 加强税收风险管理的思考 陈银尧 2009年2月，国家税务总局下发了国税发[2009]1号文件，明确规定了年度全国税收工作要点。其中，“研究降低税收执法风险的具体措施”和“探索建立大企业涉税内控测试和风险评价机制”两项涉及风险管理的内容引人注目。各级税务机关按照国家税务总局的要求“因地制宜”地大力开展风险管理，为进一步加强税收风险管理，就基层税务机关如何开展风险管理进行了调研，以期对做好税收风险管理工作作一个有益的探索。 税收风险管理是税务机关为提高纳税人纳税遵从度，以纳税人为对象，以涉税信息为基础，通过风险识别确定风险等级，对税收风险进行预警并采取相应的风险应对措施的管理体系。税收征管的科学化、专业化、精细化管理要求，是建立税收风险管理的理论基础。科学化，强调探索和掌握管理的规律，是加强管理的基础和前提，自然也包括研究风险管理的规律；专业化，运用了风险管理理论中的风险分类划分方法，通过建立高素质的专业人才队伍，充分运用其掌握的专业技能，探索实施分规模、分行业、分地域管理为重点的分类管理，达到提高服务层次、强化管理深度的目的；精细化，强调管理要精确、细致和深入，是加强管理的具体要求。随着征管改革的日益深化，税收管理环境日趋复杂和多变，对税收管理工作提出了更高要求，也使税收征收管理面临着新的挑战和风险。如何使有限的征管资源实现最优配置，有效防范税收流失风险，最大限度地减少应征税收和实征税收的差距，需要我们树立全面协调可持续的税收发展观，认真贯彻科学化、专业化、精细化的税收管理要求，充分运用国际上先进的风险管理理论和方法，促进纳税遵从，规范税收执法，提高税收征管质量和效率。 一、加强税收风险管理必要性和意义 （一）征管体制改革的必然要求 2005年，省局在充分调研地税基层征管现状、信息化建设发展情况，并借鉴国际有益经验的基础上，在全省地税范围内开创性地提出了以全面取消“一对一”的人户对应税源管理方式，实行以“人对事，事对户”为标志的“税源间接控管”地税征管新模式。为保证新模式正常高效的运行，建立了“数据采集、税源监控、税收分析、纳税评估、税务稽查”五位一体的互动管理机制。税源间接控管切断了人户对直接对应，只有立足以“信息化”为基础，以“信息管税”为手段，加强税收风险管理，解决征纳双方信息不对称问题为重点，才能充分发挥新征管体现的巨大作用。 （二）加强税收收入管理的有效途径 税务部门面对复杂的经济环境和税收形势，仅靠传统的税收分析来根据“四位一体”组织收入目标，很难起到有效的目的，通过对税收风险管理，首先是加强对重点行业、重点企业的监控力度，掌握支柱型企业的生产经营状况和资金运用情况，对新建和在建项目进行调查，及时了解掌握新的税源增长点，为准确把握税源增减变化，做好组织收入工作奠定了坚实基础。其次是综合运用各种分析方法，剖析影响税收增减变化的原因，及时发现和解决税收征管中存在的问题，突出分析重点，拓宽分析领域。在分析存量税源的基础上，加大对增量税源的分析，加强分析应用，切实发挥好税收分析的作用，为领导决策提供全方位、多角度、可信度高的理论依据，有的放矢地制定各项工作措施，加强对税收收入计划的预测管理。 （三）深化税收征管的必然趋势 目前，经济高速发展带来纳税户急剧增长，与税务干部人数持续维持低增长甚至阶段性负增长之间形成鲜明的反差，基层税务机关“人少户多”的矛盾日益尖锐。信息化建设的飞速发展，推进了税收征管流程的统一。风险管理的理念和方法强调优化配置有限的征管资源，充分发挥信息情报的作用，通过风险分析识别，定位管理中的薄弱环节，采取与风险类别等级相适应的应对策略，实施有针对的风险控管等，这为我们化解涉税风险提供了系统的解决方案。 税收风险管理通过科学规范的风险识别、风险预警、风险评估和风险控制(应对和处理)等手段，对纳税人不能或不愿依法准确纳税而造成税款流失进行确认并实施有效控制，使税收管理目标更具针对性和效率性。