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1 我国环境资源立法的现状与缺陷 改革开放20多年来，我国先后颁布实施了一系列环境资源法律法规。制定修订了一部综合性环境资源保护法律《环境保护法》(1979,1989)，5部防治污染方面的单行法律《海洋环境保护法》(1982,1999)、《水污染防治法》(1984,1996)、《大气污染防治法》(1987,1996,2000)、《固体废物污染环境防治法》(1995)、《环境噪声污染防治法》(1996)，以及9部合理开发、利用与保护自然资源方面的单行法律《森林法》(1984,1998)、《草原法》(1985)、《渔业法》(1986)、《矿产资源法》(1986)、《土地管理法》(1986,1998)、《水法》(1988)、《野生动物保护法》(1989)、《水土保持法》(1991)和《煤炭法》(1996)。此外，国务院及其各部门还制定了一系列环境资源行政法规与部门规章，各地方也相应制定了地方性环境资源法规。可以说，到目前，我国已经初步形成了比较系统的环境资源法律体系。 然而，随着我国社会主义现代化建设的发展，特别是社会主义市场经济体制的建立，20多年来我国的环境与自然资源保护工作不断面临新的危机与挑战。迅速增长的经济和如火如荼的开发建设活动，使得我国环境与自然资源状况日益恶化，立法所预期的目的并未实现，对此，我们必须对现行立法予以反省： (1)我国现行环境资源法律体系存在结构性缺陷。比较突出的体现为： ①缺乏综合性的自然资源保护法律。自然资源的开发利用具有整体性、综合性的特征，必然要求有综合性的自然资源保护法对其加以调整。我国虽然在1979年就制定了一部综合性环境资源保护法--《环境保护法》（1989年修订），其在体例上也将自然资源保护规定为环境保护的两大内容之一。但是由于种种原因，由国家环保机构负责起草修订的这部基本法基本上是一部污染防治基本法，并没有明确规定自然资源保护的基本原则、基本制度和监督管理机制，所以无法适用自然资源综合性、整体性保护的要求。而随后颁布的各自然资源单行法强调的也是各种具体资源的开发利用和保护，缺乏对自然资源整体性和综合性开发利用与保护的法律规定。 ②重环境污染防治、轻自然资源保护。20多年来的环境资源立法，已经初步形成了环境资源保护的法律体系，但总的倾向是重污染防治、轻自然资源保护。自然资源保护单项立法虽然不少，但是由于受到行政体制制约，我国现行各部自然资源法都是由相应的自然资源管理行政部门负责起草，各起草部门往往不能从全局出发，而是更多地考虑本部门、本系统的利益。这种立法所带来的一个严重后果就是：立法成为各有关部门扩展部门权力、维护部门利益的工具，而各自然资源法律法规却无法形成协调统一的规范体系。实施的结果自然是对资源的开发利用效率低、浪费大，一些原本可以回收或综合利用的资源被作为三废排入环境，既造成资源浪费，又污染了环境。③存在立法漏洞。尽管我国现行立法基本上涵盖了整个污染防治与自然资源保护领域，但仍然有些污染防治和自然资源保护存在无法可依的状况，如野生植物资源、海洋资源和湿地资源的保护、土地沙化和盐碱化防治、放射性污染防治、以及有毒有害化学品管理等方面现行法律都还未作出规定。 (2)随着立法基础的变化，许多环境资源法律已不符合市场经济和可持续发展的要求。虽然我国在20世纪90年代中期前后曾先后修订和制定了一些新的环境资源法律，但是从总体上讲，大多数环境资源法律还是制定于20世纪80年代计划经济时代。随着全国人大对宪法的修改，我国已确立了建设社会主义市场经济体制和依法治国的发展目标，许多环境资源法律（包括已经在20世纪90年代初期修订但内容仍不完善的法律）已难以适应市场经济运行的机制与可持续发展的要求，缺乏利用价值规律和经济手段保护环境资源的法律规定。如在自然资源立法方面表现就很明显： ①自然资源产权虚设。