关于如何建立多元化纠纷解决机制的调研报告

关于如何建立多元化纠纷解决机制的调研报告

一、如何理解多元化纠纷解决机制

多元化纠纷解决机制，简单地说，就是由于当前矛盾纠纷主体的多元化、类型的多元化、诉求的多元化，化解矛盾纠纷的思路、方法、措施、途径等也应多元化。多元化纠纷解决机制是一套以诉讼为核心，各自非诉讼方式为补充的相互配合，相互衔接，综合运用政治、经济、法律、行政、教育等多种手段来协调处理社会矛盾纠纷的机制。多元化纠纷解决机制大致可以分为诉讼和非诉讼两类方式，非诉讼方式通常包括调解、和解、斡旋、行政裁决、行政复议、仲裁、信访等。

在我国，以非诉讼方式解决纠纷也不是一个新生事物。中国传统文化深受儒家学说影响，孔子的著名政治理想“听诉，吾犹人也，必也使无讼乎”，被古代统治者所推崇，“无讼”被视为社会治理的一种理解境界，“息诉”成为封建社会在小官吏的重要施政目标。同时，厌诉、息诉的观念在社会公众之中普遍存在，普通老百姓只有万不得已时才对簿公堂或“告御状”。因此，用调解等非诉讼方式解决纠纷，奉行“以和为贵”一直是我国社会在纠纷解决方式上的主要价值选择。早在延安时期，边区人民在党的领导下，发扬我国民间调解的传统，建立和发展人民调解制度，通过人民群众自我组织起来，用调解的方式解决民间矛盾纠纷。新中国成立后，人民调解制度被依法确立并不断发扬光大，对于妥善化解人民内部矛盾，促进社会和谐，发挥了不可替代的重要作用，被国际上称为“东方一枝花”。

改革开放以来，我国在继续发展和完善人民调解制度的同时，大力推行行政调解、司法调解，逐步形成了以人民调解为基础，人民调解、行政调解、司法调解相互衔接配合的矛盾纠纷调解工作体系。与此同时，仲裁作为一种纠纷解决方式也迅速发展起来，商事仲裁、劳动争议仲裁等各类仲裁制度不断健全完善。应当看到，尽管当前我国解决社会矛盾纠纷的方式已经十分丰富，但总体上看各种方式的发展程序不尽相同，一些方式的制度化、法制化水平不高，各种方式之间相互衔接配合尚不科学、完善。只有进一步整合诉讼、调解、和解、斡旋、行政裁决、行政复议、仲裁、信访等多种纠纷解决方式，建立健全多元化纠纷解决机制，发挥各种纠纷解决方式在化解不同社会矛盾纠纷中的特点和优势，才能形成合力，起到事半功倍的效果，有效促进社会和谐稳定。

二、近年来我院解决矛盾纠纷的主要措施　

近年来，我院充分发挥职能作用，坚持以诉讼调解为中心，积极探索多元化解决纠纷的方法和途径，努力将诉讼环节向前延伸，将审判领域向外拓展，尽力把纠纷化解在基层，消除在萌芽状态，收到了明显成效。2007年共受理一审民商事案件654件，共调解结案327件；2008年我院共受理民商事案件832件，调解结案451件。今年1至3月，共受理民事案件395件，调解结案146件。实践证明，调解是化解矛盾纠纷的最佳手段，是法律效果和社会效果相统一的最佳途径，不仅在民事审判工作中进一步重视和加强调解工作，而且要积极探索开展刑事自诉案件和刑事附带民事诉讼案件的调解、行政诉讼案件的协调、执行案件和解工作，做到庭前调解与开庭调解相结合、庭上与庭下调解相结合、诉讼调解与非诉讼调解相结合，坚持把调解贯穿于立案、审判和执行全过程。

（一）整合资源，形成合力，实现人民调解与司法调解的良性互动，对于一些法律关系简单、明确的纠纷，我院在立案时注重引导当事人调解，对双方当事人在不违反法律、行政法规的强制性规定，不损害国家、集体、第三人及社会公众利益，不存在重大误解或显失公平的情况下自愿达成的调解协议，依法确认和支持调解协议的效力。同时，在审理农村土地承包、邻里纠纷、婚姻家庭、赡养等诉讼案件时，邀请当地镇调解员协助调解，实现人民调解与司法调解的有机衔接和良性互动。

