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【摘要】我国涉农人口巨大，基础不稳，地动山摇，乡镇政府在我国政权序列中意义重大。在整个乡镇政权层级中，乡镇党委书记及乡镇长处于核心地位，因而，科学和客观地评价乡镇主要领导履职情况，有助于乡镇在实际工作中确立科学发展观，实现经济发展、社会管理、公共服务有机协调的新农村建设目标。中央提出的科学发展观和省委提出的创业创新与“法治浙江”建设也给审计提出了全新的命题，这就要求我们加快审计转型，有机地融入中央和省委的工作大局，设计载体很好地服务这个大局。浙江是民营经济大省，民营经济又多分布在乡镇，由于浙江乡镇所处的位置和作用的特殊性，因而对乡镇领导干部经济责任审计模式探究，发挥责任审计的现实作用，已成为审计推动并实践科学发展观的最佳选择。是审计自身转型和融入、服务工作大局的最好平台，这也是我们试图对乡镇领导干部经济责任模式进行探究的主要目的。
【关键词】经济责任审计 乡镇 模式
【正文】
乡镇政府作为我国最基层的政权组织，是乡镇经济社会发展的直接组织者、领导者、管理者，也是法律法规及上级政策在该地域的具体执行者，我国涉农人口巨大，基础不稳，地动山摇，乡镇政府在我国政权序列中意义重大。在整个乡镇政权层级中，乡镇党委书记及乡镇长处于核心地位，因此，通过乡镇领导干部经济责任审计，重视对乡镇主要领导履职情况的评判，并且使乡镇领导事前清楚所要评判的内容，就会对乡镇政府的工作起到引导作用，进而影响一个地域的经济社会发展的方向。在经济责任审计中进行科学和客观的评价，有助于乡镇在实际工作中确立科学发展观，实现经济发展、社会管理、公共服务都有机协调的新农村建设目标。浙江是民营经济大省，民营经济又多分布在乡镇，因此在浙江重视对乡镇领导履职情况的评判就显得更有意义。鉴于这样的理解，这几年我们嵊州一直重视乡镇领导经济责任审计的探索，并作了一些思考。
一、乡镇经济责任审计模式探究的主要原由
1.时代要求。中央历来对农村工作非常重视。从十六大以来连续出台多个中央“一号”文件，在这些文件中不难看出中央对“三农”工作和新农村建设的良苦用心。科学发展观的提出，更要求我们从发展道路、发展模式和发展战略的高度重新审视各项工作，真正树立正确的政绩观，为贯彻落实科学发展观提供强有力的体制机制保障。中共浙江省委提出了“创业创新”战略和“法治浙江”建设目标，则现实地为浙江选择了推动和实践科学发展观的最佳路径。通过“两创”和“法治浙江”建设促使全省经济社会又好又快发展和全社会稳定和谐，切实把经济社会转入科学发展轨道。这就要求各个部门转变观念，有机地融入这个大局，设计载体很好地服务这个大局。乡镇处于浙江经济社会发展的基础地位，乡镇领导又在乡镇中发挥着核心作用，加强乡镇领导干部经济责任审计模式探究，发挥乡镇领导干部经济责任审计的现实作用，成为审计融入和服务这个大局最好的平台，成为审计推动和实践科学发展观的最佳选择。
2.现实状况。为实践科学发展观，推进审计转型，浙江省审计厅提出了许多新举措，嵊州市乡镇领导干部经济责任审计工作在省厅的直接指导下，也在实践中不断深化。但总的说来，科学发展观在经济责任审计项目中体现得还很浅显，表现为：一是对乡镇政府本身职能的理解不甚明了，因此难以形成权威的评价标准，以权定职、以职定评实际处于自发状态；二是审计方式传统，更多地还是从财务到财务，使得目标单一或事实上目标单一，只能揭露某些问题和不足，很难为全面评价干部服务，更难以通过审计推动乡镇经济社会的科学发展；三是领导干部经济责任审计组织和资源整合还有很多地方值得研究，譬如如何界定被审计对象的经济责任，如何通过法定形式使被审计对象事前明了职务所应履行的责任，审计评价如何公正公平，审计结果如何确保得到利用，结果利用又能形成被审计对象履行职务的强力反馈，进而形成领导干部经济责任审计的良性互动，包括审计干部自身的知识结构、职业素养等都有待提高。
