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税收风险管理是深化征管改革的主线和重要内容，也是构建现代化税收征管体系的重要任务。2012年7月，国家税务总局召开了全国深化征管工作会议，部署新一轮征管改革任务,要求是：努力构建以明晰征纳双方权利和义务为前提，以实施税收风险管理为主线，以推进专业化管理为基础，以信息化为支撑，以加强重点税源管理为着力点的现代化税收征管体系，全面提高税收征管的质量和效率。根据总局部署，青岛地税积极探索，大胆实践，自主研发的税收风险管理系统于2013年6月25日全面上线运行，标志着青岛地税深化征管改革迈出了实质性的重要一步。自该系统全面上线运行以来，税收风险管理成效凸显。 一、税收风险管理的内涵 风险管理是研究风险发生规律和风险控制技术的一门新兴管理学科。税收风险管理是指税务机关运用风险管理的理念和方法，应用涉税信息比对、数理统计分析等技术手段识别和评价税收风险，针对不同的税收风险进行差别化风险应对，合理配置征管资源，防范和化解税收风险，提高纳税遵从度和税收征收率的过程。 税收风险存在于税收管理的整个过程和各个环节，主要包括税制改革风险、涉外税收风险、税收收入质量风险、税收流失风险以及税收执法风险等。目前，我们推行的税收风险管理是指税收流失风险管理，指税务机关对纳税人不依法准确纳税造成税款流失的风险进行识别和评价，对确认的风险实施有效控制，并采取措施处理风险所致的后果，对税收流失风险进行管理的一系列活动。实行税收风险管理的根本目的，就是最大限度地防范税收流失，不断提高纳税人的纳税遵从度。 从国外税收风险管理的实践看，税收风险管理在20世纪90年代创建企业型政府时逐步引入，目前OECD国家中，已有超过2/3的国家实施了税收风险管理且已形成了独特而有效的管理模式。 二、推行税收风险管理的背景 税收风险管理是一种积极、主动的管理，是学习借鉴国际税收管理的先进理念和经验与我国税收管理实际相结合的产物，能够有效防范税收流失风险，提升税源管理的质量和效率，其产生有其必然性。 （一）从税收征管的现实需要看。一是无差别管理客观上导致“管不了”、“管不好”。截至2013年底，全市地税系统办理税务登记的单位纳税人33万户，一线税收管理员701名，人均管户483户，按照传统的管户制要求，管理员既要抓下户调查又要忙于案头工作，无法胜任如此繁重的任务。二是经验式管理方法无法适应形势发展的变化，也不利于纳税遵从度的提高。随着市场经济的发展，企业的组织形式和经营方式呈现现代化和多元化，传统的、粗放的特别是运动式、拉网式的税源管理方式，不但不能有效控制税收流失风险，而且由于管理缺乏针对性和有效性，管理效率和质量无法保证。三是税收管理权集中行使带来执法和廉政双重风险。属地划片管户方式下，一方面税收管理员要相应地承担“管不了、管不好”的责任，执法风险十分明显；另一方面，因承担发票管理、纳税评估、日常检查、税收预测等诸多职能，许多管理事项都由税收管理员说了算，容易滋生腐败、引发廉政风险。 （二）从总局、省局、市局工作要求看。自2002年国家税务总局在联合国开发计划署专家指导下，制定《2002年-2006年中国税收征管战略规划纲要》，首次正式提出“防范税收风险”以来，确立信息管税、加强税收风险管理、提升税收征管质量和效率，已逐渐成为共识。2009年，全国征管和科技工作会议明确提出：树立风险管理理念，大力推进信息管税，构建现代税收管理新体系。2010年，全国税务工作会议提出：信息管税就是树立税收风险管理理念，依靠立法大力推进部门信息共享，以涉税信息的采集、分析和利用为基础，寻找和识别税收管理风险点和风险源，并采取有针对性的具体管理措施。2012年，全国税务系统深化税收征管改革工作会议进一步明确提出：要建立以税收风险管理为导向的现代税收征管体系，将税收风险管理贯穿于税收征管的全过程。