（二）发挥法官主导作用，创新调解技巧和方法。我院注重强化“能调则调、当判则判、调判结合、案结事了”的原则，在调解前，找准当事人争论的矛盾焦点，选准调解的突破口，有选择、有准备地制定调解方案，为调解成功做好充分的准备。在调解时，充分发挥法官主导作用，坚持做到“评判是非有公心，排忧解难有诚心，说服教育有耐心，平息矛盾有恒心”，以“事实清楚，分清是非”为基准，不盲目和稀泥，注意了解和揣摩当事人内心真实想法，根据不同案情和不同当事人采取不同的策略方法，找准具体切入点，因势利导，引导当事人互谅互让，促成双方达成和解。同时，根据案件实际情况的需要，采用“背靠背与面对面”的调解方法相结合，注重充分发挥当事人亲戚朋友的促进作用，把调解工作做到当事人之外的“第三方”、“第四方”，促成双方和解。

（三）延伸诉讼环节，建立以非诉化解纠纷为先导的诉调对接机制。针对进入诉讼环节的民事案件逐年增多、法院审判力量日益不足、息诉罢访工作难度不断加大的状况，我院将诉讼环节向前延伸，要求一线法官积极主动地走出审判法庭，将民事诉讼与人民调解、行政调解有机对接，努力为当事人寻求最快捷、最经济的纠纷解决方式。一是切实加强对人民调解工作的指导。通过向基层民调组织赠送法律书籍、选择合适案例邀请人民调解员旁听庭审、适时进行现场个案指导等形式，不断提高人民调解员的业务素质和实战技能。二是引导纠纷双方理性选择纠纷解决途径。我院制发了《便民联系卡》，并将《诉讼风险告知》、《举证责任告知》等纠纷解决指南批量印刷，通过人民调解委员会发放到基层群众手中，尽可能让群众不走或少走弯路。三是定期邀请辖区人民调解员列席法庭工作例会。通过相互交流信息，及时总结经验教训，制定预防对策。四是加强了诉讼外调解。近年来，我院在认真做好诉讼调解工作的同时，加强诉讼外调解，积极参与社会治安综合治理，努力将矛盾纠纷降化解在萌芽状态。如：2008年10月13日晚，孙某因车辆故障在木镇某修理部修理中，因钢圈破裂飞出砸中修理工龚某，造成龚某当场死亡，事故双方情绪激动，纠纷一触即发。我院获悉情况后，制定了周密的调解方案，会同基层调解组织进行调解，经过三次调解终于使双方达成和解协议，由车主补偿死者家属五万元（含已付三万元），双方不再为此事产生任何纠纷。

（四）逐步完善速裁机制，充分发挥速裁庭快速审理、快速调解、快速裁决的职能作用。为提高审判效率，降低诉讼成本，我院结合自身“法官少，案件数量压力大”的实际，逐步完善了速裁机制。对于证据完整，事实清楚，无须法院查证、请求单一，权利义务关系明确、当事人联系方便以及双方当事人利益冲突较小的案件，实行快立快审快结，审理周期一般不超过15天，并一般实行一次开庭，当庭宣判。

（五）充分发挥陪审员的作用。根据有关案件的特点，我院在审理某些特定案件中充分发挥陪审员的作用，利用他们的专业知识和社会经验易于使当事人信服，从而促成调解的优势，对大量案件进行调解。另外，努力拓展人民陪审员参与法院工作的覆盖面，积极探索人民陪审员主持和参加庭前和庭中的调解工作的思路，对一些事实清楚，争议不大的民商事案件，让人民陪审员在法官的指导下，独立进行调解，取得了良好的效果。

三、关于建立多元化纠纷解决机制的建议

建立健全多元化纠纷解决机制，就是要明确各种纠纷解决方式在社会矛盾纠纷解决工作体系中的地位和作用，形成既充分发挥每一种纠纷解决方式的特点和优势，又能够相互衔接配合、相互补充的社会矛盾纠纷解决模式。根据现阶段社会矛盾纠纷的性质特点和化解纠纷的现实需要，结合法院工作，当前需要着重做好以下几个方面的工作。

