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石东坡:新《立法法》确立的理念与举措

 虚心学习85 2015-04-07

原标题:新《立法法》确立的理念与举措

《立法法》修正案在十二届全国人大三次会议上高票通过,为推进全面依法治国进程提供了立法规范上的直接前提。这次《立法法》的修改,确立了今后立法工作的理念、体制和程序,需要贯彻实施好。

富有时代特征的立法理念

法治的理念。《立法法》着眼进一步增进地方法治的适应性、能动性,突出立法的引领和规范功能。在立法与改革之间的关系上以更加融合的视角看待全面深化改革和全面依法治国之间的依存性、互动性;更加强调法治作为治国理政的基本方略,在调整立法权限、注重立法质量、落实法律保留、实现税收法定、加强立法监督、严格立法边界、约束行政立法、规范司法解释诸方面无不基于法治思维,努力护佑良法产出、调控立法供给。

科学的理念。《立法法》明确将提高立法质量作为立法的一项基本要求,在总则中做出规定,并以“具有针对性和可执行性”作为立法质量和成效的基本指标。《立法法》修改还增加法律通过前评估、法律清理、制定配套规定、立法后评估等一系列推进科学立法的措施。

民主的理念。这体现在通过立法规划和计划、先期介入立法起草、协调乃至主持起草等来确保人大主导立法,更加重视和发挥人大代表在立法中的作用,拓宽公民有序参与立法的途径,开展立法协商,完善立法论证、听证、法律草案公开征求意见等制度上。

更加合理完备的立法体制

这是此次《立法法》修改的重点所在。《立法法》的修改着力于从健全立法体制出发激活立法动力、树立立法规矩。

进一步强化立法权力和立法权利两轮驱动的格局。对公民的立法知情权、参与权、表达权、监督权予以规定,疏浚和拓宽了立法参与权利的表达路径,这方面的一个显豁亮点,是规定了审查请求权等立法监督权利。

在制度层面保证立法主导权归人大。这是对人民代表大会制度的健全。其中还进一步突出人大代表在实现科学立法、民主立法,实现人大主导中的地位和角色,巩固和充实包括税收法定在内的、关系到公民基本权利的最高国家权力机关专门立法权,积极而又审慎地对待地方立法权的普遍扩容,维护宪法权威和法制统一。

把握和突出了三个立法体制调整的重点。

严格授权立法体制,实现授权与限权的统一。具体规定了授权决定应当明确包含授权的目的、事项、范围、期限和被授权机关实施授权决定应当遵循的原则。实施授权决定不超过五年,实施期限届满前六个月应当报告实施情况。

进一步明确了中央与地方的立法权限,赋予设区的市相应的地方立法权,地方立法体制更加完善。在我们这样一个处于梯度发展和改革深化的大国,地方立法确有必要。一方面,要权力下移、权力释放、立法扩容,使得地方性的事务通过地方立法的途径实现法律的治理、纳入法治的轨道。地方立法绝不是可有可无,许多法律、行政法规需要地方性法规加以细化和补充,使之能够得到更好的贯彻实施。另一方面,“根据本行政区域的具体情况和实际需要”是地方立法最重要的前提,必须坚守“在不同宪法、法律、行政法规相抵触的前提下”这条底线。而“地方性”或曰因地制宜则是地方立法的生命线和活力源。

切实强化了立法监督体制。首先严格界定了部门规章和地方政府规章边界。将部门规章限定在“应当属于执行法律或者国务院的行政法规、决定、命令的事项”,突出了部门规章的执行性,严格明确不得法外设权,既是对公民权利与行政权力关系上的一个刚性标准,又为立法监督中的备案审查、主动审查和申请审查等提供了最基本的衡量标准。《立法法》还进一步限缩了司法解释的创设空间。

民主科学规范的立法程序

在修改决定中,可以看到,对立法进行全程化的调整,使之切实成为具有社会反映能力、信息收集能力、民意表达能力、利益协调能力、议程设置能力、法案设计能力和意志形成能力的人民意志汇集和凝聚的过程。并由此科学设计了立法提案程序、立法建议程序、法案起草程序、立法规划程序、项目调整程序、立法听证程序、影响评估程序、立法协商程序、立法审议程序和法案表决程序,以及法律公布程序等。

在全国人大及其常委会立法程序上,纳入了立法规划与计划程序,细化了全国人大有关的专门委员会、常委会工作机构的立法程序环节和工作机制方法,规定其可以提前参与有关方面的法律草案起草工作;对涉及综合性、全局性、基础性等事项的法律草案,可以由全国人大有关的专门委员会或者常委会工作机构组织起草等,并健全立法机关和社会公众沟通机制,征求人大代表意见建议制度。还针对审议和表决机制进行了富有前瞻性的规定。

在行政法规制定程序上进一步强调其开放性和参与性,进一步防范和破除部门本位主义的侵扰,突出政府层面的法规创制决定权和政府法制机构的协调、审查权能与职责。

强化了备案审查程序。规定了主动审查报送备案的规范性文件和审查申请人反馈与公开机制这两个更加凸显立法监督权威和效能的重要制度创新。

扎实的新法实施准备工作

在制度建置上,以《立法法》的“升级版”为依据,进一步修改完善立法机关的议事规则,制定、修订完善各地地方立法条例或地方立法程序规定,注重与民族区域自治法、地方人大和地方政府组织法之间的衔接,深入研究设区的市立法权行使的条件与方案,将《立法法》的实施与法治政府建设、法治地方建设结合起来。

在实施条件上,切实加强立法工作者队伍建设,加强立法智库建设,加强立法调查研究、代表联系点和基层立法观测点建设,积极探索大数据应用在保障立法的科学化、民主化的方法,夯实包括技术条件在内的《立法法》实施的社会基础。

更要抓住干部特别是领导干部这个实行法治的“关键少数”,切实强化领导干部对实施《立法法》的认知和认同,扎实推动《立法法》的实施,推进法治中国进程。

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