在此基础上，全国各地税务部门积极探索和实践，推动税收风险管理工作的开展。 山东省地税局在2010年被总局作为全国地税系统税源管理方式改革的两个试点单位之一，把税源专业化管理作为新时期征管改革的重心。全面推行'分类、分级、分岗'管理，基于纳税人税收风险的高低，调整优化机构职能和资源配置，突出加强重点税源管理，设立各级税源管理部门评估监控重点税源；围绕防范税收执法风险和优化人力资源配置，在基层实行分岗管事，促进由管户向管事的逐步转变。 青岛地税根据总局、省局工作要求，积极推进税收风险管理工作开展，在2012年三季度例会暨征管改革会议上提出：结合青岛地税实际，今后两年要按照'2+8'的模式，打造两条链条，做好8个保障。两条链条之一就是打造风险管理链条，即:按照风险分析→等级排序→风险应对→绩效评估的链条，建立一体化的风险防控体系。 三、实施税收风险管理的主要做法 （一）管理机制建设。一是加强组织领导。为顺利有序推进风险管理工作的开展，成立了以局长为组长、分管领导为副组长，各部门负责人为成员的税收风险管理工作领导小组，负责制定税收风险管理战略规划，对全市税收风险管理工作进行统一领导，为风险管理工作的顺畅运行提供了强有力的组织保障。同时，市局于2012年6月6日以文件形式明确了税源管理处为风险管理的专职机构，全力做好税收风险管理工作。二是加强制度建设。根据风险管理运行规律，市局制定了《税收风险管理暂行办法》，明确了风险识别、风险排序、风险应对、绩效评价等各环节、各岗位的具体要求，建立起统一高效的管理流程和管理规范。同时，为强化纳税评估在风险应对中的重要地位，修订了纳税评估规程，进一步细化了纳税评估工作步骤、方法、时限和要求，从评估对象的确定、案头核实、实地核查、后续处理等各环节与税收风险管理暂行办法相适应，实现了税收业务流程与风险管理流程的全面融合。此外，为发挥第三方信息对风险管理的支撑作用，制定了《第三方信息管理办法》，从采集管理、应用管理、评价和考核管理等方面做出了具体规定，为风险识别提供了强大的数据源。 （二）自主研发风险管理系统。青岛地税税收风险管理体系的建立是在吸收借鉴江苏地税等国内先进经验的基础上，依靠全系统的集体智慧建立起来的。市局在2012年11月，选派两批业务骨干分别到江苏南通市地税局、盐城市地税局挂职学习；同年12月，抽调全系统税收业务、计算机方面的骨干集中封闭，创建风险管理指标体系和编写税收风险管理系统业务需求，随后信息中心组织开发；2013年6月25日，税收风险管理系统在成功试点的基础上，在全系统全面上线运行。系统从试点和全面上线运行至今，各基层局都提出了不少有价值的完善建议，为系统不断优化升级奠定了基础；2013年12月，市局又集中业务骨干，对在用风险指标进一步修订完善并丰富新的风险指标，以不断提高风险识别的有效性；今年初，市局税源处在对风险管理系统运行情况进行分析总结的基础上，提出了系统的升级业务需求，目前正在开发，升级开发完成后，将进一步提升系统运行效能。 （三）税收风险管理流程及特点。市局税收风险管理实行计划管理，管理流程分为风险分析和识别、风险排序和等级划分、风险任务分类推送、风险应对和反馈、绩效评价5个环节。目前，风险分析识别、风险等级排序、风险任务分类推送主要由市局完成；风险应对主要由基层局完成；同时，对市局和基层局进行双向绩效评价。 1、风险的计划管理。计划管理实际上是税收风险管理工作总体框架中的一部分，是税收风险管理工作的起点，用以明确税收风险管理工作的阶段性目标、工作重点和具体工作步骤。市局税源管理处根据总局、省局以及市局确定的管理重点，对市局各业务处提交的税收风险管理事项进行整合和完善，于每年一季度末前编制本年度全系统税收风险管理计划，报经市局税收风险管理工作领导小组审定后发布，作为本年度风险管理工作指引，通过制定详细的计划，明确完成时限和责任部门，实现对防范税收流失风险的计划统筹管理。 2、风险分析和识别。