风险管理通过一定的数理模型来计算、分析、预测和评价一个企业的各项指标是否符合或背离正常的指标体系，判断和分析企业可能存在的税收风险，并为纳税评估、检查、审计、反避税等提供案源和线索，更能体现税务机关对纳税人监控管理的互补性和协同性。税收风险的指标数据分析、流程管理，更能创造一个公平、透明的税收执法环境和纳税人公平竞争的税收环境。 （四）提高税收遵从度的重要手段 纳税人对税法的遵从，一般可概括为自觉性遵从、筹划性遵从和对抗性遵从。从这几年的税收实际工作来看，广大纳税人随着纳税意识的不断提高，税收宣传和税收征管措施的不断增强，考虑到自身的企业发展和社会责任以及税收风险带来的税收成本等因素，纳税人往往选择自觉性遵从和筹划性遵从的纳税人越来越多。但采取对抗性遵从的纳税人还有一定的比例，偷、骗税等违法行为还时有发生。因此，在日常征管中，更应体现对存在税收风险的企业，通过及时发布预警提醒，下达管理建议书、限期改正通知书等管理措施规范税收征管，提高税法遵从度，规避征纳双方税收风险。而实施税收风险管理，可促使纳税人增强纳税意识，提高对税法的遵从性。 二、税收风险管理历史发展及现状 2006年3月第一期税收风险管理培训班在扬州税务进修学院举行，OECD有关专家就国际上纳税遵从风险管理的理论和实践作了重点介绍。尽管正式提出税收风险管理理念的时间不长，但我们税务系统在纳税遵从风险管理理论和方法的应用方面做了大量工作和实践探索。一是进一步确立纳税人自主申报的主体地位，优化纳税服务，包括三个方面：简并纳税人涉税事项、程序、表单；简并基层税务机关处理业务的流程和表单；统一规范纳税服务。二是创新税收基础工作，加强数据采集。三是深化信息化建设水平，通过实施金税工程、《税友》系统的征管系统开发应用，奠定了信息管税的基础，提高了税收管理水平。四是建立了覆盖税收征管、稽查、执法全过程的税收征管业务流程运行机制，为建立贯穿税收管理全过程的税收风险控管体系奠定了流程基础。 三、如何加强税收风险管理 （一）加强制度建设，明确岗责体系 目前，税收风险管理还属于起步阶段，要加强和规范管理工作，使风险管理真正落到实处，健全的岗位职责体系是实施税收风险管理的基础，要通过合理分权、规范工作流程，形成一个管理严密、相互制约、相互补充的税收管理体系，确保对税源的有效监控，对偏离执法责任制及岗职权限的内部人员亮出“红灯”，实施内外环节的“双重监控”。当前，要重点落实“五位一体”工作制度，把税收风险管理作为日常税源管理岗的一项重要工作，加强工作流程的制定，加强税收风险管理的制度化、日常化、长效化。 （二）拓宽信息采集渠道，推进社会综合治税 数据采集的准确性和全面性，是开展税收风险管理的基础。要提高户籍管理信息、基本税源信息、征收信息、纳税人的生产经营状况信息等方面基础数据采集的准确性、全面性，加强对税收动态数据的修改。同时，要在政府的统一组织、协调、指导下，以强化税源控管为核心，营造法治、公平、有序的税收环境，使税务部门更加有效地摸清税基、控管税源，从根本上解决涉税信息不畅、涉税源头控管不严、征管不到位的问题，实现税收征管方式由注重征收管理向税源控管和征收管理并举，从粗放式管理向精细化、集约化管理的转变。 （三）建立工作制度、流程、指标体系建设 1.加强组织领导 省局、市局、县（市）局统一领导，建立税收风险管理领导小组。根据工作重点，综合各部门工作需要，确定本年度风险管理的重点行业、重点项目、重点对象，指导税收风险管理工作。 2.设定税收风险特征库和指标体系 省局根据需要增、减或修改风险特征，确定全省的风险特征标准值。各地市、县（市）根据实际工作确定本级列入指标体系的风险指标，设定风险指标预警区间，预警风险分值，权重系数。定期对已经设定好的风险指标体系进行评估和修正，不断完善风险指标体系，提高风险指标体系的有效预警能力。 