 关于加强我市乡镇投融资平台建设的思考 投融资管理科 为支持我市乡镇基础设施建设，加快乡镇经济健康发展，2006年市政府出台文件对加强中心镇建设投融资工作提出意见，允许组建投融资公司，从2007年开始，我市的4个中心镇和2个经济强镇根据各自项目融资的需要，纷纷组建公司，目前成立最早的公司已实体运转近三年，有力地加快了乡镇基础设施建设步伐，较好地实现了借力发展的目标，但同时在运作过程中乡镇投融资公司也碰到了一些亟需解决的实际问题，本文在对我市乡镇融资平台建设情况开展调研的基础上，尝试作一些有效的探索和思考。 一、基本情况 列入本次调研对象的乡镇投融资公司共5家，分别是丰惠、章镇、崧厦、小越4个中心镇和道墟镇1个工业强镇（工业强镇沥海镇因行政管理权限划归浙江杭州湾滨海新区故不包括在内），上述投融资公司基本情况详见下表（金额单位：万元）：
此外，据我们了解，我市还有上浦镇、驿亭镇、曹娥街道和东关街道也成立了投融资公司，其基本情况如下表（金额单位：万元）：
二、基本做法 根据《上虞市人民政府办公室关于加强中心镇建设投融资工作管理的意见》（虞政办发[2006]210号）精神，以本次调研走访的5个乡镇为例，目前我市各乡镇投融资公司运作的基本做法主要有以下几方面： 一是组建乡镇投融资公司。根据项目融资需要，结合自身财力状况，经市政府审批同意，各有关乡镇组建了以市政公共设施为主要经营范围的投融资公司，市财政以对每个乡镇公司500万元为补助标准，共切出3500万元用于补充投融资公司的注册资金。从目前情况来看，4个中心镇基本上都设立了投融资公司，其他几个乡镇也根据自身要求陆续设立了投融资公司，部分进行了融资操作。 二是开展市内融资业务。除小越和道墟两个乡镇融资公司尚未融资外，其余的丰惠、章镇、崧厦三个乡镇融资公司均已与上虞市农村合作银行建立信贷关系，贷款年利率按基准上浮50%执行，为7.92%，上虞市建设发展有限公司为上述3家公司贷款提供担保。市财政为确保公司的平稳运转，以乡镇公司的融资余额，按照一年期贷款基准利率对融资利息予以补贴，公司实际负担利息为上浮的50%部分。 三是办理融资抵押资产权证。为解决中心镇融资抵押问题，促进中心镇发展，市政府允许乡镇以镇政府拥有的存量资产、存量土地和基本建设项目经营权等按规定对外进行抵押担保，目前，各有关乡镇按照《关于中心镇闲置资产权证办理问题专题会议纪要》（[2007]97号）要求，相继对镇所属的土地、房地产着手办理权证，部分乡镇也已积极将镇所属的闲置资产办理权证后转入公司资产，具体情况如下表（数据为乡镇自报数，预估价未经评估机构正式评估，仅供参考）：
四是强化公司财务管理。各乡镇投融资公司财务人员基本由乡镇财办人员兼任，投融资公司单独建账，与乡镇财政账户相分离，融资资金实行专户核算，专款专用，主要发生的业务均为中心镇建设和财务费用支出，无管理费用和业务招待费用等非经营性支出。公司执行《企业会计制度》，编制有资产负债表和利润表，核算科目基本一致。2009年度中心镇建设财务支出情况见下表。
三、存在问题 一是可持续融资能力不强。根据2010年中心镇建设财务支出计划（见下表），今年三个乡镇需新增融资2550万元，在当前国家对政府融资平台公司进行清理并严控的形势下，乡镇公司因无经营性收入、无大量现金流、无优质建设项目、无融资抵押资产等一系列要素制约问题，难以满足银行融资要求，后续融资比较困难。 2010年度中心镇建设财务支出计划
二是筹资成本较高。据统计，三个乡镇公司向我市农村合作银行融入资金的合同利率均为基准利率上浮50%，达到7.96%，同时配以一定的存款和回报业务，其综合成本远远高于去年同期市级政府投融资平台的筹资成本（市政府规定市级公司筹资成本最高限额为基准上浮30%，去年市级公司平均筹资成本为基准上浮10%左右）。 三是资金绩效不高。部分乡镇公司不重视资金使用效率分析，管理比较粗放，未能按项目建设进度排定融资资金到位，大量的贷款资金存放在银行，增加了资金的机会成本，资金使用效率偏低。 四是融资渠道单一。