资等业务出现大规模的索赔，那么风险将通过FCT贡献组别扩展到经营存款业务的金融机构。这一设计基于传统业务的高风险承受能力，实质上是通过存款等传统业务的高稳定性来稳定投资等高风险行业。

（文章来源：金融读书会微信公众号，原文出自《银行家》2015年第1期。文章为节选，原标题为《维护金融稳定和公共信心的全面补偿机制——英国存款保险制度述评》，本文仅代表作者观点。）