3.有利条件。主要体现在：一是干部素养有了提升。在浙江省审计厅及经责处的支持下，嵊州市审计局先后参加2006年、2007年全省乡镇经济责任审计的试点工作，参加了省厅组织的多个经验交流会。在经责处的直接指导下，2008年我们又学习借鉴兄弟县市的一些做法，进行了一些探索，审计干部自觉贯彻落实科学发展观的理念和素养有了较大增强；二是我们连续几年对全市乡镇财政运行情况进行了专项审计调查，从每年的收入规模到支出结构，收支增减到资金平衡，费用控制到政府负债等，划一统计表式，统一操作口径，积累了比较充分的基础数据，为建立纵横向比较体系创造了条件；三是2005年自主开发了乡镇审计调查专用软件，并应用该软件进行开展乡镇年审，软件的数据库在每年进行的乡镇调查中不断得到丰富，使得我们在该技术条件下对全市所有乡镇的所有数据（包括综合数据和拆分数据）进行纵横向比较成为可能。此外，嵊州市委、市政府在干部管理方面也较早地进行了政绩考评的试点，我局开展领导干部经济责任审计探索的外部环境十分有利。所有这些，都为乡镇领导干部经济责任审计模式探究提供了有利条件。
二、乡镇经济责任审计模式的基本框架
（一）划定责任范围，确立评价指标。
对于乡镇政府的职能，根据新农村建设的要求，我们理解至少要包含以下几个方面：一是围绕“生产发展”、“生活宽裕”履行经济发展职能，以实实在在的服务，保证和促进农村经济发展；二是围绕“乡风文明”、“管理民主”履行社会管理职能，逐步由“人治型”向“法治型”转变，体现以人为本的思想；三是围绕“村容整洁”、“事业发展”履行公共服务职能，抓好公共服务，提供公共产品，做好生产保障、教育保障和医疗保障等。同时，结合乡镇作为一级政权必须履行的行政职能等其他要求，从审计视角出发，我们把乡镇领导干部经济责任审计划定为三大责任：即发展和统筹的责任、行政和管理的责任以及廉政和服务的责任。然后按照“以权定责、以责定评、以评定审”的原则，开展乡镇领导干部经济责任审计工作。
1.发展和统筹的责任。
评价要点：从乡镇经济有无发展、能否可持续发展、是否反映公共财政要求等方面，评价乡镇领导干部任期内的主要业绩水平。
评价指标设置：
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责任分类 |
评价内容 |
相应指标 |
| 发展和统筹 |
1.全部政府性资金的收入来源和支出结构 |
收入规模、来源、比重 |
| 增减及同层面位次 |
| 支出总数及结构 |
| 增减及同层面位次 |
| 2.资金、资产、资源损益情况 |
资金平衡 |
| 资产增减 |
| 政府负债 |
| 资源消耗 |
| 3.任期内主要业绩 |
GDP、人均GDP |
| 分层面年度目标完成位次 |
| 主要实事1 |
| 主要实事2 |
| 主要实事3 |
2.行政和管理的责任。
评价要点：从有无依法行政、管理是否建章依规和科学等方面，评价乡镇领导者的法律意识、决策能力和管理水平。
评价指标设置：
| 责任分类 |
评价内容 |
相应指标 |
| 行政和管理 |
1.法律法规政策执行及内控制度建立及有效情况 |
有无乱收费乱摊派 |
| 招投标政府采购预算编制 |
| 内控制度 |
| 抽查会计数据失真情况 |
| 2.转移支付（专项资金）使用情况 |
专项资金1 |
| 专项资金2 |
| 专项资金3 |
| 3.重大事项决策科学性、合规性、效益性 |
重大事项1 |
| 重大事项2 |
| 重大事项3 |
3.廉政和服务的责任。
评价要点：从是否自觉履行离任交接、行政费用控制有无作为一个职责并与经济发展相适应、服务群众及满意度如何等方面，评价乡镇领导者个人的思想觉悟、廉洁自律及服务群众满意度。
评价指标设置：