（一）进一步重视和加强矛盾纠纷的源头预防，充分发挥法院在预防减少纠纷、化解矛盾的积极作用。人民法院在长期审判工作中，调处了大量纷繁复杂的矛盾纠纷，对矛盾纠纷的成因、产生和发展有比较全面深入的了解，对矛盾纠纷的防范、处置积累了许多有益的经验，要充分发挥法院在源头上预防减少纠纷、化解矛盾的积极作用，积极参与社会治安综合治理和矛盾纠纷排查调处工作，防止矛盾纠纷激化、转化；在工作中结合巡回法庭审判、推广法律进社区、进乡村、进企业活动，在偏远乡镇设置巡回审判点，以案释法，深入开展法制宣传，疏导矛盾纠纷，把社会不稳定、不和谐因素预防解决在基层、化解在基层；发挥审判案件的根本功能，针对案件审判中发现的问题，深入剖析，有针对性地提出司法建议，促进有关单位和部门建章立制，堵塞漏洞。对可能引发矛盾纠纷的重大建设项目、拆迁安置项目及林权制度改革等，适时开展调研，提出司法对策与建议，协助县委、政府和有关部门完善方案、预案，从源头上预防和减少矛盾纠纷的发生。法院应当善于发挥这些独特的优势，克服就案办案的陈旧观念，进一步解放思想，用新的社会主义法制理念作指导，充分发挥司法调解在构建社会主义和谐社会中的积极作用，适当做好审判延伸工作，积极为健全社会利益协调机制和社会稳定风险评估机制，从源头上预防和减少纠纷建言献策，提出司法建议和防范对策。

（二）进一步增强诉讼制度有效解决纠纷的能力。法院是专司裁决纠纷争议的专门机关，诉讼制度是为解决矛盾纠纷而设立的专门制度。法院在国家机构中的地位和它的专业性、专门性，决定了它在解决矛盾纠纷方面的权威性；同时，由于许多通过其他方式未能有效解决的社会矛盾纠纷最终都有可能以案件形式进入司法渠道，这就要求诉讼必须有“一锤定音”式的最终解决纠纷能力。因此，在多元化纠纷解决机制中，诉讼居于核心位置，要切实维护司法解决纠纷的权威地位，不断增强诉讼化解矛盾纠纷的能力。一方面，要切实保障法院依法独立行使审判权，不断提高法官队伍政治业务素质和职业道德水平，努力维护和提升司法权威。另一方面，要采取有效措施提高司法效率，缓解因案件积压、久拖不决而导致的社会公众对司法解决纠纷的失望之情。要完善简易程序，扩大简易程序适用范围，提高案件审理速度；要推行利民便民的诉讼措施，推广电话立案、预约立案、网上立案，在边远山村、旅游景区、集贸市场可实行巡回审理，方便当事人参加诉讼。总之，要充分挖掘诉讼制度的活力和潜力，发挥诉讼在纠纷化解机制中的核心作用。