尽管我国法律规定所有的自然资源均为国家或集体所有，但由于缺乏具体的资源主体代表，导致了中央、地方、部门及个人各种开发者争夺资源开发权益而不顾资源持续利用的严峻局面。 ②自然资源交易制度存在空白或缺陷。大多数法律因自然资源归国家或集体所有而疏于对资源产权交易制度加以规定，个别法律虽有所规定也缺乏具体办法和实施步骤，导致我国自然资源配置效益低下。 ③自然资源有偿使用制度、价格制度和核算制度存在突出问题和缺陷。资源更新补偿机制处于空白或不完善状态，有许多资源仍停留在无价或无偿开采阶段；同时，由于受传统观念影响，资源价格制度建设未予足够重视，资源价值未得到真实全面的反映；资源核算制度尚未建立，在国民生产总值的价值核算中没有补偿资源耗损的项目。这些问题在环境污染防治立法方面也同样存在。 (3)环境资源监督管理体制不完善。由于环境资源保护工作具有涉及面广、方法综合等特征，这就必然要求有众多的国家行政管理部门参与其事，无论哪一个单独的部门都不可能独自包揽全部工作。我国《环境保护法》第7条虽然就环境资源保护的监督管理体制作了规定，但是该规定太笼统，存在不少缺陷： 一是对统管部门与各分管部门之间的职责权限划分不够明确； 二是对各分管部门之间的关系未作规定。其结果是出现问题时各部门之间难以协调，对己有利的则争相管理，对己不利的则相互推诿。从某种意义上说，法律规定本身的缺陷直接导致了实践中环境资源保护管理工作的薄弱。 (4)现行环境资源法中的不少规定过于原则和抽象，操作性不强。我国立法所强调的宜粗不宜细原则的本意，在一定意义上是鉴于新中国成立初期缺乏法治实践经验，方便政府部门的行政管理。但是，由于我国没有严格的行政程序法约束行政机关及其工作人员的行政行为，加上国家行政机关工作人员的整体管理素质有待提高、法律意识低下的现状与事实，使得这一原则的实行事与愿违，既造成法律规范的难以实施，又导致各环境资源行政管理机关争权夺利，对其有利事务均插手管理，而对其不利的事则互相推诿，从而懈怠了对环境资源保护的义务，使公民的合法权益得不到保障。 2 完善我国环境资源立法的建议 (1)立足国情，进一步完善环境资源法律体系。世界各国的地理条件、环境、资源、人口、文化等各具特点，为了有效地保护其环境资源，必须制定与其特点、需求相适应的环境资源法律体系。我国作为一个发展中的大国，地区之间发展极不平衡，自然条件千差万别，环境问题十分复杂，既有极其严重的环境污染，又有触目惊心的生态破坏，因此中国环境资源立法应坚持污染防治与自然资源保护并重的原则，逐步建立起完备的环境资源立法体系。目前，主要的任务是： ①修订现行的《环境保护法》。增加合理开发、利用和保护、治理自然资源的内容，将其更名为《环境资源法》或《环境保护基本法》，使其真正成为名符其实的污染防治和自然资源保护方面的综合性基本法律，并为其他专门性立法提供立法基础。 ②尽快制定尚属空白而又事关国计民生的专门性法律。诸如《放射性污染防治法》、《有毒化学品和危险物品管理法》、《防治荒漠化法》、《野生植物保护法》、《海洋资源保护法》、《湿地保护法》、《环境影响评价法》等等。 ③修订与市场经济和可持续发展不相符合的法律法规。随着我国经济体制的变革与可持续发展战略的选择，社会生活的各个领域都发生了深刻的变化，作为调整各种社会关系的法律法规也应作出相应的修改、调整。近年来，我国已经修订了《大气污染防治法》、《水污染防治法》、《矿产资源法》、《森林法》、《土地管理法》等，但对于那些制定较早，作用明显较弱的法律规范，如《草原法》、《水土保持法》等，尤其应尽早修订，以便与体系内其它层次的立法相协调。 ④加强地方环境资源立法，使国家和地方的法律法规相互配套，保证国家法律在各地的实施。中国地域辽阔，各地污染与自然资源状况差异很大，全国性的法律规范不可能包容各地的具体情况，环境资源的地方性立法大有可为。