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前 言 伴随着我市社会经济的逐步发展以及市民法治意识的不断提高，人们对司法的仰赖空前加重，而司法内部自生性资源却相对匮乏，导致我市司法面临着诸多严峻的时代挑战。现阶段，人民群众日益增长的司法需求与我市法院司法能力相对不足之间的矛盾已经成为我市司法领域的基本矛盾。因此，充分发挥各类解纷资源的整体合力，实现诉讼与非诉讼解决纠纷机制的有效衔接，建立我市多元纠纷解决机制，及时妥善有效的解决矛盾纠纷，缓解诉讼压力，已成为现阶段我市司法事业所面临的紧迫问题。为此，我们开展了此次完善多元化纠纷解决机制的调研，以期通过实证性研究为构建我市多元化纠纷解决机制提供富有价值的决策依据。 为实现上述目的，课题组在调研方法上采取实践考察与理论相结合的方法，以使调研成果既有扎实的实践依据，又有一定的前瞻性。具体采用的研究方式和方法为：一是问卷调查。根据研究内容设计了相应的问卷，对相应社会群体进行调查。针对职业差别，把调查的对象分为社会公众、当事人、法官三大群体。其中，对社会公众的调查问卷共发放473份，回收473份，有效462份；对当事人的调查问卷共发放447份，回收447份，有效445份；对法官的调查问卷共发放445份，回收445份，有效437份。二是统计分析。根据部分内容的需要，收集或统计了大量的相关数据。最后，课题组在对实地调查所取得的第一手资料进行整理归纳，在深入研究、反复讨论的基础上，形成本调研报告。
一、多元化纠纷解决机制的内涵 多元化纠纷解决机制是按照“党委领导、政府支持、多方参与、司法推动”的要求，在有关部门大力发展多元化纠纷解决机制，扩大调解主体范围，完善调解机制，为人民群众提供更多可供选择的纠纷解决方式；加强法院诉前调解与诉讼调解之间的有效衔接，完善多元纠纷解决方式之间的协调机制，健全诉讼与非诉讼相衔接的矛盾纠纷调处机制。总之，构建多元化纠纷解决机制，就是要构建诉讼的与非诉讼的、官方的与民间的等多种纠纷解决方式有机联系所形成的系统，这一机制应包括：由公力救济、社会救济和私力救济构成的多元化制度体系；由协商、调解和裁决及其组合构成的多元化纠纷解决方式；由地域性、行业性、自治共同体及各种专门化机制构成的多元化纠纷解决系统；以及各种机制本身的多元化程序设计，例如司法程序（如民事诉讼程序）的多元化。 值得一提的是，“多元化纠纷解决机制”不宜单纯地理解为诉讼以外的、类似于美国的ADR（Alternative Dispute Resolution）纠纷解决方式。有些法官把这一概念理解为诉讼外 （审判外、非诉讼、法院外、代替性、选择性）纠纷解决方式。 这样理解和界定“多元化纠纷解决机制”有可能会导致如下一些负面结果：一是可能会有意无意地抹杀或降低我国当前着力提出“多元化纠纷解决机制”概念和理念的重大现实意义，认为其不过是对国外 ADR的简单移植而已；二是可能会妨碍我们全面地理解“多元化纠纷解决机制”的真正涵义，从而使这一具有重大现实意义和理论价值的概念可能会难以落到实处 ，不能真正建立起具有中国特色的社会矛盾纠纷解决机制；三是有可能会使某些人把“多元化纠纷解决机制”与诉讼方式对立起来，有意无意地贬低或排斥以司法途径解决社会矛盾的价值；四是有可能使我们轻视在我国构建多元化纠纷解决机制的困难，认为这不过是在诉讼途径以外再辅之以其他多种解决纠纷的方式而已。
二、柳州市两级法院多元化纠纷解决机制运行的基本情况 （一）社会矛盾纠纷解决现状 我国现实社会矛盾的现状决定了多元化纠纷解决机制的现实基础以及其存在的必要性。自从20世纪70年代以来，改革开放所引发的社会分化持续进行，社会冲突愈益明显，纠纷的解决也日益复杂。 1.社会矛盾纠纷多发、类型多样、主体多元 近5年来柳州市两级法院审理的民商事案件总体呈上升趋势。2004年柳州市两级法院审结民商事一审案件共计10160件；2005年为10624件；2006年为10214件；2007年为10297件；2008年为11770件。（见图1）与此同时，法院受理的民事案件，无论从性质、类型、特征以及数量等方面，都呈现出前所未有的新特点。