（三）进一步重视和加强对非诉讼纠纷解决机制的支持和衔接。现阶段的社会矛盾，涉及多层次的社会关系、多样化的矛盾主体、多领域的利益冲突以及体制、机制、政策、法律、观念等多方面的因素，决不是仅仅依靠法院一个部门、仅用法律一种手段就能解决的，法院要努力推进诉讼调解、人民调解、行政调解的协调和配合，要主动衔接，推动诉讼与非诉讼纠纷解决机制功能互补、良性互动。一是在组织机构上努力搭建指导人民调解工作的平台，成立人民调解工作指导机构，定期召开联席会议，在法院与人民调解组织间建立经常性工作联系和沟通机制。二是在业务指导上，按照“不缺位、不错位、不越位”的总体要求，加大对人民调解工作的指导，力争把大多数矛盾化解在基层，把问题解决在萌芽状态，确保矛盾不扩大、不激化、不上交，通过举办讲座、旁听庭审、参与诉讼调解等多种形式，加强对人民调解员的业务培训，提高人民调解员的法律素质和业务技能，共同研究民间纠纷产生的规律和特点，排查原因，分析对策，制定防控方案和调解方案。三是在具体工作上，一方面，对已经诉至法院的案件，在确有必要或更有可能促成调解的前提下，经当事人同意，积极委托人民调解组织、工会组织、行业协会、妇联等有关组织进行调解，充分发挥社会调解的力量，争取多方协调解决，并以司法的方式予以确认，将诉讼调解与人民调解、行政调解有机结合。对于带有普遍性和涉及多数群众利益的重大民事案件，视情况请政府相关部门先行调解处理，还可以鼓励律师等协助法院进行诉讼调解或者直接代表当事人接受诉讼调解。另一方面，要正确处理好人民调解协议书与人民法院裁判文书的效力衔接问题，对当事人就人民调解协议纠纷提起的民事诉讼，及时立案，并召集当事人及原人民调解员到场，查清事实，分清是非，依法确认和维护人民调解协议的效力。搞好“诉调对接”工作,把诉讼调解、社会矛盾纠纷大调解和民间纠纷等有机结合起来，充分发挥司法机关在构建和谐社会中的作用。

（四）进一步发挥调解在解决纠纷中的独特作用，快捷、高效和稳妥地做好各类民事纠纷、刑事自诉案件和刑事附带民事案件的调解工作。要建立实施调解工作领导责任制，加强对调解工作的领导和监督。条件允许的情况下可以结合繁简分流，由专门的审判人员、合议庭或调解机构开展民事案件的庭前调解工作。其次，建立健全调解工作制度、诉前“劝导”制度，用制度激励、引导法官在实践中努力实现审判活动与非诉讼程序的协调运行，坚持“能调则调、当判则判、调判结合、案结事了”的原则，强调调解，突出调解，不断扩大诉讼调解的适用范围：对于有可能通过调解解决的一、二审民事案件和刑事附带民事案件及部份再审案件、刑事自诉案件，只要当事人接受调解都进行调解，依法平等保护公民、法人和其他组织的民事权利，维护社会主义市场经济秩序和人民群众生产生活秩序，使调解工作形成制度化、规范化。如人民法院可以在立案庭内设立调解机构，由立案法官、人民陪审员在案件经人民法院审查立案之后，至开庭审理前主持开展庭前调解工作，也可由审判庭的法官主持庭前调解，充分运用情理法相结合的和谐司法方式，依法尽力促成调解，使当事人就诉讼争议问题达成协议，力争将争议解决在起诉送达阶段。三是建立并实行调解工作奖惩机制，建立指导人民调解工作成果与审判业绩双考评体系，将调解工作纳入岗位责任制，进行目标管理。在岗位责任制中，要体现鼓励调解的内容，对调解率高，质量好的审判人员要给予适当鼓励。四是采取措施提高法官队伍素质和办案能力。要教育法官不断解放思想，增强服务和谐发展大局意识，加强学习、提高素质，在调解中能言善写、有较高的法律水平和调解艺术。五是定期召开或参加司法联席会议，及时通报法院调处矛盾和纠纷的情况，了解和掌握人民调解、行政调解的相关信息。探索实行简单民事案件先行调解和委托调解机制，将替代性纠纷解决方式引入诉讼程序。

（五）进一步健全党和政府主导的维护群众权益机制。健全党和政府主导的维护群众权益机制，是我们主动预防矛盾、妥善化解矛盾的治本之策，也是加快推进以改善民生为重点的社会建设的必然要求。要健全完善政策制定、执行的科学机制，不断推进决策的科学化、民主化，增强决策的透明度和公众参与度，真正使政策充分考虑群众利益、体现民意，从根本上维护群众利益。要把矛盾纠纷和预防工作提到更加突出的位置，从建立完善社会稳定风险评估机制、依法行政制度建设、社会公平体系人手，民主决策、依法行政，着力解决“群众关心、社会热点、历史欠账”等方面的问题，尽量做到权利公平、规则公平、机会公平和分配公平，防止产生新的矛盾纠纷。要把解决信访问题与解决上访群众的思想情绪和生活困难统筹来抓，从根本上化解矛盾，稳定思想，实现案结事了。