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土地制度改革新常态下的律师业务透视 就土地制度改革的背景而言，目前我国的土地制度主要存在以下四个方面的问题：其一，土地所有权实行城乡二元结构，城市土地属于国有，农村土地属于农民集体所有；其二，国有和集体两个土地市场相互封闭，所有权只能单向流动；其三，集体土地的物权权能不够完整，主体、范围、用途、处分权均受到限制； 其四，集体建设用地不能进入市场，集体土地的资产价值受到影响，无法显化。
为改变上述现状，中共十八届三中全会宣告启动以全面深化改革为总特征的新一轮土地制度改革。新一轮土地制度改革的目标主要体现在两大方面：一是形成以城带乡、城乡一体的新型城乡关系，让广大农民平等参与现代化进程、共同分享现代化成果，具体包含加快构建新型农业经营体系、赋予农民更多财产权利、推进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置、完善城镇化健康发展体制机制等内容；二是建立城乡统一的建设用地市场，进而加快完善现代市场体系，使市场在资源配置中起决定性作用。新一轮土地制度改革在方向上呈现出不同以往、相对稳定的状态。具体而言，“不同以往”（即“新”）之处在于两大方面：第一，赋予农民对承包地占有、使用、收益、流转及承包经营权抵押、担保权能，允许农民以承包经营权入股，鼓励承包经营权在公开市场上流转，使农民的土地财产性权利得以实现。第二，建立城乡统一的建设用地市场，在符合规划和用途管制前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价，改变过去两个封闭市场并存的格局，构建新型市场关系。“相对稳定”（即“常”）之处在于两大方面：第一，改革城乡二元结构，形成以城带乡、城乡一体的新型城乡关系，却不会改变土地所有权的城乡二元结构框架。第二，开放农村集体建设用地市场，允许农村集体建设用地进入市场，但严格控制农地转用的做法不会改变。 土地制度改革新常态将在业务范围和业务方式上为房地产律师带来显著的业务增量，其中显著增量的业务范围主要包括：
一是农村集体土地确权发证过程中的业务增量。完善的土地市场必须建立在完善的地权登记基础之上。开放农村集体土地市场必须以全面规范的农村集体土地确权发证为前提，包括对集体土地所有权、集体农地承包经营权、集体建设用地使用权以及农民宅基地使用权进行全面的登记发证。虽然近年来国家对涉及集体土地的各种地权均有开展登记发证工作，但还存在着登记部门不统一、登记范围不全面和登记内容不规范等问题。在开放土地市场的改革要求下，集体土地的确权发证工作必将以新的规范化方式及不同性质地权的统一登记方式全面、加速展开，其中将潜藏着多方主体巨大的法律服务需求。
二是农地承包经营权流转市场扩大引发的业务增量。农村土地承包经营权流转问题是土地制度改革的关键之一，规范健全农村土地承包经营权流转市场，是发挥市场机制在配置农地资源中基础性作用的前提。但从目前的农地流转实践来看，自发隐形无序流转十分普遍，尤其是在土地流转服务组织、土地承包经营权流转管理和土地承包经营纠纷调处等方面均未形成相应的具体规范。规范化的统一市场准则的建立和健全尚待时日，进一步扩大的农地承包经营权流转市场，意味着土地流转法律问题易发多发的可能性。农地承包经营权的物权化和资产化，必将催动社会逐利资本进入，导致农地承包经营权交易量和交易方式的增加，这些都可给律师业务带来增量。
三是农村集体建设用地市场开放导致的业务增量。根据国土资源部官网数据显示，我国2.46亿亩农村集体建设用地，其中近两亿亩为宅基地，0.5亿亩左右为经营性建设用地，而2012年我国土地出让每亩的价格约为56万元。据此测算，在建立城乡统一的建设用地市场后，2.46亿亩的农村建设用地价格或将高达过百万亿元。这必将唤起沉睡的巨量资本，给农村及相关产业带来无穷的想象力，以其中涉及的权利平衡及利益实现之复杂，房地产法律服务的春天呼之欲出。