并且，实践中，由同一法律关系引起的竞合性纠纷，也经常选择民事诉讼程序予以解决，如拆迁、安置纠纷等。此外，矛盾主体涉及社会各个阶层，如城市各阶层与农村各阶层之间的矛盾，官员与其他阶层之间的矛盾，劳资矛盾等等。 图1：柳州市两级法院2004-2008年一审民事案件审结情况 2、当事人解决纠纷的偏向与滥用诉权 上世纪90年代，是我国社会转型和高速发展的典型时期，社会纠纷类型多样化、复杂化，促进了法律规则与程序的健全与完善，诉讼由此也成为纠纷解决的基本途径，诉讼的增加总体上属于社会发展中正常和必然的现象。但是，随着社会公众的法律意识、诉讼观念不断增强，加上各种新类型的社会矛盾所导致的诉讼范围的扩展，人们在纠纷解决的过程中产生一种偏向，即将诉讼作为实现其权利的首要途径， 把对诉讼的利用作为其法律意识提高的标志，法院审判压力加大成为必然。如在针对社会公众所发放的调查问卷中，32%的民众选择了发生纠纷后到法院起诉。（见图2）但是，在调查中很少有人提及诉讼的局限性和其他低成本的非诉讼纠纷解决方式的可行性。 3．诉讼解决机制无法解决所有社会矛盾纠纷 以裁判的方式解决纠纷，是基于法官对案件事实、证据的判断分析，当然也在一定程度上取决于法官的自由心证与自由裁量，因此，排除了合意因素的裁判，难以达到双方当事人合意的处理结果，有些案件中即使是胜诉的一方当事人对判决结果亦不满意。案件数量增加、裁判比例提高的同时，诉讼解决机制的弊端日益凸现。尽管法院对某些案件在审判过程中存在一定的不足之处，但大多数案件适用规则与程序正确适当，之所以当事人不服判决结果，也是纠纷解决方式过于集中，当事人对法院裁判期望值过高所导致社会矛盾复杂化的一个缩影。大量的案件诉诸于法院，当事人无疑是希望法院尽可能迅速而又合法地处理这些案件，但法律所规定的诉讼必经程序、庭审的复杂性、个案情况各异，以及法官整体素质所限等因素，案件在诉讼的流程线上不能均做到畅通无阻，在客观上决定法院不可能对所有案件及时而又合法地裁判，也就不可避免地导致诉讼拖延、经济与精神上的耗费。当事人往往会寻找其他救济途径，这其中上访就经常被采用。近年来，涉诉上访的情况非常频繁，甚至越级上访、集体上访和暴力性上访也时有发生。尽管2009年《最高人民法院工作报告》显示，“经过各级法院的共同努力和全社会的广泛支持，涉诉信访同比下降49.74％”，但情况仍不容乐观。 可见，单靠司法途径是不可能解决所有复杂的社会矛盾纠纷的，客观存在的多元化矛盾纠纷客观上要求我们必须在我国构建多元化纠纷解决机制，以应对日益增多和凸显的社会矛盾纠纷，保持社会机体的正常持续稳定运行和发展。 （二）司法实践中多元化解决纠纷机制的情况 在长期的实践中，一套比较符合中国实际情况的多元化纠纷解决机制正在逐步形成。这种多元化纠纷解决机制在法院中主要表现为司法程序的多元化以及与其他专门化机构组成的多元化解决系统。它们在实践中互相协调、互相配合，共同解决现实当中的矛盾与问题。近年来，我市两级法院以法院的司法活动为线索，在积极探索与实践多元化解决纠纷机制的过程中进行了大胆尝试： 1.积极加强人民法院诉讼调解工作。法院诉讼调解包括诉前调解、诉讼中调解、诉讼后调解和执行前调解。近年，我市法院不断强化广大法官的调解意识，增强案结事了的能力。以民商事案件为例，2004年至2008年全市法院一审民商事案件调撤率基本保持在30%以上。（见图3）我市两级法院在诉讼调解方面的具体措施包括： 图3：柳州市2004-2008年一审民商事案件调撤率情况 第一，在立案时对案件进行调解。为减少当事人的诉讼成本，提高诉讼效率，两级法院自2005年开始试行审前调解，即在立案庭设置专门的案件调解组或调解员，主要选择有调解基础的婚姻家庭纠纷、买卖合同纠纷等进行调解。有的基层法院在民事审判庭内设置专门的调解法官，或在庭前准备阶段由主审法官进行庭审前调解；有的则实行由审判庭的程序法官专门从事开庭前调解。调解不成的，移交其他审判员审理。仅2006年，市中院立案庭就在审前成功调解民事案件达146件。 第二，设置庭前调解程序。如鱼峰区法院由程序法官负责庭前调解工作，如调解不成可以及时将当事人信息汇报给实体法官，为实体法官庭中调解打下基础。庭前调解不用到严肃的法庭，而在专门调解室宽松环境进行，调解成功即时制作调解文书即时送达，调解不成则送达开庭传票，转入审理程序。 