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编者按： 城市总体规划（以下简称总规）是规划师魂牵梦绕、欲罢不能、痛心疾首的销魂场与伤心地。总规既然这么枝繁叶茂、丰富多彩，又是一堆牛人费尽时间精力、社会费尽财力炼成的，应该是城市管理的宝典、城市发展的圣经吧？”在本文作者看来，有些时候有些城市的总规是“样样好，无用场”。套用眼下一句十分流行的话说，就是“然并卵”。“然并卵”是2015网络新词，是“然而并没有什么卵用”的缩略词。表达的意思如同字面意思，指一些事物看上去很复杂很高端，但却没有实质性的效果，或者得不到理想的收益。多用来表达无奈、调侃之情。小编认为用在这里不能再合适了…… 先看一道问答题：
“啊呀，您是搞城市规划的吧？”——这是甄别城市规划师的好方法呀，回答“否”的，通通是业外人士。 城市总体规划（以下简称总规）是规划师魂牵梦绕、欲罢不能、痛心疾首的销魂场与伤心地。总规咋有这么大的魔力哩？编过总规 的人都知道，总规可谓包罗万象，编制过程那个繁杂那个折腾啊，一个项目编下来，一年完成算你走运啦，三年两载结案是正常的，十年后还让你修改的也不稀奇。当然，让你编总规是看得起你啊，那些编制过诸多城市总规的大腕，都是目光如炬慷慨激昂，俨然九段高手。 总规是怎么炼成的？首先，你得像个医生，分析病症给出良方。擅西医的，分析数据核对指症,科学地找出城市病症并拟定治疗方案。会中医的，号脉看舌观言察色，玄妙地给出解药并提出进补良方（现状调查、SWOT分析）；其次，你得像个巫师，观天象通水文，画趋势线建构模型，预言不可知的未来，城市二十年后江湖地位在哪里、长多高变多胖，通通算出来并昭告天下（确定城市性质与规模）；其三，你得像个军师，谋篇布局攻城略地，把生态、生产、生活“三分天下”的格局给定了（空间布局规划）；其四，你得像个判官，立下规矩何人何地能干何事，哪里保护哪里开发，(划“三区四线”写强制性内容)；其五，你得像个围棋高手，熟读棋谱落子定式，舍小就大、动须相应（公共设施、基础设施布局）；其六，你得像个美容美体师，涂脂抹粉塑造形体（总体城市设计）；其七，你得像个工程师，道路、水管、电线等等都给绕好了（市政工程规划）。最后，你还得是个编辑，把别人家的范文修修改改汇在一起(环境保护综合防灾等)……瞧瞧，编制总规，让你指点江山纵横天下，予你百变人生丰富体验，无怪乎规划师均以编制总规为荣，以彰显自己视野广、手艺好、段位高。 “总规既然这么枝繁叶茂、丰富多彩，又是一堆牛人费尽时间精力、社会费尽财力炼成的，应该是城市管理的宝典、城市发展的圣经吧？”呃，这个问题就有点难回答啦，看看业内砖家大神们是怎么样评总规的。痛心疾首者称“众矢之的、乱象丛生、自欺欺人、无人喝彩”，上下求索者曰“向何处去”、“向战略规划去”“向近期规划去”、“向专项规划去”，拍案而起者说“改革势在必行、刻不容缓”…… 其实，用一句招人骂的话说，（有些时候有些城市的）总规是“样样好，无用场”。此话怎讲？再来回答以下问题。 谁是老大？ 大概是因为我国地大物博人口众多，我们的空间规划体系繁复多样，林林总总的空间规划虽然都在体系的排位中争先恐后，在治理的范畴里争风吃醋，可是，与其他类别的规划相比，总规具有坚实的法律基础。《城乡规划法》明确了总规的地位和作用，具体来说“总规是建设与管理城市的基本依据，是政府重要的公共政策，是全局性、综合性、战略性的工作”。其他什么主体功能区划、土地利用总体规划、环境保护规划等等，都没有一部专门标上“规划”的法律为它撑腰。怎么说，在城乡发展的统筹引领上，总规也得当上老大吧？ 