3.税收风险识别和人工修正 信息系统设定定时加工任务，根据已经设定好的风险指标体系对纳税人的涉税信息进行扫描，产生预警风险分值、风险等级并产生清册。信息技术人员负责维护定时加工任务并定期向本级风险管理领导小组报送系统运行情况。人工修正是指对计算机系统自动识别判定为三级风险和四级风险的纳税人，经日常税源管理人员初审，认为计算机系统自动采集的信息源存在误差，所判定的风险等级有误，经过评议审批程序，对计算机自动给出的风险分值进行人工修正，并重新判定风险等级。 4.税收风险管理应对任务发布 上级税收风险管理团队（领导小组）任务发布：上级税收风险管理团队（领导小组）可以根据工作需要向下级税收风险管理团队（领导小组）发布风险管理应对任务。下级税收风险管理团队（领导小组）应对上级税收风险管理团队（领导小组）发布的任务逐个落实并反馈信息。 分局税收风险管理评议小组对本级产生的任务进行发布：对于列入一级风险的纳税人系统自动按片批量产生《纳税提醒清册》发送到日常税源管理岗，每个管理片区能收到对应自己所在片区的《纳税提醒清册》并接到提示；对于二级风险的纳税人系统自动按户产生《下户纳税辅导提请单》发送给相应的科长，每个科长能收到对应自己科室的所有《下户纳税辅导提请单》并接到提示，指派相应人员完成下户纳税辅导；对于最终列入三级风险的纳税人由风险管理岗发送《纳税评估提请单》转入纳税评估程序；对于四级风险的纳税人由风险管理岗发送《税务稽查提请单》转入税务稽查程序。 5.税收风险应对处理 对于列入一级风险名单的纳税人直接启动纳税提醒措施，由日常税源管理岗根据实际情况选择提醒内容和方式，通过12366短信提醒、12366电子邮件提醒或者送达《税务事项提醒函》。对于可以采用短信提醒或者电子邮件提醒的纳税人由12366负责发送短信提醒或邮件提醒，对于无法采用12366短信提醒或12366电子邮件提醒的纳税人由日常税源管理岗负责送达《税务事项提醒函》。 对于列入二级风险名单的纳税人由管理科室科长指派人员下户纳税辅导； 对于列入三级风险名单的纳税人启动纳税评估程序，由综合业务科科长指派人员进行纳税评估； 对于列入四级风险名单的纳税人，由稽查局综合科启动稽查程序。 6.税收风险应对结果反馈 对列入风险应对的纳税人必须启动相应的应对处理程序并且完整地填写涉及金额及处理结果和建议，走完整个工作流程。对于启动纳税提醒的纳税户以《纳税提醒清册》流转结束为终点，二级风险应对程序以《下户纳税辅导提请单》流转结束为终点，三级风险应对程序以《纳税评估提请单》流转结束为终点，四级风险应对程序以《税务稽查提请单》流转结束为终点。 7.税收风险管理绩效评价 省、市、县（市）、分局可按地区、按行业、按时间根据需要产生《风险特征分布统计表》和《风险管理绩效评价统计表》，各级税收风险管理团队（领导小组）年末形成《年度风险管理分析报告及建议》，供领导决策参考，并指导税源管理部门实施风险管理。 （四）统一规划风险报表 税收风险管理是以特定管理对象为基础、管理策略集合为手段、流程环节预警为方式、税源风险管理为核心，依托计算机数据处理能力，实现税源管理环节的风险识别、风险评估、风险处理，从而建立和谐的征纳关系，有效提升税源管理的质量和效率。 ①申报异常类（4个风险特征） 日常税源催报预警：征期结束前三天产生日常税源催报预警，对未申报的进行催报，对已申报的消除预警。 日常税源新欠催缴预警：征期结束后五天产生日常税源新欠催缴预警，对欠缴税款进行催报，对已入库的消除预警。 营业税零申报但有营业收入记录：每月20日根据营业收入按零申报税款所属期月份的所属财务信息“利润表”中 “主营业务收入”＋“其他业务收入”进行比较分析。 企业养老保险零申报但地方教育费附加非零申报：若纳税人企业养老保险零申报，但地方教育费附加非零申报，可能存在虚假申报的情况。 ②税（费）异常类（10个风险特征） 房产税税源登记与申报数比对异常：通过对【税种税源登记】模块信息与【申报征收】模块的申报征收信息进行比对，进行风险预警。 城镇土地使用税年应纳税额与申报征收税金不一致：通过对【税种税源登记】模块信息与【申报征收】模块的申报征收信息进行比对，按照差异进行风险预警。 “三税”预计应征城建税金额与申报金额不一致：根据申报的城建税金额与以增值税、消费税与营业税之和为计税依据计算的应征城建税金额进行比较，分析纳税人是否足额申报了城建税。 系统可以取到监控期内的国税数据：根据申报的教育费附加金额与以增值税、消费税与营业税之和为计税依据计算的应征教育费附加金额进行比较，分析纳税人是否足额申报了教育费附加。 “三税”预计应征地方教育费附加金额与申报金额不一致：根据申报的地方教育费附加金额与以增值税、消费税与营业税之和为计税依据计算的应征地方教育费附加金额进行比较，分析纳税人是否足额申报了教育费附加。 地方税费负担率与同行业平均地方税费负担率比较：地方税费负担率偏离行业平均值过大，纳税人则有逃避缴拿税费的可能性，同行业平均地方税费负担率是建议参考同期行业内所有企业的地方税费负担率的平均数。 上年度印花税(股本）比对异常：根据已申报印花税（股本）计税额，同企业财务信息“资产负债表”中 “实收资本和资本公积合计数比对，若异常，则纳税人存在少缴印花税（股本）的可能。 印花税(合同）比对异常：按照利润表主营业务收入累计确定,对无财务信息的企业，按已申报的水利基金计税金总额*1000确定比对情况，若异常，则纳税人存在少缴印花税（合同）的可能。 营业税申报计税额与财务报表收入额比对异常：营业税计税额同财务报表中的“主营业务收入”＋“其他业务收入”总和比对，若异常，则纳税人存在少缴营业税的可能。 社保费入库数占应发工资总额比率与行业平均值不一致：社保费入库累计数与同期《企业财务数据采集表》中的应发工资额累计比对，若异常，则纳税人存在社保费的可能。 ③发票异常类
（1个风险特征） 发票开具金额与申报金额不一致：用票单位已正式缴销的全部发票开具金额同已申报营业税的计额总和比对，若异常，则存在有隐瞒收入，逃避缴税的可能。 ④财务异常类
（2个风险特征） 企业月均毛利率与同行业毛利率比较：通过企业毛利率与同行业平均毛利率比较,偏离值过大，则存在纳税户有隐瞒收入，逃避缴税的可能。 百元销售收入中的工资含量与行业平均水平比对：百元销售收入中的工资含量与行业平均水平进行比对，若偏低，则有工资不实，少缴纳社保费的可能。 （五）加强队伍素质建设 一是各级要增强税收风险管理意识，特别是对纳税人监管过程中存在的税收风险可能会转化为税务机关税务干部的执法风险，要引起足够的重视和清醒的认识，及时引导、督促税收管理员通过日常管理、评估、审计等管理手段，排除税收管理中存在的隐患，提高日常管理的水平。二是各级要着力培养一支适应税收风险管理与行业管理相结合的干部队伍。市局有关职能处室要加强对行业管理和风险管理队伍的培养，职能处室从宏观层面注重对行业税收管理的风险点进行有机整合，培养精通行业管理制度，熟悉行业运行特征，揭示行业管理税收风险的行业监控管理员，指导基层开展工作。各基层征管部门要主动适应，在税收征管实践中注重揭示行业管理的风险特性特征，提出建议和意见，有针对性和引导性地培养一批既适应行业税收管理要求，又能及时排除税收风险隐患的行家里手，既能服务于行业发展，又能加强对行业有效管理的税收管理员。三是要不断提高税收管理员的综合素质，要通过各种形式和方法的培养和锻炼，让绝大部分税收管理员在税收管理实践中，既能善于发现问题，又能善于解决问题。最终达到税收管理科学化、专业化、精细化的总体要求。
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