第三，推行以协调和解方式解决行政争议。在行政审判中，积极探索通过协调和解的方式解决行政纠纷，促进行政机关与行政相对人之间的和谐。就案件遇到和反映较突出的问题，及时与相关行政机关沟通协调、提出司法建议、提供法律服务，并为行政机关就行政执法、“三大纠纷”处理及诉讼方面的一些专题问题进行授课。 第四，加大刑事附带民事调解工作。如柳江县法院加大刑事附带民事案件的调解力度，对于一些因相邻纠纷引发的刑事案件和被告人罪刑较轻的案件，通过做双方当事人及亲属的工作，达成调解协议。这些案件的被告人及其亲属都能及时自觉履行调解协议的义务，使被告人取得刑事附带民事案件原告人的谅解。法院在坚持依法惩处犯罪的同时，又保证受害人能及时得到经济补偿，减少社会矛盾和治安突出问题。 第五，注意推进执行和解。在加大执行力度的同时，注重采用和解方式，解决了一批多年未能执结的系列案件。 在对法院内部调查的437份有效问卷中，在选择执行结案方式中有36.24%选择执行和解。（见图4） 第六，鼓励各种力量参与诉讼调解。在强调法院和法官作为调解主体的同时，充分利用各种资源，鼓励各种力量参与诉讼调解。市中院尝试在司法鉴定过程中由司法鉴定中心人员主持调解，仅2006年就成功调解结案51件。此外，有的基层法院通过聘请人民调解员为法院助理调解员；在人大代表、政协委员中聘请调解员并邀请他们参与案件的调解；针对农村民事纠纷案件的特点，有的基层法院还邀请当事人的族长、村委会负责人以及了解案件情况的群众协助法院开展调解工作。例如融水县法院成立的巡回法庭把案件搬到实际纠纷发生地审理，并邀请了相关负责人及了解案件情况的群众参与调解工作，大大提高了调解成功率。2006年融水县法院成功调解因火灾而引起的45件财产损害赔偿案件，既使受灾群众得到赔偿，也避免出现被告因怕报复，离家躲避有家难归的后果，取得很好的法律效果和社会效果，中央电视台对此还作了相关报道。 2.探讨司法调解与非诉讼调解职能对接。各基层法院注意加强与基层调解组织的联系，积极支持并指导人民调解工作，使大量的纠纷解决在基层。例如柳北区法院沙塘法庭多年来坚持到各乡镇人民调解委员会进行指导，邀请人民调解员参观法庭的诉讼调解，提高其业务水平和调解积极性。该法庭因调解工作突出，获得2006年度全国法院指导人民调解工作先进集体荣誉。 3.延伸法院的司法功能完善矛盾预防机制。近年来，我市两级法院积极开展法官进社区、进企业、进机关、进学校提供法律服务活动，积极引导人民群众自我解决矛盾与纠纷，深入矛盾集中区域，帮助完善矛盾预防机制。
三、我市多元化纠纷解决机制当前存在的问题和不足 从以上情况可以看出，我市在多元化纠纷解决机制的建设当中取得了一些突破和发展，但总体上看还有不少缺陷或不足，主要体现在： （一）诉讼与非诉解纷方式的发展不平衡 随着价值、利益、主体、观念的多元化，社会生活中诸多的冲突、矛盾与不和谐接踵而至，然而，诉讼解纷方式与非诉解纷方式的发展却极不平衡，限制了我市多元化纠纷解决机制的完善。一方面，我市把资源重点投放在了正式的法律制定和司法机关的建立健全上,而对非诉解纷组织或机构的制度建设和投入则相对较少,大多基层调解组织办公条件简陋、经费缺乏，很难满足新时期民间纠纷形式、主体、内容多样性、复杂性的要求，许多地方实际上是靠调解员的奉献精神来开展工作的，而相关工作人员的素质也参差不齐，不少人缺少执业所需要的专业知识和技能，法律政策和业务水平欠缺客观上制约了非诉讼解纷方式功能的发挥。另一方面，诉讼制度在依法治国的理念下成为人们维权的一个基本途径，因此在纠纷发生时，大部分当事人选择以诉讼方式解决。如在我们的针对社会公众所发放的调查问卷中32%选择了发生纠纷后到法院起诉。（见图2）相应的，人民法院的诉讼调解得到了长足的发展。而人民调解、行业调解、行政调解各种非讼纠纷解决方式却由于人们对其功能、程序和优点了解不够，以及舆论不予重视的原因，难以被适用。 （二）各相关解纷组织或机构缺乏统一的纠纷解决机制 多元化纠纷解决机制是运用社会合力化解矛盾纠纷的机制，那么要使社会各种力量形成合力就必须各相关职能部门相互协调、配合。