四是征地方面的业务增量。一方面，强制实施土地征收的适用范围预计将实质性地缩小，除公共利益外的商业开发用地可能会改为市场赎买方式获取，加大农民的自主性，意味着法律服务领域的拓宽，将产生新的律师业务需求；另一方面，建立兼顾国家、集体、个人的土地增值收益分配机制，合理提高个人收益，则意味着集体土地在征收时，包括用益物权人在内的权利将会进一步凸显，征地工作难度和工作量增大，却会激发对房地产律师的业务需求，为房地产律师的收入增长创造空间。
五是农村土地资源资产化整合中的业务增量。新一轮土地制度改革下，土地资源配置方式由政府主导型向市场调节型转变，农村土地资源的资产化管理得到重视和加强，包括农民集体兴办企业或者与其他单位、个人以土地使用权入股、联营等形式共同举办企业等在内的土地资源资产化整合将成为潮流。农村土地资源的资产化整合将成为农村经济社会发展的助推器，农村的经济活力将进一步被唤醒，农业的适度规模经营将更为普遍，农民的财富将呈现新的增长点，其中涉及较为复杂的地权流转和商业模式设计，无疑是房地产专业律师大有可为的领域。
与此同时，在业务方式上，依托于上述业务范围，包括但不限于尽职调查、合法性审核、交易模式设计、交易谈判、登记事务代理、复议诉讼、仲裁代理等方面将形成新的业务增量。 巨大的机遇背后，往往蕴含着同样巨大的挑战。从挑战的角度讲，房地产律师欲实现上述业务增量，主要面临以下三个层面的压力：
其一，土地制度改革新常态下的房地产律师业务增量属于一个相对较新的法律服务领域，它需要一个“适应新常态，面对新问题”的过程。土地制度改革新常态是对全面深化改革背景下土地制度改革工作的最新概括，它需要房地产律师充分认识到这一新特征背后的新问题，并提供相应的法律服务解决方案。
其二，土地制度改革的政策性强，并且相关的操作性政策仍处在不断调整和逐步定型之中，有较大的不确定性，政策把握难度较大。政策文件与法律、法规共同构成了土地制度体系，而在实际操作中，政策往往具有更大的指导意义。与此同时，正因为土地制度改革的新常态，配套性的操作政策尚未完善，试点性政策还需要定型和推广，已实行的政策也仍有调整的可能，土地制度改革整体上还有较大的不确定性，这给房地产律师开展业务带来了政策上的压力。
其三，相配套的法律、法规还有待修订和制定，有关制度至今仍在完善当中。在全面推进依法治国的大背景下，土地法律制度的完善是必然的，但鉴于大的法治环境的改善尚待时日，而土地问题本身又极其复杂，因此房地产律师在开展相关业务时，在一定时期内，必然还将受制于法律、法规及政策不完备的现状。
上述三个层面的挑战，有历史的因素和现实的制约，但归根结底，其实质在于：土地制度改革属于民法范畴的《物权法》和行政法范畴的《自然资源管理法》相互交叉的领域，这种交集导致了地权法律制度重构的复杂性、艰巨性和漫长性，也对房地产律师的知识、能力与素质结构提出了更高的要求。深入而言，附属于土地的私权利及期待利益和国家层面的自然资源管理存在一定的紧张关系，房地产律师如何在法律的框架内协调好这样一种关系，无疑需要学习和研究正确的应对策略。
在应对业务增量挑战上，笔者以为可以从以下三个方面着手：首先是加强涉地法律和理论的学习、研究工作，特别是对于《物权法》和《自然资源管理法》之耦合，做好知识上的准备。与房地产法律服务大发展相伴随的是房地产律师业务的细分，房地产律师应当以专业化发展为目标，专注于房地产细分领域的法理、法条、政策和案例等学习与研究；其次是土地政策的关注、解读工作，尤其是要关注相关政策的最新变动及定型情况，在变化中把握合法性的方向。最后是及时开展涉及集体土地的交易模式和相关法律服务产品的预研、设计工作，以应对新的爆发性的法律服务业务需求。律师业务必须依托于法律服务产品，房地产律师应当从增量分析出发，有针对性地进行相关法律服务产品预研和设计工作，并在此基础上组建团队、沉淀业绩，特别是对于具有爆发潜力的农村集体建设用地市场。 我国的经济社会发展仍处于重要战略机遇期，房地产法律服务行业的前景仍长期看好。关键在于突破传统思维局限，科学认识我国经济以及更深层面的土地制度改革的新常态，辩证分析新常态背后蕴含的新型房地产法律服务机遇和挑战，并通过自身积极的研究和周密的准备真正实现业务拓展与转化。
（作者：章勋 蒋利 广东广信君达律师事务所 本文刊载于《中国律师》 转载请注明文章来源：中国律师杂志微信订阅号CHINESE--LAWYER） |
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