乡镇融资公司由于其乡镇财政实力薄弱、基础设施项目零星、融资抵押资产缺失及银行信息网络不健全等要素影响，在融资业务开拓上受到很多制约，目前仅与我市农村合作银行建立了信贷关系，其他商业银行及股份制银行参与乡镇平台公司合作意愿并不高。特别是今年在国家对政府类融资平台的清理、严控及银行信贷规模收缩的大背景下，预计乡镇公司新增融资难度将加大，融资渠道的单一化将更不利于后续融资业务的有序开展和融资成本的有效降低。 五是会计核算不规范。鉴于乡镇公司在人力、精力、业务能力上的一些原因，目前公司内部管理较为粗放，在财务会计核算、资金成本控制等一些工作上不够规范和精细，且公司间存在不平衡现象。如部分公司未严格执行建设资金专款专用制度，资金有挪用到行政账套的现象；一些乡镇的部分中心镇项目支出在乡镇财政帐中反映；财政对中心镇的建设补助款未核算到公司等。 四、工作思考与建议 乡镇投融资公司和市级投融资公司同样面临外部宏观金融形势的挑战和考验，但相比在收入来源、资产实力、融资渠道、抗风险能力等方面与市级平台存在一定差距，乡镇以适度融资促发展的模式在一定时期内会持续存在，债务总量也会逐年增加，因此，有必要进一步关注和重视乡镇投融资公司债务管理和运作模式，加强对其的指导和管理，确保项目可行、财力可保、风险可控、运行规范。 一是梳理各项扶持政策，完善激励考核机制。立足中心镇及以经济强镇发展需要，加快对目前已经出台的各项扶持政策的梳理，完善中心镇建设项目支出市财政奖励政策，继续给予乡镇融资市级财政贴息。同时要健全乡镇投融资工作考核和评价机制，将乡镇投融资工作开展情况列入年度工作目标责任制考核，并逐步加大对此项工作的褒奖和督查力度，形成有序发展的良性机制。 二是建立多渠道筹资方式，切实增强融资能力。对于乡镇庞大的建设资金需求，除了市、镇两级的财力保障外，鼓励乡镇广泛吸纳外来资金和民间资金参与建设，形成多元投资机制。在银行融资方面，要积极向更多的银行推介项目，以打破目前银政合作渠道单一的不利局面。建议由市政府协调市内金融单位，进一步加大对乡镇积极的信贷支持，特别是要安排一定数量的中、长期贷款支持中心镇及经济强镇的发展，并保持年均的适度增长。同时，可以依托市级平台丰富的银行资源，选择外部环境偏松时机，以多个乡镇整体推介的形式，由市财政局（国资办）牵头筛选一些合作关系良好、政府项目偏好、审批环节灵活的市内外银行进行推介，逐步引入多家银行竞争机制，丰富银行合作资源。 三是做大做强融资平台，有效控制融资成本。按照打造经营性平台、充实公司资本金、完善治理结构、实现商业运作的融资平台包装总体思路，进一步扩大乡镇融资公司经营范围，逐步注入经营性资产。同时，加快闲置资产权证确权、变更办理进度，有效盘活存量资产，允许乡镇办公资产变性注入公司，做大公司资产规模。对现有存量融资建议由市政府协调，进一步降低融资成本，利率上可以参照市级融资平台融资综合成本上限，控制在基准上浮30%以内。同时，注重提高资金绩效，要根据项目推进进度合理把握授信提用节奏，未用融资资金考虑采用短期定期存款形式，以确保发挥资金最大效率。 四是规范乡镇举债行为，努力降低债务风险。乡镇举债要遵循“财力可保、风险可控”的原则，在上年度可支配财力范围内科学排定年度新增债务计划，合理控制债务增长规模及速度。要严格对外抵押担保行为，一般情况下乡镇公司不得为其他经济组织进行担保和相互拆借资金，有效构筑债务风险防火墙。同时，从乡镇自有资金、土地出让收入、国资收益、经营性建设项目收益中多渠道筹集偿债资金，建立债务偿债准备金制度，提取足额的准备金并实行专账核算，专款专用，确保债务良性运行。 五是加强日常监督指导，逐步提升管理能力。在融资工作队伍上，要加大乡镇对融资工作的领导，优先选派一些懂专业、会经营、能管理的人才充实到融资一线。建立健全乡镇投融资工作规范，按月统计债务总量和项目财务执行进度，按季分析债务情况，及时预警资金链风险。同时市财政（国资办）要加大对乡镇融资平台的日常业务监督指导和管理功能，建立培训交流和联系协调平台，组织开展公司平台搭建、抵押担保、财务核算、成本管理、资金绩效和风险控制等方面的业务辅导，进一步提升融资工作管理水平。
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