税收风险分析识别是税收风险管理的基础，也是提高风险管理针对性和有效性的关键。风险识别不到位，不仅想通过风险管理实现税收遵从最大化的目标难以实现，也会造成基层税务人员极大的不满和对整个风险管理的不信任，让整个风险管理体制形同虚设。基于此，市局采取了人机结合的风险识别方式，并不断优化风险管理指标体系建设，不断提升风险分析识别的准确性。计算机自动识别。主要依靠风险管理指标和模型，一个可固化的风险指标和模型首先要有数据源，其次可以通过逻辑或数学表达式实现自动取数，自动分析判断。应该说，风险指标和模型是税收业务和计算机技术高度融合的产物。市局风险管理指标创建采取团队课题攻关的方式，目前建立了涉及14个主要行业、10个税种、179个指标的风险管理指标体系。同时，为继续修改完善风险管理指标和新增创建工作，在加强培训、强化应用的基础上，及时收集分析基层局对指标的修改建议，不断优化指标；搭建风险指标提报平台，依靠广大税务干部的集体智慧，建立指标“随发现、随提报”机制，做到指标创建与征管实践有机融合，不断提升风险指标的有效性和科学性。人工识别。对不能满足固化条件，无法实现自动扫描的，采取人工分析识别的方式，作为计算机自动识别的有益补充。人工识别的风险信息来源包括三部分：一是市局税源管理处为进一步提高风险识别的有效性，自主开发了人工分析平台，主要是利用第三方信息与征管信息的勾稽关系，开展大量的人工风险分析。二是市局各业务处根据年度风险管理计划开展的风险管理事项，因尚未建立风险指标无法实现自动识别，而采用人工分析的方式识别风险信息。三是各基层局在日常征管中发现的或经人工分析需及时应对的税收流失风险，向市局提报。为便于纳入风险管理系统统一管理，市局制作了统一的风险信息提报模板，按模板要求提报，注明纳税人识别号、纳税人名称、风险点具体说明等信息。 3、风险赋值和等级排序。在风险识别的基础上，需要进行风险赋值和等级排序。风险赋值，在风险识别的基础上，根据风险发生概率、风险损失程度、纳税人规模、风险应对的工作量和难易程度等因素，对税收风险点赋以不同的风险分值，按纳税人归集风险点并汇总风险分值。等级排序，全市采用统一的风险分值和等级划分标准，并根据风险应对有效性评价的总体情况适时进行调整。按纳税人风险汇总分值的高低，排定纳税人风险次序，确定纳税人风险等级。风险等级分为高、中、低三个风险级别。 4、风险任务分类推送。市局任务推送的主要特点为集中整合任务、统一扎口推送，并实现纳税评估与税务稽查任务的互斥。风险管理任务的流转模式为：税收风险管理系统将市局税源处自身、其他业务处人工分析提交的和各基层局分析提报的风险信息导入风险管理系统，并整合计算机自动识别的风险点，按户归集后，集中整合，由市局税源处统一扎口推送风险任务；基层局负责接收市局任务、二次加工任务以及通过人工分析识别等向市局及时提报风险信息，不再自行发起风险任务。该任务流转模式实现了横向和纵向两个统筹，即：横向统筹了市局各业务处的风险管理事项；纵向统筹了各基层局提报的风险信息。 该种任务推送模式避免了重复实施风险应对、重复下户，有利于降低执法风险，符合国家税务总局《关于进一步规范税务机关进户执法工作的通知》（税总发〔2014〕12号）中规定的“在同一年度内，除涉及税收违法案件检查和特殊调查事项外，对同一纳税人不得重复进户开展纳税评估、税务稽查、税务审计；对同一纳税人实施实地核查、反避税调查、日常检查时，同一事项原则上不得重复进户。” 5、差别化风险应对和反馈。差别化风险应对是指根据确定的风险等级，合理配置征管资源，对高、中、低三类税收风险任务分别采取税务稽查、纳税评估、税收预警方式进行应对处理的过程。 目前，高风险等级任务由市局税源管理处按期、按批次推送至市稽查局作为选案参考，对于总局、省局安排的税收专项检查指令性任务、督办案件以及交办工作，由市稽查局提出案源信息，报市局税源管理处集中整合风险点后推送市稽查局。 