| 责任分类 |
评价内容 |
相应指标 |
| 廉政和服务 |
1.离任交接情况 |
情况填写是否及时完整 |
| 相关资料是否全部提供 |
| 有关说明是否清楚充分 |
| 整个交接手续是否完备 |
| 2.行政费用控制情况 |
人均经费支出及位次 |
| 干部人均收入及位次 |
| 领导者个人收入 |
| 单位招待费总额及位次 |
| 3.服务群众相关数据 |
万人治安发生率 |
| 年度信访排名 |
| 软环境指数 |
| 群众满意度测评 |
在对乡镇政府应负经济责任作出总体评价的基础上，针对乡镇的实际情况，本着权责一致的原则，客观评价乡镇党委书记、乡镇长各自应负的经济责任。新的评价指标体系也体现在有关审计文书格式上，尤其是报送给市政府及干部管理部门的审计结果报告，要作相应的调整完善。总的要求是管用实用、一目了然，能够反映出履职能象履行职务的全貌和特色，并对被审计对象的基本情况、主要贡献、突出问题和特色个性等，都有充分的体现。
（二）建立配套机制，形成完整链条。
乡镇领导干部经济责任审计不能为审而审，重要的是使审计对象清楚履职的内容、自身的责任和相应的后果，从而促使其正确履行职务。为此，我们在开展领导干部经济责任审计时，配套地建立了三方面制度，与评价指标体系一起形成了较为完整的工作链条。
1.承诺制。承诺制的目的是使乡镇领导干部事前清楚履行职责的主要方面和今后经济责任审计所要评判的内容，使领导干部清楚和明确其职责和责任所在。事前说得明白，事后也审得服气。按乡镇职能及乡镇领导干部经济责任审计确定的评价内容，重点承诺三大方面内容：一是经济发展和社会统筹的责任。主要有五个方面：（一）制定并实施乡镇区域内土地利用总体规划、村镇建设发展规划以及产业发展规划，形成地域特色；（二）确保区域经济发展、人民生活水平提高及财政收入稳步增长；（三）保证完成本级人大及上级政府下达的目标任务完成；（四）资源消耗和政府负债控制在法定的范围内，实现收支平衡，确保资产保值增值，保证财政财务安全；（五）提供生产保障、教育保障、最低生活保障、医疗保障和基本养老保障，民本民生的支出每年得以提高，政府行政费用得到控制和下隆。二是行政和管理的责任。包括四个方面：（一）依法行政和规范社会事务，不乱摊牌、乱收费，维护社会稳定；（二）不挤占、不移用、不截留专项资金，努力提高专项资金的社会效益和经济效益；（三）建立和健全财政财务控制制度并在实际中得到严肃执行，杜绝管理漏洞；（四）重大事项科学决策、民主决策、依法决策。三是廉政建设和服务群众的责任。主要有三个方面：（一）遵守公务员法和党员干部从政廉洁自律规定，不贪污受贿，不失职渎职，不触犯刑律；（二）执行国家的财政财经政策、纪律和法规，不违规违纪使用和发放各种钱物；（三）努力在区域范围内服务群众，包括政策服务、信息服务、技术服务等，并接受群众批评和监督。
2.交接制。重点反映离任这个时间点的相关数据，以及常规档案没有或未充分反映、但与政府责任密切相关的一些情况，防止因资料灭失或事过境迁给政府工作带来损失。因此，交接制必须由被交接本人如实填报相关情况，下任政府也只对经过法定手续交接的事项予以承认。根据嵊州市乡镇的实际情况，我们拟对乡镇领导干部经济事项交接确定以下内容：一是离任日乡镇政府及其实际控制运行的全部账套、尾数和现金余额；二是任期新形成的债权债务和外借的政府资产（包括各项借款及利息清算）；三是任期内在建工程项目的工程概况和工程决算、工程款结算（工程资金缺口）、工程施工方及工程监管人等情况；四是账外债权债务及其他未了债权债务（包括任期内尚未处理完毕的经济纠纷和诉讼事项、应付未付的招待费、会议费、维修费等有关费用、应缴未缴的有关税费等情况）；五是任期内承包、租赁、合作、投资、担保、抵押及变更等重大经济事项；六是个人领导干部个人尚欠的借款及保管、使用的公物，包括办公设备、交通工具等物品；七是需要向下任特别交待和说明的事项。领导干部离任交接应根据移交内容，编制移交清册，对特殊事项，应逐项写出书面说明，由经办人员证明，并经交接人签收、监交人签字，以明确责任。对交接是否及时、相关资料是否完整、必要的说明是否明了等情况，审计评价时还要进行评估，以便使这项工作真正发挥作用。