目前在我市各相关解纷组织或机构之间还未能形成一套相互衔接、配合的多元化纠纷解决机制，主要表现在如下四个方面： 1.缺乏组织领导机构。多元化纠纷解决机制是运用社会合力化解矛盾纠纷的机制，必须调动各种力量解决纠纷，但随之就产生的问题就是谁有权力对一项纠纷适用人民调解或者法院诉讼以及其他解纷方式进行指挥与协调？要使社会各种力量形成合力就必须得有一个组织领导机构，由其领导、组织各方社会力量相互协调配合，只有这样才能调动社会各种力量和调配社会各种资源，才能解决相关部门间的衔接协调问题以及经费保障问题。 2.法院自身缺乏调动各种社会力量参与解纷的主动性。在现行的司法体制和法院内部的司法管理模式下，不少法院不愿意对司法解决与诉讼外解决纠纷机制实现对接投入更多的精力和成本。案件量大的法院不愿意实现对接，巨大的工作压力使办案法官根本无暇顾及与诉讼外解决纠纷的机构或组织联系，多数法官宁愿自己多做几次诉讼内工作，也不愿意在诉讼外寻求解决纠纷途径，耗费不可预知的成本。而案件量少的法院由于经费不足，在财政供给基本定量的情形下，法院要改善自身生存状况，只能千方百计增加诉讼费收入，一方面不愿意调解撤诉结案，另一方面与诉讼外纠纷解决机构相互争夺能够带来明显经济效益的案源，而对于收取费用少、难以化解的纠纷则相互推诿，彼此间互不支持。 尽管近些年我市法院对解纷方式进行了较大的改革，但大多是从自身角度出发，强调诉讼调解以及简易程序的创新，强调各类诉讼的全程调解、全面调解以及推进诉讼程序的简化，突出了人民法院内部解决纠纷的多元化，节约了司法资源。但是，相应地对人民调解、行政调解、律师调解、仲裁等诉讼外纠纷解决方式的作用不是很重视，缺乏与这些非诉解决纠纷机构的协调与联系，法院自身缺乏调动各种非诉讼纠纷解决机构等社会力量和资源参与纠纷解决的主动性，导致大量纠纷未经过滤即以案件形式进人司法程序，而进入诉讼后的案件法院真正利用人民调解组织协助调解和委托调解的数量很有限（见图5），法院已审结但矛盾没有完全化解的案件，在司法程序后利用人民调解组织继续化解的就更少了。
图表5：调解、和解、协助调解、委托调解适用情况表
3.非诉解纷机构之间及与法院之间缺乏协调及衔接。各非诉解纷机构主要在自己的职责范围内尽其本份解决纠纷，很少进行横向的延伸，都是单打独干。一些非诉解纷机构存在适用范围较小，机构不健全，结果缺乏权威性，法律规定不够明确等特点，其在多元化纠纷解决机制中的地位和作用被不断弱化。如：有的法律、法律规定一些非讼解纷机构有调处与其职责相关的纠纷，但这些机构为了应付，只走走程序，做做过场，然后说“调解不成就起诉”。还有的机构之间遇到界线不易明确的问题就相互推委，不但不利于纠纷的解决，还容易引起矛盾的激化。同时，一些基层人民调解组织由于缺乏资金来源，又疏于管理和引导，也疏于与各机构的沟通，已经是名存实亡了。各相关机构缺乏统一的纠纷解决机制，没有形成必须严格执行的制度，各种非诉讼纠纷解决方式未形成一个有效和谐的整体，相互间衔接和互补性较差，既存在无效的设置，也存在过于单一的情况，从而限制了多元化纠纷解决机制的功能发挥。 4.诉讼与非诉讼解纷之间的效力衔接不合理。要完善诉讼与非诉讼纠纷解决机制衔接，就要确保司法作为“最后一道防线”，实现司法对其他纠纷解决机制的支持、保障与监督，其中最重要的是实现效力上的衔接。但是，目前诉讼与非诉讼纠纷解决机制衔接不合理。一方面，对于调解的最终结论，比如调解书(协议)谁具有最后的审查权。最高人民法院《关于人民法院民事调解工作若干问题的规定》已明确人民调解协议的效力，但其他解决主体所作的调解协议的性质和效力仍未明确。另一方面，由于非诉讼纠纷解决机制的解决结果缺少法律强制力的保障，当事人反悔的情况比比皆是，严重动摇人们对诉讼外纠纷解决的信心。 （三）关于建立多元化纠纷解决机制的立法不完善 我国现阶段针对多元化纠纷解决机制还没有专门的法律来加以规范，我市乃至广西全区也无专门地方法规或政策对此加以规定，这使得我市在制度的具体运用方面，大多依靠各个地方的实践经验的总结，以及最高人民法院、司法部等相关部门的有关规定，导致多元化纠纷解决机制存在着很大的不确定性。在缺乏相关立法的前提下，其权威性也会受到很大的挑战。 