PPP加速推广的五个要素

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PPP加速推广的五个要素

——民生宏观PPP系列研究之四

作者：民生证券宏观研究员 朱振鑫（微信：zhenxincass）

来自：民生宏观

无基建不复苏，但问题是，钱从哪里来？财政收入下滑，土地出让金雪崩，43号文约束举债，唯一的希望就在PPP。我们看好PPP在中国的发展潜力。根据世界银行数据，截止到2013年，我国PPP累计投资规模约为1278亿美元，与巴西（2707亿美元）、印度（3274亿美元）等发展中国家相比有巨大空间。近期随着中央加强引导和地方积极推进，一季度PPP项目签约率低的情况正在逐步改善。未来PPP可能在以下因素的助推下加速起飞：1、政府引导缓解信息不对称、2、增强地方政府信用建立信用评价机制；3、收益性较好的项目陆续推出；4、顶层设计和制度保障完善；5、专业机构积极参与。

一：政府加强引导整合，缓解信息不对称

PPP的本质是政府、市场和项目的资源整合，各方风险和收益共担。这个过程中往往会出现信息不对称：作为PPP项目的共同参与者，在招标立项阶段，政府相对于社会资本方可能更具信息优势；而在签约后项目通常由社会资本方负责融资、建设与运营，政府主要职责是监管，以协调政府、社会资本方与公众之间的利益，在此阶段，社会资本方比政府更了解项目。因此，为使PPP项目成功签约与实施，政府需要加强引导，消除信息不对称。

在招标立项阶段，政府需加强项目相关信息的披露。PPP项目通常前期投资大且主要由社会资本方承担，回报周期长，影响项目收益的因素多。社会资本在决定是否参与项目时，通常需综合考虑多种因素，如当项目为公路时，需了解当地的经济水平、产业结构（影响交通量）、城市规划、交通规划、交通量、建筑原材料分布等。政府应在法律法规允许的范围内，尽可能多地提供相关信息，以辅助社会资本方做决策，降低其观望心理。

此外，政府还需为PPP项目搭建推介平台。为确保项目能够成功实施，PPP项目对参与企业的财务状况、专业资质、相关经验都有一定要求。若PPP项目宣传力度不足，可能会造成某地方政府推出PPP项目但当地无符合条件参与项目的企业，而有实力且有意愿参与PPP项目的企业却缺少渠道了解相关项目。因此，构建连通PPP项目及相关公司的宣传平台很有必要。国家发改委于近日在其官方网站开辟PPP项目库专栏，涉及1043个项目，总投资约为1.97万亿，每个项目均公布了建设内容与规模、投资额、政府参与方式及责任人联系方式等。陕西、河北、江苏等省份也举办了PPP项目推介会，集中向市场推广各自的项目。

在项目建设与运营阶段，政府需加强监管以使社会资本方向政府部门进行信息披露。PPP项目通常涉及公众利益，政府需要对社会资本方的利润进行调节，代表公众利益的同时保证社会资本方能够得到合理收益。而调节社会资本方利润的基础是对PPP项目建设、运营的成本与收益有准确了解，这需要政府加强对项目公司的监管以及项目公司向政府部门的信息披露，消除两者之间的信息不对称。

二：增强地方政府信用，建立信用评价机制

在《五问PPP模式》报告中，我们梳理了导致PPP项目失败的几个原因，包括法律保障体系不健全、审批决策周期长、政治影响大、配套设施不完善、项目收益无保障和政府信用风险高等，其中政府信用风险高被认为是主要的风险。比如，地方政府承诺超过公众需求与地方财政实力所能支撑的高回报、承诺违反了现行法律制度、地方政府新建或改建与PPP项目形成直接竞争关系的其他项目等，都会产生信用风险，危害合作方的利益，使项目合作被迫终止。未来PPP要想大范围推广，地方政府必须讲信用，从中央角度来讲，可以推动建立有公信力的地方政府信用评价体系，增强地方政府的守信意识。

