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海域使用权证换发土地使用权证过程中存在突出问题的审计方法 〔编者按〕为做好全国土地审计工作，审计署全国土地出让收支和耕地保护情况审计协调领导小组办公室向全国审计机关征集土地审计案例，供参加全国土地审计的干部学习借鉴。此次征集活动共收到各类案例64篇，按照相关要求精选出25篇编辑成册。我厅选送的由厅资源环境审计处撰写的案例《海域使用权证换发土地使用权证过程中存在突出问题的审计方法》成功入选，我厅也是全国有案例入选的4个地方审计机关之一。 案例点评：本案例以海域使用权证换发国有土地使用权证这一关键环节为突破口，采取有针对性的审计措施，重点揭示了填海形成的土地未按现行土地管理法律法规规定办理建设用地审批手续，违规直接换发土地使用权证造成国有土地资产流失严重，以及违反规划，擅自批准改变填海造地用途，损害国家利益等重大违纪违法问题。 一、案例背景 近年，我厅对全省填海造地情况进行审计时发现，实施填海造地的区域往往属于“黄金地块”，可是对填海造地行为涉及海域征收的海域使用金标准每亩仅为2万至7万元，与相近陆域地块每亩动则上百万的单价相比，存在相当大的差距，因此，投资者纷纷选择“有利可图”的填海造地方式来获取低成本的土地资源，有的甚至在取得海域使用权证书后闲置不开发而变成实际上的“圈地”。目前，国家海域使用管理法仅对如何取得海域使用权做出规定，但对填海形成陆地后的土地使用权的获得方式未做出具体规定，而地方政府 ……（新文秘网http://www.省略970字，正式会员可完整阅读）…… 宅用地”，使用年限由二十五年变更为五十年。 2.审查海域使用权取得方式和海域使用金款征缴情况。审阅从某县海洋部门取得的A公司“YG花苑”项目用海档案中的以下资料：项目填海造地用海申请书；某县海洋部门的《海域使用审批呈报表》；《某县海洋与渔业局关于A公司海域使用的请示》及政府的批准文件；A公司缴纳海域使用金297万元的缴款凭证；某县政府颁发的《海域使用权证书》；A公司《海域使用权变更申请书》及政府批准文件等，厘清海域使用权取得方式和海域使用金款征缴情况，查实以下情况：（1）A公司“YG花苑”项目填海造地海域使用权是通过申请审批方式取得的，不是通过政府招标、拍卖方式出让海域使用权而取得的；（2）已按规定缴纳全部海域使用金；（3）违规擅自将旅游、娱乐用海最高期限从二十五年提高至五十年。 3.审查土地使用权出让方式和土地出让价款征缴情况。审阅从某县国土部门取得的A公司“YG花苑”项目海域使用权证换发土地使用权证及土地使用权出让档案中的以下资料：A公司申请办理直接换发土地使用权证的报告；某县政府领导的批示；某县审计部门出具的填海造地投入情况的审计报告；《国有建设用地使用权出让合同》；《某县土地登记发证送审表》、《土地变更登记发证送审表》；《国有土地使用权证》等，厘清土地使用权出让方式和土地出让价款征缴情况，发现以下问题：（1）违规将海域使用权证直接换发土地使用权证；（2）未按现行土地管理法律法规规定办理建设用地审批手续和执行“招拍挂”程序；（3）未办理土地有偿使用手续，没有收取土地出让价款，而只是以缴纳的海域使用金和填海造地发生的实际成本抵顶土地出让价款，该价款远远低于邻近陆域土地的“招拍挂”土地出让价款，而且差距巨大。 审计人员进一步询问了海洋和国土等职能部门相关人员，他们以《某省人民政府关于海域使用权证换发国有土地使用权证有关问题的批复》中，“填海形成的土地可直接换发国有土地使用权证书，海域取得成本和填海成本视为缴纳土地出让金，不再收取土地出证金”为理由，为其行为进行辩解。但经审计人员对该批复的相关条款进行了认真的研究，发现批复中“……不再收取土地出让金”是以“公开招标拍卖方式出让海域使用权，并已明确填海形成的土地使用权归海域使用权人所有”为前提，但实际上该项目不符合上述前提条件，应当收取土地出证金。后来纪检、检察机关办案结果也证实了相关职能部门工作人员故意断章取义的理解批复内容，主观上存在失职、渎职行为。 4.审查变更土地用途和应补缴土地价款的征缴情况。审阅从某县国土部门取得的A公司“YG花苑”项目土地使用权出让档案中的以下资料：某县发展和改革部门核发的《某县企业固定资产投资项目备案表》；某县建设部门《关于A公司海域使用的意见》；《土地变更登记发证送审表》；《国有土地使用证》以及某县住建规划部门提供的《YB旅游度假区控制性详细规划》等，厘清变更土地用途和应补缴土地价款的征缴情况，发现以下问题：（1）违反规划，擅自批准改变填海造地形成的土地用途；（2）未收取应补缴的土地价款。 5.量化土地出让价款流失金额，挖掘案件线索。审阅从某县国土部门取得的A公司“YG花苑”项目土地他项权利登记档案和同时期某县经济开发区（YB半岛）“招拍挂”成交出让的土地价格及该地区基准地价的相关资料：《土地抵押登记审批表》；《土地他项权利证明书》；《抵押合同》；《房地产借款合同》；《房地产抵押估价报告》；挂牌出让成交确认书；《国有建设用地使用权出让合同》；某县政府20XX年编制出版的《某县城镇土地定级及基准地价评估成果报告》等，从3个层面量化分析测算造成国有资产流失的金额：一是以项目单位以该填海造地所形成土地向银行贷款时评估的价格为参照分析测算流失金额；二是以填海造地形成土地所在区域的基准地价为参照分析测算流失金额；三是以填海造地形成土地所在区域同时期部分出让土地成交平均价格为准参照分析测算流失金额。通过分析测算，审计发现了未征收填海形成土地的土地出让金造成巨额财政资金流失的案件线索。 6.从问题结果入手，审阅相关的审批表和批复、批准文件的审核人、签发人以及会议记录、会议纪要等文件资料，查明存在问题的原因，并按照相关的职责、权限、依据、标准认定责任。 （四）审计成果 1.填海形成的土地违规直接换发土地使用权证，造成国有土地资产流失严重。 该填海项目中海域变为土地后，未按现行土地管理法律法规规定办理建设用地审批和土地有偿使用手续，就直接换发土地使用权证，政府没有任何收入，而且损失数额大，损害了国家利益： （1）若按照土地评估机构评估的土地使用权价值19,653.96万元测算，扣除已抵顶的出让价款1,978.77万元和补缴的土地价款531.38万元，违规换发土地使用权证，造成国有资产流失17,143.81万元。 （2）若按照某县政府20XX年编制出版的《某县城镇土地定级及基准地价评估成果报告》的基准地价测算，填海形成的土地99亩的地价为4,289.67万元，扣除已抵顶的出让价款1,978.77万元和补缴的土地价款531.38万元后，违规直接换发土地使用权证， ……（未完，全文共5173字，当前仅显示2725字，请阅读下面提示信息。收藏《海域使用权证换发土地使用权证过程中存在突出问题的审计方法》） |
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