在法院司法调解的立法方面，目前主要的依据有《民事诉讼法》的原则性规定，最高人民法院《关于人民法院民事调解工作若干问题的规定》、《关于适用简易程序审理民事案件的若干规定》等具体应用方面的司法解释。虽然其中有一些涉及调解范围、调解程序等方面的细化规定，但是对于当前社会矛盾纠纷呈现复杂化多样化的格局，这些规定还是显得过于原则，缺乏必要的操作性和针对性。 在人民调解的立法方面，目前的主要依据只有司法部制定的《人民调解工作若干规定》，最高人民法院的《关于审理涉及人民调解协议民事案件的若干规定》等几部相关的规定。人民调解程序的种类过于单调，没有明确的规定人民调解工作的期限，以及对人民调解协议效力问题的局限性，人民调解与司法程序衔接等等。这些都是困扰人民调解制度建立和发展的重要因素。 在民商事仲裁的立法方面，虽然我国有很长的实践经验和较多的相关立法，但其在整个多元化纠纷解决机制中的重要性并没有得到突出，在与司法调解、人民调解制度的衔接方面，还存在着脱节的情形。 目前我国还没有针对多元化纠纷解决机制的法律，各类纠纷解决机制的法律性质，对纠纷解决机构的权限、人员构成、功能等都不能明确，各种纠纷解决机制之间没有形成一套完整的协调工作机制，非诉讼纠纷解决方式之间，非诉讼纠纷解决方式与诉讼纠纷解决方式各自为政、自成体系，并没有整合起来，这就导致导致解纷效率低下，解纷能力退化。 四、建立我市多元化纠纷解决机制存在问题的原因分析 在建构社会主义和谐社会的进程中，司法审判作为正式的纠纷解决机制的作用日益突出，我市对多元化解决解决机制的重要性认识不足，重司法建设轻非诉讼解纷机构建设，诉讼与非诉讼解纷方式之间缺乏统一的纠纷解决机制。 （一）观念上存在“司法全能主义” 在中国，法治化是伴随着国家的现代化进程由上至下推行的，在将“一切社会关系统统纳入法治轨道”的强大舆论支持下，诉讼被视为树立司法权威的首要手段，是解决纠纷的最正规方式, 司法全能主义已悄然形成，而无视司法解决纠纷的弊端。因此，我们很重视司法的发展和建设工作，在人员素质、经费投入、制度建设等各方面给予大力支持。与此同时，原有纠纷解决机制中与传统文化、社会环境相契合，其效果为社会和公众认同的非讼纠纷解决方式，在法治社会建构与司法改革的浪潮中失去了已往的光环，似乎没有了存在、运作的正当化基础，导致多元化纠纷解决机制发展不平衡。 （二）对如何建立多元化纠纷解决机制的认识不到位 构建多元化纠纷解决机制是增强调解功能，充分发挥调解在化解社会矛盾、维护社会稳定、促进社会经济发展的必由之路。我市总体上对多元化纠纷解决机制这项工作的认识以及重视程度还不够，该项工作对于我们而言还是新的事物，但是，在很多发达地区却已发展成熟，存在着“经济较好的地区做得好、经济落后的地区相对滞后”的现实情况。尽管目前我市党委已开始认识到建立多元纠纷解决机制的重要性，但实际工作中还停留在诉讼与非诉讼解纷机制各自为战，对非诉解纷方式和诉讼之间如何有效衔接，形成整体合力还缺乏认识和作为。 （三）关于建立多元化纠纷解决机制立法的滞后性 我国立法工作是建立在对它所规定的事情的本质和发展规律的深刻认识的基础之上的，立法机关会首先制定那些当前急需的法律，把经过实践检验成熟的规定到法律中去，条件尚不成熟的，暂缓制定，因此，我国立法具有一定的滞后性。由于多元化纠纷解决机制地区发展的不平衡性，存在着“经济较好的地区做得好、经济落后的地区相对滞后”的现实情况，说明多元化纠纷解决机制在全国的发展还是不成熟的，这就决定现阶段全国人大不会出台关于多元化纠纷解决机制的专门性法律，大部分地区也不会有针对多元化纠纷解决机制的专门的地方法规，只有某些多元化纠纷解决机制做得较好的发达地区会针对性的出台专门的地方法规，如厦门市人大常委会出台了《关于完善多元化纠纷解决机制的决定》。 五、关于建立和完善多元化纠纷解决机制的理论思考 尽管多元化纠纷解决机制具有灵活、合理分配司法资源及降低纠纷就决成本等功能的优势而被各国所认同，但是中国现阶段是否适宜建立和大力发展多元化纠纷解决机制，理论界和司法界都有不同的见解。众所周知，具有“对抗·判定”结构性要素的民事诉讼审判制度是西方近代法制的重要特征。以对抗为中心的诉讼结构作为西方现代社会一套基本上为法学家和社会普遍接受的意识形态，今天仍然发挥着维系西方现代社会法制的作用。