 数据大集中格局下的税收征管模式探讨 陈银尧 2006年，省局根据地税征管工作现状，在充分尊重各地对征管系统意见的基础，全面梳理统一地税业务的前提下，集中开发了以县（市）级数据为单元，重点数据相对省局集中，集前台业务处理、后台操作、流程管理及管理层决策支持等为一体的浙江地税征管信息系统—《税友2006》。并于2007年在全省范围内推广应用。 2009年，省局根据 “金税三期”总体目标要求，结合全省地税信息化管理及发展要求，审时度势，及时提出了全省数据集中的工作思路和目标。浙江地税工作三年规划（2009-2011）总体思路中明确提出：“围绕固基础，实现数据“大集中”模式”，并于2009年开展全省数据大集中的模式调研，计划于2010开发，2011年在全省范围内应用的工作思路。省局数据大集中是一种手段，重要的是数据大集中后，税务资源将得到再次优化配置，内部管理效率将进一步提高，在税收征管上，体
“流程导向，数据管税”的地税征管发展新思路将得到进一步显现，并为实现总局地税版税收征管系统顺利衔接提供了保障作用，是地税工作符合科学发展观实践活动的重要体现。 ●数据大集中给《税友2006》的发展带来新的机遇 数据省局大集中，不仅仅是物理意义上的数据搬迁，更重要的作用是全省数据集中后打破了数据各县（市）的数据条块分割，提高了数据共享程度，给《税友2006》实现新发展提供了强大的后盾保障。 一、数据集中模式管理，提高《税友2006》运行效率 各县（市）征管数据省局统一集中后，省局的硬件和技术势必在原有的基础上有一个极大的提升，数据访问流程将变得更为简单，数据处理的效率将得到明显的提升。 1、提高《税友2006》数据处理效率 数据集中，必将优化信息化硬件的配置，使有限的财力集中在省局进行全面的网络数据服务器等的硬件改造升级，其次，考虑数据在物理意义上的集中，改变了原有数据分散的层次结构，各县（市）的数据即时写入省局数据库，减少了数据来回多头转递，在假定数据量不变的前提下，数据网络流量必将减少，提高了数据传送的效率，改变了数据来回传递，再次，全省资源集中后数据库服务器性能的提高，后台数据处理的吞吐能力大幅度增加，加强了《税友2006》后台数据处理加工的工作效率，同时提高了前台统计查询分析的操作效率。 2、发挥《税友2006》后台数据挖掘能力 信息是一种取之不尽，用之不竭的资源，是人类可以开发利用的巨大财富；随着科学技术和经济社会的不断发展，决策活动已经越来越复杂，需要大量的信息作为决策的依据，信息在决策活动中正在扮演越来越重要的角色。数据集中恰好为此提供了可能。利用强大的数据资源，利用数据仓库技术，根据全省统一的业务需求，对后台数据进行充分的数据抽取、数据挖掘，来实现税源监控和分析决策，达到征管水平的不断提高。 3、加强《税友2006》系统维护管理水平 数据的集中，必将带来人力资源的重要优化配置，省局在可能的情况下进一步集聚优秀的技术管理人员，核心数据管理、系统开发维护的技术力量进一步得到增强，同时进一步优化岗位设置，加强模块专业化维护水平。同时，有计划分步骤有针对性地加强县（市）局和税务分局相关技术人员培训，建立以省局为中心，县（市）局和税务分局三级系统管理技术支持体系。 4、增强《税友2006》的数据安全性 分散的数据管理到集中，对数据安全性管理也将由相对分散管理到相对集中管理，为建立统一的数据提交和访问的安全管理机制，统一的软硬件设置等提供了现实条件，对征管数据的安全性工作方面将起到很大的提升作用，为《税友2006》的安全运行提供了保证。 （二）数据共享程度提高，加强《税友2006》征管水平 数据共享程度的提高，从根本上打破了各县（市）之间数据共享的壁垒，使各地可以方便查询在权限设置范围内的其他地区的税务信息，减少了管理协调环节，对地税征管的效率和水平将起到很大的促动作用。 1、加强对纳税户在全省范围内的控管强度 纳税户的信息在全省范围内共享后，彻底消除了各县（市）之间对同一纳税人或同一法人在异地的生产经营情况信息不对称性，特别是有关涉税的登记、变更、非正常、注销、申报及发票管理情况和违章稽查信息。将对纳税人的经济税源动态管理提供了强有力的基础保障。 2、增强对征管体系指标设定的科学程度 如何科学设定征管的考核、案头分析预警、纳税评估统一指标值，一直是征管工作的重点和难点问题，特别是分行业的征管指标体系值，由于可能存在的可参考数据较少，各县（市）只能凭干部的经验值来确定，在全省范围内很难确定分明细的有指导意义的指标值。
数据集中后，可以依托全省的数据资源，确定各业务项目指标体系，并通过体系指标的运算，来科学合理设定指标值，各应用单位在统一指标值的基础上可以根据本地实际情况进行微调，提高征管体系指标设定的科学性。 3、加强对“五位一体”的深化运行力度 数据采集-案头分析-税源监控-纳税评估-税务稽查“五位一体”的税源管理体系的核心是“流程导向”和“数据管税”。数据集中后，集全省的数据资源于一体，为《税友2006》系统完善数据流程，深化挖掘数据资源提供了可能，对数据的对“数据管税”的征管发展方面，发挥强大的基础性保障。 （三）数据集约化程度加强，提升《税友2006》科学决策能力 数据集约化程度的提高，对《税友2006》决策报表制定的合理性，决策数据的广泛性产生有益的影响，提高管理决策层在决策时的科学性。 1、增强对税收收入水平的总体把握程度 利用强大的全省数据源，结合宏观、微观经济发展状况，加强了总体税收收入及区域税收运行趋势和特点分析，及时把握税收收入进度，探索存在的问题，积极涵养税源，按“四位一体”的目标科学组织收入，并提出符合国家和地方在新形势下的发展的政策建议，提高全省和区域竞争力。 2、提高税收征管决策水平 征管中存在的并需求迫切解决的问题，除在实际工作和经验发现外，关键的是要根据申报财务数据进行定量的分析，而在数量分析时，很多经济变量关系是人们很难用直觉和经验来把握的，必须通过大量征管数据的抽取，并建立分析模型来进行研究发现。省局数据集中恰好利用强大数据资源优势，通过一系统的指标及模型如（财务指标、税收贡献、投入产出比等分析）的分析来把握征管中存在的薄弱环节，提出征管上的政策措施，对症下药，提高税收征管决策的科学性，提升税收征管水平。 3、加强税源监控能力 税源间接控管的要求，其中重要的环节是加强税源监控分析能力，把握宏观、中观、微观经济运行的现状和趋势，提高对区域税源总体上的把握程度，加强对税收收入入库的预见性。而税务机关对税源变化情况及发展趋势的分析预测，从很大程度上基于大量的税收数据及方法和模型库的税收监控管理系统的建立和应用，如借助第三方信息（如国土、国税、招投标、建设、交通等）监控新增或一次性税源，根据申报财务资料对未申报、偷漏税情况、税收增长（减少）趋势进行分析等。 ●数据大集中格局下优化征管模式的构想 近年来，随着经济全球化趋势深入发展，市场主体多元化、经济成分复杂化、经营方式多样化以及纳税人数量急剧增加，税收管理任务更加繁重，税收管理科学化、精细化要求与人少事多的矛盾越来越突出，税收管理方式的调整与优化变得越来越迫切。税务系统软、硬件投入的不断加大、税收征管数据省级集中模式的构想，为税收管理方式的转变与优化提供了巨大的想象空间。 一、实现地税征管业务流程的重新梳理 数据集中是一种手段，重要的是经过数据集中整合后，对税收征管系统的注入了更加强大的动力，为实现地税征管业务流程的重新梳理创造了良好的条件。