案例1：广东廉江中法塘山水厂

廉江中法塘山水厂项目的失败，主要原因在于地方政府为成功招商引资，在协议中给予外资合作方不切实际的水价定价机制和远超当地需求的用水量承诺，待外资合作方投资建设完成后，又以合同有失公允为由拒绝履行承诺。政府组织的调查组发布报告将合同违约责任归咎于外资方，最终导致项目失败，水厂被政府指定的合作机构低价收购。

1997年7月2日，中法水务与廉江市自来水公司签定了《合作经营廉江中法供水有限公司合同》。双方总共投资1670万美元，其中廉江市自来水公司以旧水厂、新水厂土地及原水管道估算作价670万美元作为投入，中法水务则投入现金1000万美元。合同中起始水价定为1.25元/吨，并约定水价固定提升且随物价指数、银行汇率变动而调整。

1999年12月塘山水厂建成，但建成后从未向廉江市民供应一滴水。作为买家的廉江自来水公司，认为起始水价定价过高，而且水价调整机制非常不合理，以合同有失公允为由拒绝购买塘山水厂生产的自来水。2000年9月8日，由廉江市政府组织的审查组发布报告称，中法水务利用政府公关手段，故意避开相关的法律法规，双方签署的合同有失公平，属于违法合同。

2009年11月26日，廉江市自来水公司以4500万元收购塘山水厂。中法水务总投入在8000万元以上，该项目至少给中法水务造成3500万元的损失。

案例2：国家体育场（鸟巢）项目

国家体育场是我国第一个以PPP模式建设的大型体育场项目，仅在运营一年后社会资本方放弃特许经营权转为永久股东。项目失败的主要原因在于设计和建设阶段中，政府处于主导地位，频繁更改设计方案影响工期、成本和赛后运营收益；在运营阶段，政府因维护公众利益限制项目公司的商业活动，此前关于回报方面的承诺也难以兑现。

2003年8月9日，中国中信联合体中标国家体育场项目，其与北京国有资产经营管理有限公司共同组建项目公司——国家体育馆有限责任公司，负责国家体育馆的融资、建设和运营工作，项目总投资额31.4亿元，其中北京国有资产经营管理有限公司出资18.154亿元参与项目，且对该笔投资不要求回报。待建设完成后，项目公司以特许经营权方式在30年内负责国家体育场赛后运营、维护工作。

通常而言项目公司是该设施的业主，设计方根据业主的需求确定设计方案，但国家体育场项目中，北京市政府在确定设计方案中处于主导地位。在建设过程中，北京市政府多次更改设计。首先，北京市政府决定为整个奥运场馆区域建设一个大型停车场，要求鸟巢的设计车位数由2000减少为1000，这降低了鸟巢的停车费收入和观众参与鸟巢商业活动的积极性。其次，北京市要求减少体育场中的商业设施，减少了租金收入。最后，在建设过程中，北京市政府取消原先可闭合顶盖的设计，并要求按原合同工期完工。尽管减少了部分成本，但因未能及时提供新设计方案，使工程耽误约半年时间。而且由于可闭合顶盖的取消，使一些商业运营活动受天气影响，减少了项目收益。

在奥运会结束后的运营阶段，北京市政府之前所做的许多承诺同样无法兑现。首先，北京市政府承诺对其投资不要求回报，但根据公司法，北京国有资产经营管理有限公司作为股东，享有分享利润的权利，如不要求回报，将造成国有资产流失，而这属于违法行为。其次，体育场馆及其内部座椅冠名本属于正常商业行为，但因鸟巢作为国家体育场的特殊地位，北京市政府出于维护声誉及公众利益出发，限制项目公司给国家体育场商业冠名。最后，投资协议中有条款规定北京市发改委协调各部门帮助联合体取得收益，但如何协调既无具体规定也无实际操作，使兜底条款成为空文。