然而，当代的诉讼理念已经在发生着某些变化，已从强调对抗性转变为强调诉讼的合作性。而相对于诉讼程序，非诉讼程序更重视结果公正、双赢和利益平衡。而多元化纠纷解决机制的构建在我国更是有着深厚的法理基础、传统基础、社会基础、法律基础以及制度基础，正是在这五大基础的相互促成下，我国多元化纠纷解决机制运动发展起来了。 （一）多元化纠纷解决机制构建的法理基础 多元化纠纷解决机制是以诉讼的与非诉讼的、官方的与民间的等多种纠纷解决方式内在联系所组成的有机系统为前提，其法理基础主要有如下几个方面： 1.社会存在本身的有机性和社会现象的复杂性，是多元化纠纷解决机制的本体论基础。就社会本体而言，人类社会是一个由多种要素所构成的有机体，一个其要素具有内在联系的有机系统。社会存在本体论本身的有机体性质从根本上决定了社会矛盾和纠纷的多样性和复杂性，因而也决定了这些矛盾和纠纷的解决方式也必须是多元化的，而不是一元化的，是复杂多样的，而不是单一的。因此，可以概括地说，世界（包括自然、社会和人类思维）的复杂性和有机性本身正是当今我国提出“多元化纠纷解决机制”的本体论基础。 2.我国现实社会矛盾的多元化性质，是多元化纠纷解决机制的现实基础。有关研究表明，我国自从20世纪70年代以来，改革开放所引发的社会分化持续进行和社会冲突愈益明显。单靠司法途径是不可能解决所有复杂的社会矛盾纠纷的，客观存在的多元化矛盾纠纷客观上要求我们必须在我国城乡构建多元化纠纷解决机制，以应对日益增多和凸显的社会矛盾纠纷，保持社会机体的正常持续稳定运行和发展。 3.具体问题具体分析的方法是多元化纠纷解决机制的方法论基础。从方法论视角看，具体问题具体分析是马克思主义的活的灵魂。就现实社会中大量的复杂性矛盾纠纷的产生原因来看，都有其复杂的社会原因、政治原因、经济原因，甚至有其复杂的历史原因，也可能有特殊的民族性格和风俗习惯等原因。对于这些极为复杂而又可能相互缠绕的问题，若仅仅采用简单化的处理方式，肯定会引发更多的问题，导致“剪不断，理还乱”的局面。 （二）多元化纠纷解决机制构建的传统基础 多元化纠纷解决机制与传统儒化法律思想统治的纠纷解决方式耦合。儒家认为解决民事纠纷的理想方式应为一种非诉讼的礼法教化和劝导。通过宗族中品质高尚、深孚众望的长辈的礼法教化，使得争议的双方在互让互谅的基础上自行解决纠纷。中国人长期以来以儒家“和为贵”的思想息讼止争，形成了“无讼”、“厌讼”的民族心理。这种中国传统的儒家“和为贵”的精神恰好与多元化纠纷解决机制的非对抗性特征相耦合。 中国的多元化纠纷解决机制是以调解为传统象征。从中国汉代起便开始发达的调解制度发展到在新民主主义革命和社会主义建设中被誉为“东方经验”的人民调解制度以及诉讼和仲裁中的调解，调解在中国社会多元化纠纷解决机制中一直发挥着重要作用。尽管在目前法治推进的进程中，人民调解制度的纠纷解决率有所下降，但是它毕竟是一种法律确认其合法性，具有较健全和完善的制度和规章的纠纷解决机制。这种独特的调解与现代意义上多元化纠纷解决机制所具有的天然亲和性无疑是构建当代中国本土化多元化纠纷解决机制的重要传统基础。 （三）多元化纠纷解决机制构建的社会基础 继党的十六大把“社会更加和谐”作为全面建设小康社会的目标之一提出以来，党的十六届四中全会通过的《中共中央关于加强党的执政能力建设的决定》中更是明确提出了要最广泛最充分地调动一切积极因素，构建社会主义和谐社会。目前，中国社会正朝着建立一个民主法治、公平正义、诚信友爱、安定有序的和谐社会的目标而努力。 人类社会自产生开始便充斥着各种纠纷和矛盾。从目前中国的客观社会现状来看，随着改革的深化和社会主义市场经济的不断发展，由于利益关系的多样化，生产、生活方式的日新月异。因企业改制、城市拆迁、农村征地、劳资矛盾等引起各种纠纷不断增多。构建和谐社会不可能脱离和逃避各种纠纷和矛盾，但是，在“和谐”目标的指引下，蕴含和谐精神的纠纷解决机制（如多元化纠纷解决机制）的建立和发展，必然是解决各种矛盾与纠纷的重要途径，最终也将是实现和谐社会基本目标的前提和保障。 （四）多元化纠纷解决机制构建的法律基础 我国现行的法律法规较多涉及到关于多元化纠纷解决机制的规定。