“大集中”将彻底改变信息资源在税务系统内的配置结构，数据省级集中，实现了信息首先在省局直接汇聚，再根据下级工作需要进行分配，从而形成了“倒金字塔”的信息配置结构。大集中数据运行路径、流程的改变，从而形成与之相适应的信息资源管理功能、职能的整合，并直接带动相关业务流程与应用的整合，同时，数据集中统一更加规范了业务操作流程，很难想象，不同的征管流程在同一征管系统的数据库统一处理数据。所有这些，都为地税征管业务流程的重新梳理成为必要并提供了更加成熟的条件。 二、税源管理向“差别化”方式转变 某种程度上说，最大限度地减少税收不遵从行为的发生，应该成为架构和完善税收征管制度的出发点和着力点以及税收管理的终极目标税源管理要重视将绝大多数纳税人视为诚信纳税人，在尊重纳税人的前提下对他们进行服务，通过评估掌握纳税人的纳税情况，使得税收管理更加人性化，更具人情味，减少了税收法律风险。在数据大集中背景下，引入税收风险管理机制，形成“差别化”的税源管理方式，成为现实和可能。 税收风险管理的基本流程包括风险识别、风险评定、风险应对和监督评价。在风险环节完成风险信息的筛选、归集和识别。在风险评定环节，利用全省的数据资源，通过建立税收风险管理模型，从概率、规模、时间三个维度评定纳税人的风险等级，确定指标范围。对低风险级别的纳税人以日常管理为主，寓管理于服务之中，对低级别风险纳税人的税收调查事项可以实行后置、归并、抽查，以提高税源管理的效能。对高风险级别的纳税人，投入更多的资源，加强控制，降低或消除引发纳税人税收风险的因素，有效化解税收风险。 税源管理引入税收风险概念，能有效地解决在目前形势下，纳税人数量越来越多，纳税人经济成分越来越复杂、经营方式越来越多样化，税务机关人少事多等越来越突出的矛盾，同时，实现了从单户从横向层次管理的管理方式转变，对进一步加强税源监控效能起到极大的推动作用。 三、科学设置组织机构和职能部门 数据流的变化、流程的重新梳理，纳税人、系统内干部涉税信息共享范围得到扩大，各区域、管理部门间条块分割的局面被打破，某些业务部门职能将随着数据集中而需要重新分配，如随着电子申报和网上办税更加完善，办税服务厅的工作职能向管理逐渐后移；某些需要多个部门协作完成职能可能向一个部门集中，如税政政策出台后，实际征管上的质量，可以在两个部门中选择在一个部门集中；某些上下级的管理职能也可能需要重要分配，如下级向上级报送的相关收入入库情况、征管质量指标、税源监控质量，上级都可实时查询数据来进行分析决策。同时，一些新的业务管理职能会出现在新的管理框架之内。所有这些，在数据集中的前提下，要以更加扁平化的组织管理结构，来科学设置组织机构和职能部门。 1、前台工作重心后移，强化管理职能 电子申报在全省范围内的全面应用，特别是在数据集中后，网上办税体系建设的也将日臻完善，网上扣款、网上开票、网上预约、网上税政等电子化办税手段将被大力推广，计会核算统一，大厅除税务登记、发票发售及少量的代开票外，主要集中在税收计划、综合税源管理、咨询服务等管理和服务功能，成功完成了由原来主要作为纳税申报开票功能的转换和工作重心的后移。面对这一历史性的机遇，办税服务厅也要实现从“小”到”“大”，再“大”到“小”的华丽转身，办税服务厅应赋予更多的管理和纳税服务责能，如重点税源的监控，纳税服务以及信息化维护。同时，按照“人管事，事对户”的税源间接控管的理念和“流程导向，数据管税”和“抓大、评中、定小”的税源管理的观念，对日常税源管理、综合管理岗责体系根据扁平化的组织管理结构，重新进行梳理，来符合数据集中条件下的管理要求，使组织结构运行更具效能，征管水平更上层次。 