对市稽查局未选定的高等级风险任务，与中风险任务一并推送基层局实施纳税评估。 税收预警应对的是低风险任务，在应对方式上，鼓励基层局通过税企连线方式开展预警工作，以服务和管理相结合的方式开展风险应对，提高纳税人的自查自纠能力和税法遵从意识。同时，风险任务的应对方式可以自低向高等级单向转换。 风险反馈，是风险管理流程中的重要一环，不仅要对风险应对结果进行总结，更要反映风险点的核查情况，为进一步优化风险指标提供参考。市局的风险反馈，既要分税种反映查补情况，又要反映各风险点的核查情况，对经核查不需补税的风险点要说明原因，如数据问题、指标错误、纳税人存在特殊情况、其他等；对风险点以外发现问题并查补税款的，也要在反馈中添加项目说明，为下一步工作持续改进奠定基础。 同时，为提升风险应对和反馈质量，我局采取了纳税评估复核、团队实战演练、纳税评估技能培训和加强应对质量考核等措施。 6、绩效评价和改进完善。一是定期考评。在对各基层局机构设置以及人员构成情况调查摸底的基础上，确定各基层局纳税评估应对基准工作量，以此为基础进一步确定风险应对进度、质量、风险反馈及税企连线使用率等7项指标，通过考核指标的层层落实，切实履行了市局要求的明确职责、双向追究、“量”“质”结合、重在落实的要求，为全面提升各项工作质效奠定了基础。二是定期召开税收风险管理工作专题会议。对上一阶段税收风险管理工作进度、成效进行通报，征求基层局意见建议，部署下一阶段的工作重点、要求等。通过积极回应基层局意见建议，形成上下联动、持续改进的长效工作机制。三是加强工作通报。自风险管理系统上线以来，定期形成《税收风险管理工作通报》，对风险应对情况进行统计分析，剖析存在的问题和不足，提出改进工作的意见建议，促进征管质效不断提升。四是定期发布《风险管理专报》。内容涉及风险指标讲解、优秀评估案例、工作经验推介、工作情况点评等。 四、实施税收风险管理的成效 税收风险管理系统自2013年6月底上线以来，各项工作扎实推进，取得了初步成效。截至2014年二季度末，累计派发风险任务30109户次，其中：稽查3823户，评估3123户，预警23163户。累计应对完成26091户，其中：评估移交稽查19户，预警移交评估30户，应补税额133819万元，实补税额111929万元，调增应纳税所得额25263万元。其中，稽查应对完成1093户，应补税额41669万元，实补40492万元；评估应对完成2776户，应补税额71613万元，实补税56241万元；预警应对完成22222户，应补税20537万元，实补税15196万元。 （一）信息管税能力不断提升。通过税收风险管理系统实现全过程的痕迹式管理，依托智慧地税系统实现预警管理、纳税评估和税务稽查的工作实时监控，较好地解决了管理决策的科学性、征纳双方和系统内部上下之间信息不对称的问题，针对性明显增强，数据质量明显提高，征管质效明显提升，信息管税向纵深拓展。 （二）以风险管理倒逼数据质量提升。通过风险管理，可以实现对征管基础数据的逻辑审核，因数据质量方面存在的问题也会导致风险点的产生，在任务推送时，此类风险点也会一并推送至风险应对人员，通过应对，可以实现对数据信息真实性的校验、维护，进而做实风险识别基础，提升数据准确度。 （三）以风险管理规范管理基础。通过风险应对和反馈，可以发现征管薄弱环节，促进基础管理的规范。如，通过“工资薪金支出与个人所得税全员明细申报数据比对”指标的风险扫描与应对，既可以规范企业的税前列支行为，又可以督促企业规范个人所得税全员全额明细申报行为；通过对房地产业相关风险指标的风险扫描及应对，明确了项目管理的必要性，促成了我局房地产业、建筑业营业税分项目明细申报制度的推行。 （四）执法风险和廉政风险得到有效控制。