《民事诉讼法》第9条原则性的规定了人民法院审理民事案件，应当根据自愿和合法的原则进行调解；此后，最高人民法院在结合司法实践的基础上，发布了一系列司法解释。例如，2004年最高人民法院发布的《关于人民法院民事调解工作若干问题的规定》，对法院调解工作做了比较明确的规定，规范了诸如民事调解的范围、民事调解工作参与人员的范围和民事调解书的效力，等等。司法部在原有的人民调解机制的基础上，也进一步深入探讨和完善人民调解工作，使之成为多元化纠纷解决机制的重要组成部分。此后，司法部联合最高人民法院发布了《关于进一步加强新时期人民调解工作的意见》，其中强调了人民调解工作在化解民间纠纷，维护社会稳定，实现群众自治及基层民主政治建设方面发挥的重要作用：提出了要巩固、健全、发展多种形式的人民调解组织并且规范人民调解委员会的工作。《人民法院二五改革纲要》中强调要加强和完善诉讼调解制度，重视对人民调解的指导工作，依法支持和监督仲裁活动，并且将建立和健全多元化纠纷解决机制作为一项重要的改革任务。最近，最高人民法院又发布了《关于进一步发挥诉讼调解在构建社会主义和谐社会中积极作用的若干意见》，强调人民法院加强诉讼调解在化解矛盾、解决纠纷，保障经济发展，促进社会和谐的职能作用。此外，在多元化纠纷解决机制的探索方面，很多地方人大、政府、法院等部门根据各地的实际情况，也都发布了一些地方性法规、政府规章和其他的规范性文件，如厦门市人大常委会出台了《关于完善多元化纠纷解决机制的决定》，这些对于化解纠纷、解决社会矛盾都起到了很好的作用。 （五）多元化纠纷解决机制构建的制度基础 据市司法局数据统计，截止2008年底，全市共有1447个人民调解委员会；有13886个人民调解员。2005年5月1日《信访条例》修订之后，信访系统在各级党委政府的领导下，与各有关部门密切配合，形成“统一领导、部门协调，统筹兼顾、标本兼治，各负其责、齐抓共管”的信访工作格局。我市设立有仲裁委员会，独立、公正、合理、及时地解决发生于平等主体的公民、法人和其它组织之间的合同纠纷和其它财产权益纠纷。总体来说，我市已经基本建立了比较健全的非诉纠纷解决机构，初步形成一张矛盾排查调解的网络。 因此，无论是从本体论、方法论等理论要求着手，还是从传统儒家文化、现代和谐社会理念的渗透着眼，或是从我国现有的法律、制度的构建出发，我们都应坚持、完善和创新多元化纠纷解决机制，建立有中国化的多元化纠纷解决机制。 六、建立我市多元化纠纷解决机制的对策及建议 （一）加强组织领导，切实转变观念营造良好的运行环境 建立健全我市多元化纠纷解决机制，必须加强组织领导，只有确定好牵头单位，才能组织协调好各相关解纷组织或机构；必须切实转变观念，只有在观念上摒弃 “司法全能主义”，才能为多元化解决纠纷机制营造良好的运行环境，具体应做到： 1.积极引导，摒弃诉讼全能的观念。我们只有通过积极引导，使全社会树立对多元化纠纷解决机制权威性的认识，摒弃诉讼全能的观念，站在多元的角度审视多元的矛盾纠纷现实，多鼓励和引导当事人选择非诉讼方式解决纠纷，才能从根本上保证多元化纠纷解决机制发挥其应有的功效，才能最大限度地妥善解决各种社会矛盾，促进社会和谐。 2.加强领导，精心组织在全市推行多元化纠纷解决机制。为推进全市多元化纠纷解决机制工作的建立，加强组织领导，由市综治委牵头，建立由综治委领导挂组长，各相关部门负责人参加的推进全市多元化纠纷解决机制建立领导小组。在市综治办设立办公室，负责推进工作日常事务；有关部门和试点县区也应成立相应的领导小组或办公室，加强对本辖区改革试点工作的组织领导，结合各自实际，提出各自切实可行的实施方案。 （二）加快出台多元化纠纷解决机制的基础性法律规范 任何一个制度的建立首先需要在立法上构建起一套尽可能与本国国情相适应的体制，而且要求法律的现实性、可操作性与社会已有的传统文化、价值取向、道德标准和诉讼观念相配合、相协调。绝大多数国家在建构多元化纠纷解决体系时，都是先确定权力的配置，明确划分各种纠纷解决机制的法律性质，对纠纷解决机构的权限、人员构成、功能和基本原则做出原则性的规定。这类调整可称为多元化纠纷解决机制的基本法，包括宪法对替代性纠纷解决方式的原则规定，法院组织体系方面的法律制度对司法权与多元化纠纷解决机制之间关系的界定，以及司法与行政权在不同的纠纷解决中的权限划分，以及民事诉讼法的有关规定。 