2009年8月29日，北京市政府与中信联合体签署协议。北京市政府将其出资持有的58%股份改为股权，中信联合体放弃特许经营权而转为永久股东，项目公司国家体育馆有限责任公司也做了人事调整，高层人员由政府任命。

案例3：武汉汤逊湖污水处理厂

与塘山水厂一样，武汉汤逊湖污水处理厂项目竣工后也没有生产直至被收购。出现这一结果的主要原因，在于政府难以履约致使配套管网建设难以动工导致工厂无生产所用污水，而武汉市当时排污费的收取规定也使得该项目没有经费来源。在闲置一年后，社会资本方被迫低价转让该污水处理厂。

2001年2月23日，凯迪电力股份有限公司与代表武汉市国资委的武汉高科国有控股集团公司签署协议，由凯迪公司以BOT的方式承建汤逊湖污水处理厂项目，在建设完工后以特许经营权方式经营该污水处理厂20年，期满结束后无偿移交给武汉高科。协议约定凯迪电力负责污水处理厂管网的融资、建设，武汉高科负责项目的各项手续以及落实污水处理收费政策和办法。

2003年污水处理厂建设完毕，但因涉及到道路规划，开发区无法兑现承诺，配套的污水收集管网无法动工建设。为了进行污水净化调试，汤逊湖污水处理厂只得每周从工厂外的一条排涝沟里抽取污水调试。而且由于汤逊湖污水处理厂位于江夏区，按照武汉市当时的规定，江夏区不属于排污费收取范围，因此汤逊湖污水处理厂没有经费来源。

2004年7月，经开发区协调，汤逊湖污水处理厂由武汉凯迪电力移交给武汉水务集团。凯迪电力在该厂的投资将近9000万元，而转让价只有6500万元。

在PPP项目中，地方政府出于谋求自身利益或公众利益，在协议签署后，可能不遵守契约精神，违反协议内容，产生政府信用风险，损害合作方利益。而由于政府部门和社会资本方实际地位的不对等，当政府部门违反协议内容后，社会资本方难以维护自身的合法利益，被迫承担政府部门违约带来的损失。在项目失败后的移交谈判时，社会资本方也同样处于弱势地位，有时被迫以低价移交至政府。

因此，政府信用风险也是PPP推进缓慢、签约不多的主要原因。为使PPP能成功推广，缓解地方政府债务压力，地方政府必须要尊崇契约精神，做到言而有信，减少社会资本对政府的不信任。

2015年4月21日，国务院常务会议通过了《基础设施和公用事业特许经营管理办法》， 规定要严格履约监督，保障特许经营者合法权益，弱化了私人部门对政府违约风险的担忧。42号文基本原则中也包括重诺履约，PPP项目合作双方法律地位平等、权利义务对等，要平等协商、严格履约，如单方面构成违约的，违约方应当给予对方相应赔偿。

随着PPP领域顶层法律规范的逐渐推出，社会资本方的权利日益有保障，话语权也逐渐增加，预计未来PPP签约将加速。

三：具有一定收益性的项目加快推出

纯公益性项目不适宜采用PPP模式。PPP模式通过引入社会资本参与到公用事业和基础设施的建设、运营中去，减少前期财政资金投入，政府部门和社会资本方利益共享、风险共担。对于纯公益性项目，仅由政府付费购买社会资本方提供的公用事业和基础设施服务，对政府而言类似于BT模式，将前期投入资金递延到项目运营期分期支付，政府部门和社会资本方并不能做到利益共享、风险共担。

因此，项目本身应具有一定收益性，依靠使用者付费、可行性缺口补助、政府支付等不同支付机制组合，而非完全由政府付费的纯公益性项目。长期来看，交通设施、垃圾处理、污水处理、环保工程等具有一定收益的领域PPP大有可为。实际上，目前签约的项目也主要集中在这些领域，纯公益性项目仅安庆市外环北路工程PPP项目，此项目完全由政府付费。