由于风险管理实行人机结合识别风险，同时根据风险赋值和等级排序进行任务筛选，实现了风险识别和任务推送的专业化，避免了人为选案的随意性；“互斥”规则避免了同一年度内对同一纳税人的重复检查；风险管理全过程实施留痕化管理，系统推送风险点为应对人员提供了方向指引，并突出强调案头分析的重要性，在此基础上的风险应对必须有理有据；同时，风险管理要求的专业化分工，让权力运行程序公开、环节制衡，有效降低了执法风险和廉政风险。 五、目前税收风险管理存在的问题 （一）风险管理的理念和方法还没有真正全面理解、接受到位。目前，对风险管理理念和方法的理解存在两种误区，一是不接受风险管理的理念和方法，思想还禁锢在原有的“分户到户”，“一评估就下户”的老观念上，体现在风险应对上就是接到风险应对任务，不进行分析、不加思考，仅就风险点论风险点，对纳税人的解释不加质疑照单全收。二是认为风险管理指标应该是万能的，是风险点就应该有查补税款，无查补税款说明风险管理无效。不收集整理相关信息进行二次风险分析，不考虑风险点的指向性，仅单纯以有无查补税款作为评价风险管理是否有效的依据。这两种理解误区导致了风险应对的疲于应付，不能将真正的风险管理理念和正确的方法转化为新的管理能力，无法体现出风险管理的科学性。 （二）税收风险管理的相关配套措施尚不到位。目前，我局的深化征管改革仅在三个基层局进行了试点，大部分区县局征管机构的设置实际上是“管户制”和“管事制”的混合体，与风险管理相关的配套措施尚不到位，“管户制”下的事项多、环节繁、权限细的问题没有得到解决，难以发挥风险管理的作用。从纵向角度来看，存在市局与基层局风险管理机制运行不畅的问题。从管理机构的设置上来看，市局税源管理处为税收风险的专职管理机构；基层局没有设置风险应对专职机构，风险应对人员在应对日常事务性工作的同时承担风险应对职责，难以提升风险管理的专业化水平。此外，部分基层局管理模式的设置也会导致风险任务推送与风险应对能力之间的矛盾。如，部分基层局采取重点行业和重点税源集中管理的税源管理模式，将管理机构分为重点税源部门和一般税源部门。市局根据风险管理计划，一般会针对重点行业集中推送风险任务，如，推送房地产、建筑业风险任务，若仅由重点部门承担风险应对任务，则无法保证应对进度；如将风险应对任务在各税源管理部门之间进行分配，虽能加快进度，但由于一般税源管理部门由于不了解行业特点，相对于重点行业的管理能力和风险应对能力偏弱，应对质量必然大打折扣。 从横向角度来看，由于市局各业务处自身工作要求，难以全部通过风险点来体现，加之各业务处尚无法通过风险管理系统对涉及本部门的所有工作进行部署，仍存在市局各业务处单独下发工作任务的情况，市局层面的全面统筹整合派发在短期内还难以实现。 （三）征管基础短板导致“虚警”问题的必然产生。一是风险管理系统指标识别特点和征管信息库信息特征决定了'虚警'问题的产生。风险管理系统中指标的识别是按照纳税人识别流水号（比纳税人识别号更具唯一性）进行的，而目前登记信息的管理现状是一个纳税人在登记库中存在多个纳税人流水号，表现形式为报验登记号、临时征收号，甚至以自然人登记号登记企业纳税人，这就形成同一个纳税人的税款征收信息、发票信息会散落分布在多个号下，而指标识别的时候只能对其中的正常登记号下的税款信息、发票信息与纳税人的财务报表信息、第三方信息进行比对。这样，依靠风险管理系统无法自动实现对同一纳税人多个流水号涉税信息的集中归集，产生的风险点对某些纳税人必然会产生出入，这种出入会使指标的有效性受到影响。二是行业特点导致了“虚警”现象的产生。房地产、建筑等行业的营业税、土地增值税等税种的风险管理，我们所获取的第三方信息，如，商品房销售网签数据等，是按项目获取的；申报入库信息也需要以项目为单位归集，甚至是按普通住房、非普通住房分类归集，但目前我们的征管基础数据实现不了分项目归集，这样对房地产企业连续开发多个项目，建筑企业承建多个项目的情况，风险管理系统信息比对数据基础不一致，导致推送风险点的有效率也必然受到影响。三是数据质量问题导致了“虚警”现象的产生。纳税人申报数据错误、税务机关基础数据错误以及第三方信息错误都会导致'虚警'现象的产生。 