而且由于地方性立法的直接针对性和对本地的直接重要意义，更容易产生实际效果。 ⑤做好履行国际公约的国内立法工作。我国已加入了20多个国际环境公约，履行国际公约是我们的重要义务。 (2)在环境资源立法中要重视经济手段的合理使用。世界各国实践表明，经济手段是保护环境资源最为有效的手段之一，为此，必须加强经济手段的运用，并以法律的形式加以明确。目前，首先要继续完善已有的环境费制度。在资源补偿方面，一方面应扩大资源补偿费的征收范围，适当提高收费标准，使其真实反映出自然资源的稀缺程度和实际价值；另一方面必须加强对资源补偿费征收工作的管理，特别是严格审批程序，强化征收环节，保证把该收的资金收上来。在排污收费方面，要逐步将现行的超标排污收费制度改革为排污即应收费，超标排污加重收费并予处罚的制度。此外，对于集中处理的污染物，应当按照处理量向企事业单位、机关团体和居民收取处理费。其次要积极探索一些新的经济手段，如环境资源税、财政刺激、排污权交易、环境损害责任保险、环境标志等，并在条件成熟时以法律的形式固定下来。 (3)进一步完善环境资源监督管理体制。健全有效的监督管理体制可使监督管理职权得到落实，为实际监管工作提供可靠的组织保证。从我国现行环境资源管理机构的设置及有关法律规范的现状出发，目前我国环境资源监督管理体制的完善可作如下设想： ①各行政管理部门的职责分工。环保部门对环境资源保护行使统一的监督管理职权，其他各有关部门依照法定职责行使某一类自然资源保护或某一类污染防治的监督管理职权。 ②环保部门的统一协调。环保部门是国家负责环保的专门行政管理机构，自应负责污染防治与自然资源保护的全面统一协调工作，包括污染防治与自然资源保护的全面规划和政策方针的制定，在整体上协调各有关部门的污染防治与自然资源保护行动，实施环境资源法有关的基本制度等。 ③人大专门委员会的监督。加强人大环资委的作用，通过对环境资源法律执行情况的检查，纠正各种违法行为，保证对环境资源法律规范的实施。 ④监督管理体制的法律化。以专门立法的形式确立各有关部门的职责权限与地位、统一协调的方式与法律规范实施的监督程序等，确保监督管理工作的有效进行。 (4)在制定有关法律法规时要重视对环境资源的保护。环境资源保护工作是一项复杂的系统工程，从法律手段管理的角度考察，仅仅依靠环境资源法这一法律部门的调整是不够的。它还必须依靠包括经济的、行政的、民事的、以及刑事的法律在内的其他法律部门的调整，才能真正达到保护环境资源的目的。这也是《21世纪议程》所倡导的综合决策在立法过程中的具体体现。目前，我国在1997年修订的《刑法》中已明确规定了破坏环境资源保护罪，并独列为一节。尽管对该类罪规定的一些条款在理论上与实践中都还存在一些有待探讨的问题，但这是一个不小的进步。今后，在制订其他相关法律法规时也同样要十分注意对环境资源的保护。 (5)正确处理环境资源立法中的几个问题。在建立和完善环境资源立法体系的过程中，还必须解决好几个认识上和实践上的问题，以提高环境资源立法的质量。 ①可操作性问题。可操作性差是我国立法中普遍存在的一个老问题，在今后的立法中一定要认真解决。法律条文应该尽量具体明确，必要时可以规定一些量化指标，避免过于原则和抽象，给执法、司法实践带来困难。 ②借鉴国外先进经验问题。各国环境资源问题尽管各具特点，但也有很多共性。我国环境资源法制建设起步较晚、经验不足，对国外一些行之有效的方法、制度、机制乃至立法技术等应加以研究、比较，以便移植于我国。 ③公众参与问题。国际和各国的实践均已证明，公众参与是环境资源保护工作中不可缺少的重要手段。在环境资源立法中，应当广泛听取广大人民群众的意见和呼声，吸取人民群众的智慧，鼓励人民群众维护环境资源的积极性和创造性。（完）（更多：国内新闻 http://news./gnxw.html） |
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