理想很美好现实很残酷，总规在空间规划体系中地位下降、话语权渐失。经济社会发展战略被主体功能区划抢了头筹，土地使用与空间管制被土地利用总体规划分了杯羮，生态环境保护被环境保护规划一票否决，重大交通设施、市政设施布局被各专业部门规划暗度陈仓。近来，轰轰烈烈的“多规合一”运动，各个试点城市纷纷把众多部门规划拎出来协调融合，人家土地利用总体规划、主体功能区划、环境保护规划都完整上场PK，城乡规划“犹抱琵琶半遮面”欲说还休，不是市域、中心城区、城镇、规划区各个规划搅在一起拎不清，就是总规和控制性详细规划对不齐道不明，广州、厦门等城市，要么“三上三下”集总规控规之力重新整合一张土地利用规划图来，披上战袍再去“协调”，要么直接用战略规划加控制性详细规划亮相去“差异比对”。统筹引领的总规，你到底在空间规划体系中扮演什么角色，在城市发展中起什么作用？ 我是谁？ 既然江湖地位摆不正,不妨反省看看自己是谁。按照《城市规划编制办法》，总规的编制包括市域城镇体系规划和中心城区规划两个层面，内容包括城市发展目标、城市性质、发展规模等战略性构想；空间结构与功能布局等结构性控制；公共设施、绿地系统、住房布局等空间资源配置规划；划定“三区四线”（注意，不是三qi四qie）增长边界等空间管制措施；综合交通、市政工程等专项内容；历史文化保护、环境保护、综合防灾等规划原则与建设方针、空间发展时序等实施步骤。总规内容之完整范畴之广泛，可谓“上九天揽月、下五洋捉鳖”，俨然是个高考状元的范，哪一门学科不是遥遥领先？细密的木桶哪有一块短板？ 然而，正是由于总规内容的“大而全”，“欲在一个规划中解决从战略到策略甚至操作层面的诸多问题”，既展望未来，又指导开发控制，既包括市域城镇体系规划又包括中心城区用地规划，还囊括了各类专项规划的核心内容，而且还制定了一堆强制性内容以期约束规范城市发展。“过多的内容叠加与功能期待”，成为总规“不能承受之重”。 “高考状元的悲惨下场”之类的文章是不能信的，不过，专注才是致胜利器，一个在门门高分的征途上孜孜以求的人，是否丢掉了自己的特长和大爱呢？if planning is everything, maybe it is nothing.总规层次过多、内容繁复、过于拘泥细节，必然模糊了规划目标、影响其发挥作用，以致在实际的城市管理战场上节节败退，在统筹引领城市发展的路途中难有作为。 我是谁？这个哲学问题，要牢记在心、不时反省。总体规划要编什么，要思考清楚。 谁的城市？ 思想决定方向，总规走入今日境地，与其理念息息相关。 犹如堂吉诃德的规划师们，一向迷恋“向权力讲述真理”，“向公众普及真理”。编制总规之际，他们费尽心机分析存在问题、研究发展规律，怀惴崇高理想，描绘美好愿景，制订宏伟蓝图，指出合理路径。这个志存高远的 “三好学生”与“模范青年”，遁入复杂多变的江湖社会，是否大展鸿图前程似锦呢？非常遗憾，书生的伟大理想在现实社会中处处碰壁。总规的实际成效不尽人意。有些评估称总规在提出战略、引导空间布局方面 “有点用”，有些评价说总规在统筹引导城市发展时“一点用也没有”。总规 “样样好，无用场”的根源，在于其心中的迷障——“执着”。它理想地预测了二十年后的美好未来，合理地安排了空间结构布局，其终极蓝图的构想、周全的计划、严格的管控，处处体现了它的理想主义色彩、计划经济烙印、权力独尊意识。 诚然，编制总规是为了城市发展更美好，但“城市规划对城市发展所起的作用绝不是规划师或政府官员的一厢情愿”，更不是为城市发展建设“立下万世之基”的城市总规可以一管到底的。