|
作者：中山大学行政管理研究中心专职研究人员、政治与公共事务管理学院教授 张紧跟 所谓参与式治理，是指由地方政府培育的旨在通过向普通公民开放公共政策过程以解决实际公共管理问题的制度与过程的总和。20世纪90年代以来，为纠治发展中国家分权化改革与选举民主化带来的种种乱相，在一些国际组织的倡导和推动下，许多发展中国家如巴西、印度、秘鲁、南非、印度尼西亚等的地方政府纷纷引入参与式治理来改善问责、培养积极公民，为社会公正创造条件。 相关跟踪研究表明：参与式治理在培育社会资本、赋权于民、建设透明政府和提高政府绩效等方面成效显著。随着公民参与对发展中国家发展项目的规划、执行与监督不断产生的积极影响，参与式治理也因之而逐渐成为强化纵向问责、改善公共服务供给和深化民主以实现国家治理体系现代化的善治机制。党的十八届三中全会强调“新时期全面深化改革的总体目标是推进国家治理体系与国家治理能力现代化”。对当代中国而言，深入研究并借鉴发展中国家参与式治理的经验与教训，通过推进国家治理体系现代化来改善国家治理的合法性并继续提高国家治理能力，无疑具有深远意义。 一、参与式治理的缘起 20世纪90年代以来，伴随着发展中国家分权化和选举民主化治理改革的失败，参与式治理应运而生。 （一）分权化改革后的困境 20世纪70年代以来，包括广大发展中国家在内的世界各国经历了一次分权化改革浪潮。所谓分权，主要是指因结构层面上中央政府为了缓解日益增长的公共服务供给压力以及政治层面上国家为缓解公民参与和民主化的压力，通过分散行政权、中央对地方权力下放以及授权代理，将权力、责任与资源从中央转移到行政基层。分权化改革在理论上和逻辑上具有充分的合理性，不仅有助于了解地方公众的真实需求与偏好，而且还有助于强化公民在公共服务供给中的“呼吁”与“退出”权利。因此，发展中国家推进分权化改革的主要目的是希望通过增进公共服务供给者对需求者的回应来强化问责机制以提高公共服务的效率与质量。此外，在经典政治学理论中，分权化改革还有助于增进公民参与和培育公民精神。但是，分权化改革也蕴含着诸多可能的风险：第一，分权化改革因其增加地方政府官员寻租空间而导致收益可能被地方政府内部特定团体截获，从而削弱其最终收益。第二，由于地方居民，尤其是弱势群体，实质上缺乏自由迁徙能力而导致分权化改革中公民的“退出权”无法得到真正强化。第三，分权化改革可能会因为地方政府获得了更多自主权，因“公共池塘”问题和“预算软约束”而诱导产生过度支出。 从许多发展中国家的实践来看，分权化改革的确增加了地方政府“精英政治”的风险，还伴随着经济、社会不平等以及地方腐败的升级。在非洲，出现了关于分权是否能够提高服务效率和赋予地方组织权力的质疑。当代中国的分权化改革在相当程度上带来经济持续高速增长，也面临着地方政府在获得更多权力与资源的同时却无法向公民负起更大责任的内在冲突。究其原因，是因为许多发展中国家的分权化改革主要是为了减轻中央政府负担而不是为了促进地方自治，不是为了激励地方民众培养解决自身问题的能力而是作为加强中央对地方控制的一种方法。分权化改革只是将决策地点从中央转移到地方。这种控制导向的分权，与那种将资源和责任转移给地方民众的真正的政治分权存在着根本差异。最终，发展中国家的分权化改革并不足以使地方政府增强回应性和问责性。由于缺乏有效的公民参与，虽然公共服务供给的责任与资源都分散到地方，但在许多发展中国家，公共资源分配并不平等，地方政府往往将公共工程项目或资源过度向其受庇护者倾斜甚至装进自己的口袋，弱势群体依然被排斥在公共服务之外。因此，分权化改革后依然面临着责任政府建设的困境。 （二）选举民主不足以强化纵向问责 20世纪70年代以来，以竞争性选举为核心的西方民主化浪潮开始席卷全球，许多发展中国家转型成为新兴民主国家。在经典政治学理论中，竞争性选举涵盖着选择和评价两方面的内容，即选民通过对当政者既有执政行为的“回顾式”评价从而做出谁应该成为未来执政者的决定，因此成为一种非常关键的问责机制。在西方式民主中，作为最主要也最具合法性的实现权力和平转移的制度，竞争性选举成为最主要甚至是唯一的问责制度。选举问责的意义在于“通过相当公平和自由的选举这一手段，公民可以通过投或不投支持票给他们或他们支持的候选人，而在下一次选举中对在职者进行奖惩”。这意味着选民可以借助于选举竞争机制对执政者进行追溯既往的定期问责。但是，仅仅依靠选举民主依然无法实现民众对执政者的有效问责。执政者在获得民意授权后，可能为了谋求私利而背弃最初的承诺，但选民因为客观存在的信息不对称，并不一定能够通过投票来实施及时有效的问责。而且，现代竞争性选举日趋个人化，选票的标的往往是参与竞选的特定政治领袖而非政策、项目或者政纲，因此选民很少能够影响候选人当选后日常的各种具体决策。 [责任编辑:康慧珍]
6
1
|
|
|