案例4：济青高铁潍坊段

作为潍坊市的第一个PPP项目，社会资本参与济青高铁潍坊段的踊跃度远超预期。该项目具有一定的盈利能力，政府承诺以该收益作为回报来源，不足部分财政资金予以弥补，并在进入回购期后政府优先按成本价回购。相比于大部分PPP项目收益的不确定，该项目能有稳定且客观的收益预期，能成功吸引大批社会资本参与也不足为奇。

济青高铁潍坊段以PPP模式建设，项目总投资为43亿元。潍坊市财政局获得潍坊市政府的授权，通过公开招标和竞争性蹉商方式确定社会资本方，并指定机构与社会资本方合资成立SPV。SPV按项目工程量对价取得济青高铁公司的对应股权，并按所持股权比例获取济青高铁的运营收益。

根据潍坊市公布的《济青高铁潍坊段征地拆迁PPP项目意向参与社会资本资格预审公告》，项目合作期不少于10年。在合作期内，政府以济青高铁的运营收益作为来源，给予社会资本方一定的固定投资收益率，政府承诺该固定投资收益率不高于8%，不足的部分由政府补贴。《公告》同时规定，自双方合作5年后，进入回购期，政府指定的机构享有优先权按成本价购买社会资本的股权。只有当政府放弃回购时，社会资本方才有权处置手中的股权。

尽管招标尚未结束，但根据潍坊市财政局相关负责人表示，社会资本踊跃度远超预期。在资格预审阶段，有12家社会资本参与，意向投资额共计超过300亿元，远超项目建设所需资金额。此外还有3家企业要求进入竞争性蹉商环节，届时将有15家企业参与投标。

案例5：江苏常州市天宁区老年服务中心

老龄化加速使养老服务业成为一片蓝海，在1985年即进入老龄化的江苏常州更是如此。在江苏常州市天宁区老年服务中心项目中，政府负责项目相关土地费用并给予项目运营补贴、免征营业税，政府指定的机构以其留存在项目公司中的政府资产所获收入补贴收益缺口。在项目建设阶段和运营阶段，政府指定的机构和社会资本方股权比例进行调整，分担了社会资本的风险、保障了社会资本的利益。

江苏常州市天宁区老年服务中心总投资5.4亿元人民币。2013年，北京安信颐和控股有限公司与国有全资子公司常州天隆建设实业有限公司分别以49%和51%的股权比例合资成立安信颐和（常州）置业有限公司，以BBO模式参与天宁区老年服务中心项目。待项目建成后，北京安信和常州天隆的股权比例调整为90%和10%。

常州市政府负责土地款、契税等相关土地费用，北京安信颐和控股有限公司负责在取得土地使用证后的所有资金投入。项目交付验收后，合作开发建设的位于沿光华路地上建筑面积20000平方米的物业归政府所有，其中的2000平方米属于常州天隆，常州天隆同意将该部分物业留存于项目公司。

常州市政府承诺对新建的养老床位给予一次性补贴，对于以租赁房产新办养老机构改造床位的也给予改造补贴，并且对养老服务业免征营业税。在项目运行后，北京安信以政府指导价，安置天宁区符合相关养老条件的五保户。常州天隆负责协调政府各部门关系，并将留存在项目公司的2000平方米物业投入使用后获得的归属于天隆的股权收益，用于补贴项目公司在政府补贴、营业收益后的收入缺口。

案例6：安庆市外环北路工程

作为我国第一个纯公益性PPP项目，安庆市外环北路工程的签约具有指导性意义。社会资本方的回报完全通过政府付费，为消除社会资本方对回报安全性的担忧，该市人大常委会将政府对该项目的回报支出纳入跨年度预算，在支付方式上也给了社会资本方一定的选择权，而这些均是该项目成功签约的关键因素。