改革开放三十年，我国的经济社会已经发生深刻的变革，总规若还仅仅只是政府（或者规划建设部门）的“发展宣言”，维持计划经济“以不变应万变”的手法，必然会被时代所边缘化。总规要成为全社会的公共政策与行动纲领，须倾听社会各界的声音、考虑多方利益、协调各方矛盾，以公正为准则进行空间资源的配置，不能闭门造车以“权威”来管控城市。总规在制定城市战略、引导结构布局、管控城市空间时，要好好想想，是谁的战略？谁的空间？谁的底线？谁的城市？如果仅是政府或规划部门的战略、规划图上画出的空间、规划文本里写的底线控制、规划师或部分官员臆想的城市，总规就只能是墙上挂着抽屉里收着，处于全球化背景下激烈竞争中躁动不安的中国城市，面对不可预知的未来、变化多端的形势、多元的利益诉求，不愿意也不能带着总规的镣铐跳舞。 “世界上只有一种英雄主义：看清这个世界，然后爱它”（There is only one heroism in the world：to see the world as it is and to love it）。一个好学生在象牙塔里坚守理想固然可敬，然而“真的勇士，敢于面对惨淡的人生”，在多元的社会中融通应变，并理性进退有所作为，才是一个成熟的人，总规亦然，面对社会的变革，总规必须破解自身魔障，不能再孤芳自赏固步自封。否则，作为城市主人的社会各方如何认同总规？如何将其视为城市发展的战略导引与公共政策？ 谁的规划？ 总规称为法定规划，意为“依法编制并审批的规划”，编制完了还得批准才算数。根据《城乡规划法》，“直辖市的城市总体规划由直辖市人民政府报国务院审批。省、自治区人民政府所在地的城市以及国务院确定的城市的总体规划，由省、 自 治区人民政府审查同意后， 报国务院审批。其他城市的总体规划，由城市人民政府报省、自治区人民政府审批。”经过冗长的过程、完整的程序、众多的部门严格审核，总规还能不成珍品？ 然而，正是因为总规层层审核，数年不得批准，降低了规划时效。总规在报批的漫漫长途中，在万众瞩目中一关一关打过去，批下来黄花菜都凉了，甚至总规批准之日，就是修改之时。难怪地方政府玩各种文字数字游戏提高总规的“可批性”，或者只报送不问结果——你爱批不批，反正我不玩了。 有脑残的忍不住问：“总规为什么要那么多上级部门批？总规既然引领城市发展，难道不是地方政府更该管、市民更关心？为啥非得中央批？”事实上，总规除了涉及国家战略的城市定位、跨市域的区域协调等内容，城市发展战略、空间布局、设施安排等方面内容均为地方事务，上级部门啥都管是否事权越位？地方和中央的事权界限在哪里？ 有外行的又问了：“总规是城市的综合规划还是规划建设部门的规划？如果是综合规划，为啥没有成为最高指示，没法统筹协调其他规划？如果是部门规划，总规和土规、经规及其他部门专项规划如何各司其职？它们的界限在哪里？” 问得大家都糊涂了，总规到底是谁的规划？ 总体规划的改革创新设想 新常态新环境新变革，必然对总规编制有新要求。总规怎么改革创新？要有批判思维，更要有建设心态。问题提了一箩筐，咱试着自问自答看看能得几分。 首先，厘清空间规划体系，在明确各类规划的地位和相互关系的同时，明确总规的地位和编制范畴。目前我国“多规合一”工作实践如火如荼地开展，空间规划体系构建的研究也正逐步深入。以“多规合一”作为“协调员”来统筹协调城规、土规、经规是一种思路，将三规其中一个规划上升为统领城乡的综合规划也是一种模式。如果选择第一种模式，则总规应与经规、土规做好衔接对接，统一规划理念、基本原则和发展目标，界定管控范畴并各司其职。通过多规协调划定城市增长边界，总规可重点在城市增长边界内进行空间布局与设施安排。