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PPP | 为何这种轨道交通发展投融资模式如此之热?

2015-04-17  笨堆儿



导读

中国城市轨道交通建设进入黄金发展期。至2013年末,中国内地累计有19个城市建成投运城轨线路87条,运营里程2539公里,到2020年,中国将有33个大中城市配有177条轨道交通线。城市轨道交通需要庞大的建设资金,其运营与沉淀成本亦非常高。轨道建设运营的投融资模式成为很多国内城市的难题。

轨道交通发展的投融资模式,大致有政府投融资、PPP模式、市场化投融资模式三种。由于轨道交通项目投资庞大,回收期长,国内外大型城市轨道项目一般不用纯粹市场化的融资方式。轨道交通是准公共物品,政府投融资模式在中国一直最常用,其操作简单,可靠性强,但存在资金短缺难以长期持续投入、资金使用和运营效率较低、政府债务日增难以为继等不足。

那么哪种模式,可有效减轻政府财政压力、提高项目投资和运营效率?

一些基础设施和公共服务,长期由政府或国有事业单位负责且垄断,缺乏市场化运作和竞争机制,降低了运营效率和服务质量,导致政府需长期补贴,财政压力日增。

2014年,中央政府大力鼓励PPP模式,地方政府积极响应,希望改变现状。各界也围绕PPP模式展开讨论,大部分都集中于政府项目融资减债的角度。政府主要关注,投资者能带多少资金进来?资金何时到位?而投资者则关注,政府能给多少补贴?如何能在最短时间内收回成本?投资回报收益如何?

PPP到底是什么

PPP不仅是融资模式,更是公共资产经营体制和管理方式的创新。模式重视契约理念、公共产品与服务的全生命周期的合作、以及利益共享和风险共担,体现政府和社会资本之间的长期合作,双方要按市场规则,平等协商、通过“合同条款”约束政企双方行为。社会资本从项目立项、设计阶段便介入,论证项目的可行性,政府部门在项目运行全过程切实履行监督职责,保证公共产品持续的服务质量和效益。

PPP合同更重视对公共产品长期运营管理的经验要求、持续的效益监管的考虑,国家发改委出台的《PPP项目通用合同指南》也强调,政府通过引入社会资本和市场机制,促进重点领域建设,增加公共产品有效供给,提高公共资源配置效率。


本质上,PPP模式更体现长期合作伙伴关系,注重全生命周期的质量和效率以及物有所值(VFM)。PPP模式对项目产生的综合经济效益和社会效益的进行分享,使社会资本有盈利但不暴利,双方对风险采取最优应对、最佳分担方式,尽可能达到项目整体风险最小化。

同时,PPP模式也是一种有效手段:通过私人部门参与,提供创新性解决方案,提高组织结构透明度,可提高运营和管理效率,提升竞争力和完善责任制,从而增加政府项目的资产价值与效益。

轨道交通PPP模式如何做

以轨道交通项目融合物业发展(TOD: Transit-oriented Development,轨道交通导向发展) 的PPP模式,试图在融资之外,超越轨道建设(单一公共产品)范畴的PPP模式,如何通过土地和物业发展权,提升产品对社会投资人的市场吸引力?并通过让社会投资人参与,对其进行约束,保障公共产品的长期运营效益,提升轨道项目资产效益


中国内地以深圳地铁四号线、北京地铁四号线和杭州地铁一号线是PPP模式应用的代表。例如,北京地铁四号线。按特许协议,北京政府只在约定成本内对京港地铁补贴,超出部分由京港地铁负担实际成本若低于约定成本,则可获利。

在此机制下,京港地铁对增加创收和成本开支进行精细的预算管理。比如,对设备及时检修维护,以避免负担大型维修的高额成本。同时以较高的人均生产率,保证精简高效。另外,通过站内商业模式创新,京港地铁实现年广告收入过亿元,高于国内其他地铁线。据悉,京港地铁2013年利润为2.03亿港元(约1.6亿元人民币)。相比之下,国资独有的北京地铁主要由政府以实际亏损进行补贴,缺乏盈利激励,运营效益大打折扣。

全国各地2014年底已公布的省级PPP示范或试点项目中(共7省,469个项目,总投资近8000亿元),以生态保护、道路及供水项目数量最多,主要通过政府拟定补贴金额或收费水平,维持项目对社会投资人的吸引力。

轨道交通项目是中国进行PPP模式的主要板块之一,其投资运营成本高(动辄牵涉数百亿元投资)、票价浮动受限,以及特许经营时间较长等因素,使地方政府越发难以负担全额补贴。由此,与其他行业相比,轨道交通PPP模式的运用更特殊和复杂。PPP模式应用于轨道交通,相比其他交通基建项目更需考虑利益保障机制的平衡点。


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