5月6日安庆市外环北路工程PPP项目签署。该道路属于城市主干道，全长14.9公里，项目投资额共计19.76亿元。北京城建设计发展集团通过招标，在5家央企、3家国企和2家民企中脱颖而出，与国有独资企业安庆市城市建设投资发展（集团）有限公司分别以88%和12%的股权比例成立项目公司，项目公司注册资本5亿元。项目合作期为13年，其中2年为建设期、11年为运营期。项目采取DBFOT模式建设，项目公司负责项目的投融资、设计、建设、运营和移交。

政府给予社会资本的回报由可用性服务费（达到验收标准的市政道路）及后续年份的道路维护运营费用组成。在招标过程中，设定的可用性服务费用上限为40亿元，名列第一的报价为35亿元。招标文件也规定了维护运营费用上限为每年1000万元，北京城建设计发展集团的中标价为962万元。在运营阶段，可按协议根据实际情况对维护运营费用进行调整。

为吸引社会资本进入，安庆市人大常委会通过决议，将该项目的可用性服务费和运营维护费用纳入该市的跨年度财政预算，以消除社会资本对回报能否安全及时的担忧。同时在支付方式上赋予社会资本一定的选择权，社会资本可在满足招标文件上规定的年支付比例上限的情况下，在7—11年这一区间内根据自身的风险承受能力、财务状况自主选择可用性服务费的支付年限。

四：顶层设计和制度保障加快完善

PPP项目前期投资额高、回报周期长，决定了PPP项目要成功推广，需建立一个行之有效的保障制度。回报的长周期性决定了收益面临较大的不确信，通过完善的法律、法规保障社会资本利益，最大限度消除其对进入后风险的担忧，方能促进更多社会资本进入公用事业和基础设施领域。

首先，需要制定相应法律、法规来保障社会资本的利益。一方面，正如前文所言，地方政府信用风险是PPP项目失败的首要风险。而社会资本方和地方政府在PPP项目中实际地位的不平等，需要通过法律、法规约束地方政府的违约行为。另一方面，需要制定相关法律法规，对原先签订的PPP项目进行保护，使其免受法律法规变动的风险。如江苏某污水处理厂采取BOT模式融资建设，在合同签订后颁布了《国务院办公厅关于妥善处理现有保证外方投资固定回收项目有关问题的通知》，外方投资者被迫与政府重新协商投资回报率。

其次，通过财政税收政策，给予PPP项目以支持。对于公益性项目，要通过使用者付费、政府付费、财政补贴缺口等组合，使社会资本能获取稳定且合理的收入水平。对于需重点发展的产业，如养老产业、环保产业等，中央政府可出台相关法规条例，给予一定的税收优惠。

最后，通过信贷优惠、股权融资等方式，拓宽融资渠道。PPP项目前期投资大，也限制了一些有专业技术但无充裕资金的企业参与PPP项目。通过信贷优惠、设立产业基金、资产证券化、项目收益债等方式拓宽融资渠道，使更多企业能参与到PPP项目中去。

五：专业机构做专业事，政府和社会资本产生化学反应

引入社会资本参与公用事业和基础设施建设，不仅在于通过少量财政资金撬动社会资本，更在于社会资本能调动其专业能力以更有效率的方式提供更高质量的服务产品。因此，参与PPP项目的社会资本方，需要挑选具有比较优势的专业机构。一方面，行业中的龙头企业抵御风险能力更强，降低项目失败的概率。另一方面，技术领先的企业也可以降低成本，减少使用者和政府部门的支付费用。

这些行业的领头者通常为央企、国企或大型民企。对于这些企业而言，在获取项目时更能取得政府的信任，在签约后的合作过程，也更有雄厚的政府关系和财力来处理来自政府和及市场的风险。此外，PPP在我国尚处于起步阶段，前期参与过PPP项目的，大多为央企、国企或大型民企，这些项目的成功经验使企业更能复制自己的前期模式。