目前对于具体多元化纠纷解决制度，有的国家规定在民事诉讼规则中，比如英国、德国；有的国家则单独立法，比如美国的ADR法，日本的民事调解法。我国目前有关司法多元化纠纷解决机制的实践尚处于探索阶段，在司法多元化纠纷解决机制的立法模式上应该持谨慎态度。为了保持法律的稳定性和统一性，建议可以先就此单独立法，出台暂行性规定，待时机成熟后再考虑是否将其纳人民事诉讼法之中。 （三）积极探索法院外部多元化解纷机制 法院外部多元化解纷机制，也即诉前调解机制。在强调法院和法官作为调解主体的同时，充分利用社会资源，鼓励各种社会力量参与诉讼调解。人民法院在立案接待时，要对当事人进行诉前指导，告知诉讼风险，对一些案情简单、争议不大的民事案件、刑事自诉案件和其他轻微刑事案件，征得当事人同意后，可暂缓立案，引导当事人选择纠纷发生地的人民调解委员会、行政主管机关、居民委员会、村民委员会、有社会影响的人士等组织或个人进行多元化调解，对一些专业性、技术性较强的纠纷，委托行业协会、专业部门进行调解，双方达成调解协议后由人民法院以调解书的形式予以确认。对于不符合受理条件，但属于人民调解委员会管辖范围的纠纷，人民法院要向当事人作出解释说明，在作出不予受理的决定时，及时将案件转送当事人所在地或纠纷发生地的人民调解委员会等调解组织做好调处工作。 （四）完善法院内部多元化解纷机制 无论如何，法院都将永远是各种社会矛盾和法律纠纷的主要集散地。要妥善解决纠纷，法院之内的多元化纠纷解决机制的建设、健全始终是整个多元化纠纷解决机制构建中极其重要的一环。实际上，我们已经将法院内多元化纠纷解决机制的构建贯穿于了审判的全过程并加以了前后延伸。应该看到，在法院建设多元化纠纷解决机制上，我们在一定程度上已经作了不少有益的探索，如诉讼调解机制、速裁机制、释明机制、执行前调查督促机制等。但是，法律和现实中存在的种种障碍，使得实践运行上述各种法院内部多元化解纷机制时仍存在不少的困难和问题，有待完善的地方也很多。 （五）完善诉调对接制度的建设 最高人民法院前院长肖扬同志在全国第七届民事审判工作会上提出:“要推动多元化纠纷解决机制的进一步建立和完善，实现人民调解、行政调解、司法调解等方面的有机结合”。加强法院审判与多元化纠纷调解机制的对接，一方面可以提高调解机构的业务水平和人员素质。另一方面，可以快速有效地处理矛盾纠纷，节约法律资源。加强诉调对接制度的建设，也是诉讼调解社会化的一种体现。诉讼调解社会化即法院邀请或委托社会组织或人员从事、参与诉讼调解，共同构筑诉讼调解与社会调解有机衔接的化解人民内部矛盾机制。 实现诉调的对接，就要打造一个能够有效对接的平台。市中级法院要协同人民调解等相关调解机构，建立一个沟通协调的渠道，建立社会多方力量参与的调解社会化网络体系，建立联动调解中心，通过这一机制的建立，能够及时有效地了解人民调解、行政调解的相关信息，实现资源共享。加强对人民调解、行政调解、行业协会调解工作的指导，探索对非诉调解的司法确认机制，建立社会多方力量参与的调解社会化网络体系。 我们认为，建立和完善多元化纠纷解决机制，是适应我国经济社会深刻变动，利益格局多元化、矛盾纠纷多元化的现实需要，也是贯彻落实科学发展观，维护改革发展稳定大局，促进社会和谐的重要措施。建立和完善多元化纠纷解决机制，解决纠纷是目标，多元化是手段，完善机制是关键。但是，与任何事物的完善一样，多元化解决纠纷机制的完善也不是能一蹴而就的。就多元化纠纷解决机制的健全而言，法院可以利用自身的专业优势通过多种方式来化解社会矛盾纠纷，也应当发挥全社会的其他力量共同参与社会治理。在这个过程中，我们要更新化解社会纠纷的观念，健全相应的法律法规，完善法院和其他相关部门的有关具体机制，赋予纠纷的当事人在多元化纠纷解决机制方面更多的选择。
（本文获得2008年度全区法院优秀调研成果评比二等奖，发表时作了删节。）
（课题负责人：莫恃群；课题组成员：孔丁英、梁斌、覃琪蓉、马本现、李佳； 执笔人：莫恃群、孔丁英、梁斌、覃琪蓉、马本现、李 佳）
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