3.问责制。主要有三个方面：一是审计结果利用形成干部全面履职情况反馈的强力机制。每个项目结束后，首先由审计人员根据乡镇领导干部履行职务的三大责任和离任交接的七个方面，列出被审计对象的相应情况和问题，职能科室汇总并经局务会议讨论后提交市经济责任审计工作联席会议。联席会议讨论审核后正式以专报形式送交市委市政府及相关职能部门，并在案件查处、干部教育及选拨中予以体现。二是市委将乡镇领导干部经济责任审计情况特别是审计意见和决定的落实和执行情况，列入全市党风廉政建设责任制的年度考核内容。审计机关根据审计回访检查情况予以扣分，并列入市委市政府的年度综合考评。三是市委每年度专门听取一次审计工作汇报，结果报告放入干部档案，审计情况为干部考察必查内容，相关部门对审计结果利用情况向市委市政府进行报告。
（三）营造良好氛围，推进良性互动。
通过宣传发动和舆论引导，在干部监督管理中营造出齐抓共管的良好氛围，切实推进良性互动。
1.制度建设。在乡镇经济责任审计工作中，必须强调依法办事，注重制度规范。市委先后出台了《领导干部离任经济事项交接办法》、《关于进一步加强经济责任审计工作的若干意见》等政策文件，为做好经济责任审计工作提供了制度保障。审计局就整个乡镇经济责任审计各个环节，包括计划公示、审前公告、审计进点、反馈见面、内部审议、结果公开等各个环节都作了统一的规定，规范了审计程序。
2.工作平台。建立由纪检、监察、组织、人事、审计等五部门参加的领导干部经济责任审计联席会议制度，由市委常委、组织部长作为经济责任审计工作的牵头领导，审计局长担任联席会议办公室主任，每半年召开一次联席会议，各成员单位在联席会议上通报相关情况，发现、分析和研究有关问题。以联席会议为工作平台，与相关单位建立双向的情况通报会制度，使信息得以共享。有更多的资源服务于经济责任审计工作。
3.社会约束。在实施经济责任审计时，每年与纪检监察、组织人事部门联合召开一次由被审计领导干部、被审计单位的现任领导干部、被审计单位有关部门领导等参加的经济责任审计见面会，由组织部门、纪检监察部门提出工作要求，审计机关通报审计工作安排，进行有关业务和法律法规培训，被审计的领导干部根据经济责任审计的要求，介绍本人履行经济责任情况或提交书面材料。每年度市委听取一次经济责任审计工作的专题汇报，研究新情况，解决新问题，不断提升经济责任审计工作质量。同时，切实推进经济责任审计结果公开工作，完善计划公示、审前公告、结果公开等一系列制度，接受社会约束和群众监督。
三、乡镇经济责任审计模式探究的几点思考
（一）创新乡镇经济责任审计模式，必须增强目标意识。
做好经济责任审计工作，首先要有目标意识，不能为审计而审计，克服走过场和形式主义的倾向。通过开展乡镇经济责任审计，实现以下三个目标：一是为干部监督服务。通过对重要事项审计及对重要法规政策和基本制度执行情况的检查，对干部履行职务存在的问题进行沟通、教育、揭露，以规范和矫正干部的从政行为。二是为干部选拨服务。通过对干部主要业绩情况的反映、对领导者决策能力和管理水平的评价以及对领导者自身的思想觉悟、廉洁自律及群众满意度的反映，结合全市各个乡镇的情况进行历史比较和横向比较，就会使得哪些干部素质好、哪些干部能力强、哪些干部哪些能力强等内容明了清晰。这些经过审计的事实和数据，丰富和夯实了干部考察的素材，干部选拨也做到了有的放矢。三是最终为推动和实践科学发展观服务。经济责任审计事前明确了履行责任的内容，离任要对规定的事项进行交接，最后审计要一一作出检查和评价问责。提交领导的结果报告还要对该审计对象履行职务的数据进行历史比较和横向比较，什么都得凭事实和数据说话，干部履行职务便会变得清晰、务实。再加上在干部选拨上刚性规定了审计结果利用的内容，因此对被审计对象履行职务的引导作用必定十分显著。现阶段经济责任审计的责任划定及指标设置，与新农村建设的要求及浙江省委“两创”战略和“法治浙江”建设的要求作了有机对接，并经过自上而下和自下至上的几个反复，是比较符合上级精神和嵊州实际的，因此也必将成为推动嵊州科学发展的重要载体。