2、突出纳税服务职能，形成多层次全方位的转变 落实“两个减负”，加强纳税服务岗责体系建设，时机成熟时成立单设的“纳税服务中心”，统一纳税服务标识，加强12366语音服务功能，深化各项纳税服务举措，继续加强网上服务功能，加强税企交流，形成多层次、全方位的纳税服务体系。 在信息社会化不断发展的今天，要充分利用因特网的网络平台，加强税企交流的地税网站建设，改变传统的税企互动模式，达到高效、便捷的纳税服务体系，要加强网上综合性交流平台的建设，整合现有的外网网站，开辟办税流程、政策法规、网上论坛、解疑释惑、表单和应用软件下载等一系列的功能模块，同时，有条件的地方要建立点对点的ICQ平台，开展税企网上文字、语音及视频的交流，全方位、立体式开展税企交流互动。 为了加强税企交流，达到对区域税源情况更加精确的掌握，有必要建立健全企业培训制度，税企例会制度、纳税人俱乐部制度，并充分利用制度平台，使税务人员和企业进行面对面的交流，进行业务培训、政策咨询、纳税辅导和掌握微观实体经营情况，同时达到双方交流互动，加强税企感情，共建和谐税收。 3、建立“分局-县（市）局-省局”三级信息化系统维护模式 征管信息化应用程度和范围不断的提升和拓展，信息化对地税征管的支撑地位越来越突出，对信息化的日常维护工作也显得越来越重要，特别是数据集中后，对系统的维护权限也由分散走向集中，对系统维护工作提出了更高的要求，有必要重新建立“分局-县（市）局-省局”三级信息化系统维护制度，来保证系统运行的安全性、稳定性和长效性。税务分局系统维护岗主要负责信息系统业务需求的收集整理，一般性操作问题的解决，为纳税人网税系统、开票软件及其他申报软件的疑难咨询，对本分局的工作人员计算机系统操作给以日常技指导和培训。县（市）级系统维护岗主要负责对本局应用需求的汇总整理，系统的升级及内部维护操作，前台日常操作中应急问题的处置，对数据不可复原误操作的确认并提交申请、培训及辅导等，成为省局至操作层的纽带。省级负责系统的开发、日常升级、数据维护、数据处理、数据纠错、数据安全、系统优化、系统日常审计等。 （四）增强征纳双方信息化办税能力建设 数据集中后，系统维护、数据纠错权限相对在省局集中，这对征纳双方在对业务的理解和操作上提出了更高的要求，所以对提高征纳双方的信息化应用水平，也越来越成为一个重要的课题。一是加强纳税人办税能力建设。纳税人办税能力，特别是信息化办税能力的提高，是推进税务信息化水平建设的基础。首先要加强纳税人数据责任教育，加大数据法律责任宣传，提高纳税人涉税信息的准确性、及时性、全面性。二是要注重对纳税人办税能力培训，对涉及纳税人的信息化项目，办税软件，要制订统一的培训制度，定期对纳税人进行培训。三是要拓展网上办税业务，通过深化对网税系统的开发让纳税人实现真正意义上的办税足不出户，提高办税效率，优化办税服务，实现双方共赢。二是实现税务干部信息化水平的提高。随着数据大集中的推进，征管信息化水平的不断推进，业务人员不仅要掌握熟练业务水平、征管流程，也要掌握对各类系统软件的应用，首先是对内部征管信息系统的岗位流程和操作上的理解和掌握，其次也必须掌握纳税人端的各类网上申报、开票系统、代征软件及各类的专项信息化系统，加强对纳税人的辅导。我们在人事培训中应该把信息化建设作为一个重要的环节，按照机构设置和人力资源进行配置，根据税务人员的年龄结构、岗位业务等情况，有计划有步骤按照各有侧重、分类指导的原则，加强对干部人员的培训工作，适应岗位的信息化管理水平的要求。
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