如果选择第二种模式，则具有前瞻性、综合性、公共性的总规应该是最佳人选（不是因为我是学城市规划的，我真的没有私心啊，其实《城乡规划法》已经明确，总规是人民政府组织编制的指导城市发展的纲领性文件）。若中此头彩，总规的改革创新更应该强调战略性、政策性，全域性、综合性，简化弱化各类设施的布局安排与规模标准、具体详细的土地使用与开发控制等本应是专项规划、控制性详细规划的内容，真正体现其统筹引领作用。城市总体规划是否改称“城乡总体规划”或者“市域总体规划”，规划期限是否更长，则可进一步探讨。 其二，明确总规的核心内容，突出其战略性、综合性。总规内容可包括“明确城市发展战略、目标定位、发展规模；确定城市空间结构布局与空间容量；划定生态控制线、城市增长边界线；提出生态控制线范围内的控制要素与政策要求；明确城市增长边界线内的重大公共设施、重大基础设施布局等。” 总规制定的战略应定性定量，包括城市的愿景与发展目标，并制定指标体系和实施策略(参考最近网上疯传的纽约、东京)。空间布局规划应是宏观的结构引导，生产、生活、生态空间的战略性布局，而不是带着“十大用地分类标准”的镣铐、以“修钟表”的手法绘制精细的土地利用规划图。重大公共设施与基础设施等空间资源配置内容，应是以营造棋盘的手法、示意式的布局安排，表达城市的宜居度和承载力要求，那种“一个萝卜一个坑”、定位定量的各类设施安排可在专项规划、控规中落实。“三区四线”的空间管制内容可简化，划定城市增长边界、生态控制线以明确土地资源的保护与开发，蓝线、紫线、绿线、红线等内容在总规中提出标准与示意，具体线位在专项规划和控规中明确。 其三，总规编制模式应强调开放性、适应性。通过编制过程的公众参与加强政府、市场、社会各方的对接，使总规的战略、空间资源配置与管控要求得到社会各方的认同，真正成为公共政策；通过情景模拟、多方案比选评价来研究城市发展的多种可能性，加强总规的应对能力；通过两年一度的评估检讨、五年一次的修改来不断校核完善总规核心内容、实现动态维护。具有浓烈理想主义色彩的总规应走出象牙塔，直面社会各界的利益需求，重视协调、注重过程，从而真正成为统筹引导城市发展的纲领性文件。 其四，划分各级各部门事权，明确总规的管控范畴。上报国务院审批的城市总规可按照事权划分编制“国批版”、“市批版”。“国批版”主要表达具国家战略要求的城市定位、区域协调、国家历史文化名城或国家级风景名胜区（自然保护区）要求、城市增长边界与生态控制线划定等与中央事权对应、需重点监督的内容，城市战略、空间布局与设施配置的内容则由地方政府审批，并接受人大和市民的监督。避免地方政府为报批总规而做技术处理、掩饰实际内容。表达了实际发展意图的总规，才能真正成为地方政府与社会各界认同的纲领，在统筹引导城市发展中发挥作用。 总规在我国的城市规划体系中具有重要的地位，法律赋予总规的权威，由于经济社会制度环境的变化，由于总规编制与审批模式的不足，总规的地位和作用受到了挑战。在经济社会发生深刻变革的时代，在全球化激烈竞争的今天，我们的城市都在发展的征途中飞奔，它们都不能停下来等一等总规这个城市规划之魂，它们更期盼着城市总体规划的改革创新。被诟病为“样样好，无用场”的城市总体规划，请洗心革面、华丽转身，真正成为统筹城市发展的法定蓝图，成为引导城市管理的重要手段。 总体规划改革创新，我们拭目以待。 （本文来自中国城市中心规划院） ———————————— 本文编辑：金钊 |
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