（二）创新乡镇经济责任审计模式，必须加强基础建设。
乡镇经济责任审计评价的关键在于公平和公正，必须建立健全一整套评价标准，做好各项准备。一是要加强乡镇审计数据库建设。审计工作的特色是以数字说话。我们建立的乡镇经济责任审计评价体系，最大的优点就是能够开展纵向、横向比较。乡镇审计软件数据库汇集了全市所有乡镇近五年的电子财务数据资料，审计人员可以可以选用专门指标，进行前任与后任、任期初与任期末之间的历史比较，通过各种指标的增减分析，评价其任期经济责任的履行情况；也可以根据审计需要设定比较的参照系，进行同类乡镇或条件更为接近乡镇之间的横向比较。由于是凭事实和数据说话，所以干部也服气。二是要加强审计干部能力素质建设。新的乡镇经济责任审计模式对审计人员的能力素质提出了更高要求，一些审计人员知识结构单一，对乡镇情况了解不深，理论联系实际的能力不强，特别是对科学发展观的理解还很肤浅等等，这些都是影响乡镇经济责任审计的开展。因此，十分必要加强审计的政治学习,理论修养和队伍建设，促进审计人员提高自身素养。尤其是乡镇作为最基层的一级政府，所处情况直接,面对矛盾复杂，不实事求是地从乡镇所处的的实际情况出发就无法理解乡镇现实出现的问题，因此有必要感受他们的经历，在审计实务中改变单纯从财务到财务、从账册到账册的习惯做法，善于从乡镇实际情况和工作入手，作出分析和判断，全面客观地作出审计评价。三是要应用计算机审计技术手段。以现代技术支持乡镇经济责任审计，有效实现审计人员、审计业务与计算机的融合。通过技术手段解决过去繁重的数据分析，疑点排查和比较分析功能，将审计人员的精力放到更重要方面上和审计调查上，以全面和有效地实现审计的目标。此外，我们还将全市各乡镇的有关国家统计、权威测评以及市委政府的考核结果收集于后，以便比较和利用。
（三）创新乡镇经济责任审计模式，必须形成工作合力。
乡镇经济责任审计模式探究涉及面广，我们坚持理论和实践相结合的原则，在借鉴和吸收最前沿理论成果和兄弟单位先进经验的基础上，先选择一个乡镇进行试点，大胆摸索，几上几下，基本定型后再在面上推开，并不断修正完善。为使探索取得实效，必须增强工作合力，提高审计效率。一是在审计人员中形成共识，将经济责任审计与预算执行审计、专项资金审计、财务收支审计相结合，从各项审计的相关性和有机联系中，实现资源共享，相互印证。二是争取经济责任审计工作联席会议成员单位的支持配合，实现审计与组织、纪检、监察、人事部门的结合，在工作计划、审计实施、结果利用、督办整改及协调配合上形成工作合力。三是将审计监督与社会监督相结合，提高群众的知情权和监督权。每进行一个审计项目，都要求进行公示，加强群众对审计监督的透明度，促使干部真正为民办实事，形成良好的干群关系。
【参考书目】
［1］省经责处调研组，2008，《浙江省乡镇党政领导干部经济责任审计操作指南》。
［2］宁波海曙区审计局，2008，领导干部经济责任审计告知承诺办法调研资料。
［3］白日玲，2008年，基层领导干部经济责任审计在建设社会主义新农村中的地位和作用，《审计研究》第3期。
［4］苏孜，2008年，关于建立经济责任审计长效机制的对策思考，《审计与经济研究》第4期。
［5］邓长松，2008年，乡镇领导干部经济责任审计评价标准的实践与探索。 | 