因此，受上述等诸多因素的影响，在风险应对实践中，要客观地看待风险指标的作用，风险指标不是万能的，不能过分夸大指标的作用。 （四）风险赋值和等级排序有待进一步完善。目前，风险赋值和等级排序仅是通过对风险点赋以不同的风险分值，按纳税人归集风险点并汇总风险分值，根据分值的高低，排定风险等级。对于企业资产规模、年纳税额、风险触动频率等相关因素的考虑还多通过后期人工加工的方式进行解决，没有实现系统的自动化筛选过滤功能，这方面还有待进一步优化完善。 （五）风险反馈环节有待进一步改进。风险反馈环节，对风险点经核查不需补税的类型分为数据问题、指标错误、纳税人存在特殊情况和其他四大类，风险应对人员在反馈时，只需点选相应类型即可。但是风险点不需补税的原因可能千差万别，仅通过简单的选择无法说明其真正原因；但若要求应对人员对每个风险点进行详细说明，要耗费大量的时间精力，也不便于统计。因此，风险反馈环节还需要进一步改进，以实现风险反馈的便捷、高效，切实发挥该环节对风险管理持续优化改进的佐证和参考作用。 （六）风险管理在某些环节还存在规划不够科学、合理、有序的问题。主要体现在风险应对管理缺少过程监控、规范与约束，风险应对的方式策略简单化和各异化；跨区域经营的企业，尤其是关联企业、集团企业的风险管理措施、安排等得不到有效整合，部门分割、条线分割不能形成统一节奏；风险管理绩效方面还没有一套科学完善的评价体系，无法掌控税收风险流失度，在一定程度上制约了风险管理效能的深度利用。 六、深化税收风险管理的对策及建议 （一）适应深化征管改革要求，切实发挥任务中心作用。新的征管体制改革后，税源管理处将作为全市地税系统的风险任务中心，负责全市风险任务的识别、推送、绩效考核等各项工作，各区（市）局将建立专门的风险应对机构，负责风险应对工作。如何实现税收风险管理与深化征管改革的快速融合，是一项大的课题。一方面，要加强宣传风险管理理念，尤其要使基层税务干部建立对风险管理的正确认识；二要在税收风险管理工作运行机制上下功夫，切实担负起任务中心的职责，发挥风险管理的导航作用，实现税收征管质效的快速提升。 （二）建立顺畅的解决问题机制，形成工作合力。在实施税收风险管理工作中，从分析识别、风险应对、绩效评价等各环节中能够发现数据质量、基础管理等方面存在的问题，只有建立“发现问题→解决问题→持续提升”的问题解决机制，才能为持续提升风险管理质效奠定基础。因此，在市局、基层局两个层面，以《风险管理持续改进工作单》的形式，分别建立发现问题部门提交→责任部门提出改进措施→基层局（部门）落实整改并反馈的工作流程，真正做到以风险管理为导向，横向联动、纵向互动，以风险管理发现问题倒逼管理措施产生。同时，在解决问题中深化风险管理。 （三）继续做好风险管理系统的持续优化和完善工作。要继续做好风险指标的修改完善和创建开发工作，不断提升风险识别的科学性；提高风险赋值和等级排序能力，切实反映税收风险点、风险等级的分布状况；优化风险任务推送机制，采取人机结合和分类分级原则，根据应对能力进行合理安排；切实加强风险应对管理的过程监控，规范风险应对方式；切实加强风险应对质效管理，继续优化完善风险管理绩效考核工作机制。通过一系列手段不断提升税收风险管理整体效能。 （四）进一步理顺工作机制，提升风险应对质量。成立专门的风险应对机构，提升风险应对工作的针对性和有效性。一要切实加强培训工作，以基层需求为导向，提供个性化和专业化的指导，使风险应对人员掌握案头分析、税务约谈等风险应对技巧，不断提升税务干部的风险应对能力和水平；二要把好关口，通过集体审议、纳税评估复查等多种手段，切实提升风险应对质量；三要进一步顺畅“税收预警——纳税评估——税务稽查”单向转换工作机制。通过多项措施，夯实风险应对工作基础，不断提升风险应对工作质效。 （责任编辑：金岩）
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