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引言：道路交通事故认定是否可诉，一直在学术界、法院、公安机关、人大法工委之间存在争论。 学术界的主流观点认为道路交通事故认定可诉，以行政法学界与实务界的权威人物应松年、江必新为代表，其主要理由是道路交通事故责任认定属于行政确认行为，具有可诉性；另一类观点则认为，道路交通事故认定不可诉，理由有三种：其一，道路交通事故责任认定并未具体确定当事人的权利义务、不产生和不具有直接的法律效力？；其二，道路交通事故责任认定是作为处理事故的证据，不能进入行政诉讼范围，否则增加诉讼成本、浪费司法资源？；其三，道路交通事故责任认定属于鉴定结论，是公安交通部门通过事故现场勘查、技术分析和有关检验而对交通事故做出的认定，是一种技术鉴定，不具有可诉性。 目前法院对此没有明确的司法解释。《最高人民法院、公安部关于处理道路交通事故案件有关问题的通知》（法发［1992］29号）明确当事人仅就公安机关作出的道路交通事故责任认定和伤残评定不服，向人民法院提起行政诉讼或民事诉讼的，人民法院不予受理。最高人民法院2013年1月18日将该通知废止。该通知依据的《道路交通事故处理办法》已被废止，通知不再适用。最高人民法院没有明确表态，全国法院司法实践中做法不统一。单独就交通事故认定不服提起行政诉讼的，部分法院认为属于受案范围予以受理，如辽宁锦州中院、四川泸州中院、福建龙岩法院、江苏徐州中院、河南法院等；部分法院认为不属于受案范围不予受理，如河北法院。最高人民法院原副院长、现任全国人大常委会委员祝铭山所著的《交通运输行政诉讼》收入全国各地法院认定不服交通事故认定的行政诉讼案件。 公安部认为不可诉，法发［1992］29号《最高人民法院、公安部关于处理道路交通事故案件有关问题的通知》、2000年6月21日公安部《关于建议纠正部分基层人民法院将交通事故责任认定纳入行政诉讼范围的函》明确指出，最高人民法院与公安部联合发布的通知，具有司法解释的效力，对各级人民法院审理案件具有约束力。为此，建议最高人民法院依据《关于处理道路交通事故案件有关问题的通知》规定，尽快纠正部分基层人民法院将公安机关的交通事故责任认定纳入行政诉讼范围的不适当做法。 全国人大法制工作委员会办公室2005年1月5日对湖南省人大常委会法规工作委员会作了答复：“根据道路交通安全法第73条的规定，公安机关交通管理部门制作的交通事故认定书，作为处理交通事故案件的证据使用。因此，交通事故责任认定行为不属于具体行政行为，不能向人民法院提起行政诉讼。如果当事人对交通事故认定书牵连的民事赔偿不服的，可以向人民法院提起民事诉讼”。 笔者认为，交通事故责任认定具有可诉性，属于行政诉讼法的受案范围。主要从以下五个方面进行分析。 一、法理依据 （一）交通事故认定不属于鉴定行为 两者具有本质的区别：其一、交通事故责任认定是公安机关依职权做出的行为，其主体是特定的国家行政机关；而一般的技术性鉴定不一定是行政主体的职权行为，其主体是不特定的，它可能是国家行政机关，也可能是司法机关或其它事业性单位。其二、交通事故责任认定是公安机关的单方行为，体现的是行政意志；而一般技术性鉴定则由当事人提出申请，鉴定人一般不主动行使，是双方行为。其三，交通事故责任认定在公安机关内部只经过最初做出认定和行政复议程序；而一般技术性鉴定则可以在多部门对同一事实进行多次鉴定。其四、交通事故责任认定是针对特定的当事人做出的，涉及到平等主体间的权利义务；而一般技术性鉴定并不必然涉及双方当事人的利益，不对当事人间的权利义务关系进行责任划分。其五，在诉讼中二者的证据作用也是不同的，交通事故责任认定没有可替代性，如其不能作为证据使用，人民法院或者当事人都不可能再找其它公安机关重新进行责任认定，即对同一事故不可能有两份以上的责任认定书；而一般性技术鉴定在同一诉讼中有可能存在多份，且当事人或者人民法院可以根据案情需要通过其它途径进行重新鉴定。 （二）交通事故认定不属于法律规定的行政终局裁决行为 认为交通事故认定属于行政终局行为的主要依据是法发［1992］29号《最高人民法院、公安部关于处理道路交通事故案件有关问题的通知》第4条规定，“当事人仅就公安机关作出的道路交通事故责任认定和伤残评定不服，向人民法院提起行政诉讼或民事诉讼的，人民法院不予受理。”此通知在2013年1月18日已经废止。因此，没有法律明确规定交通事故认定属于行政终局裁决行为。 （三）交通事故认定作为民事诉讼证据使用，并不影响法院对其合法性进行司法审查 部分人认为根据《道路交通安全法》第73条的规定，公安机关交通管理部门制作的交通事故认定书，作为处理交通事故案件的证据使用，因此不能对其进行司法审查。笔者认为，这在逻辑上不能成立。在民行交叉案件中，作为被诉的行政行为中颁发土地证或者房产证，土地证或者房产证本身作为民事案件中证据使用，并不影响行政案件中对其合法性进行审查。 （四）交通事故认定性质是行政确认行为，具有可诉性 1. 对道路交通事故进行责任认定，是公安机关根据行政法规的授权实施的一种行政确认行为。该行为直接关系到发生道路交通事故后，当事人是否构成犯罪以及应否被追究刑事责任、是否违法以及应否被行政处罚、是否承担民事赔偿责任或者能否得到民事赔偿的问题，因此，它涉及当事人的权利和义务。 2. 交通事故认定符合可诉行政行为的基本特征，属于可诉行政行为。 第一，交通事故责任认定实施的主体是公安机关；第二，交通事故责任认定是公安机关根据国务院《道路交通事故处理办法》的授权而实施的一种职权行为；第三，交通事故责任认定是公安机关针对特定的交通事故而单方面作出的具有法律效力的行为，它代表着国家行政机关独立的管理意志，不以行政管理相对人的意志为转移。当事人是否提出处理申请或者在处理活动中是否同意，都不影响公安机关对交通事故作出责任认定；第四，交通事故责任认定一经作出，即对特定的平等的民事主体之间的权利义务关系产生实质性影响。确认事故当事人的违章行为与交通事故是否有因果关系，确认事故当事人有无责任或责任的大小。因此，交通事故责任认定是公安机关依照有关法规授权，在具体的交通事故处理活动中，针对特定的当事人之间的责任大小进行确认的行政行为。 二、法律依据 （一）法发［1992］29号《最高人民法院、公安部关于处理道路交通事故案件有关问题的通知》在2013年已经废止，不再适用。原因是该通知所依据的《道路交通事故处理办法》已被废止。 （二）全国人大法制工作委员会办公室2005年1月5日对湖南省人大常委会法规工作委员会作了答复，在效力等级上只是工作答复，并不是立法解释，根据《中华人民共和国立法法》第四十二条第一款之规定，法律解释权属于全国人民代表大会常务委员会。只有全国人民代表大会常务委员会才有立法解释权，因此，全国人大法制工作委员会办公室做出的答复意见不属于立法解释，不具有立法解释的效力。 （三）从行政诉讼法的受案范围分析交通事故认定的可诉性 我国《行政诉讼法》关于行政诉讼受案范围的规定采用了概括列举式。首先，以概括的方式确立受案范围的界限，即《行政诉讼法》第二条规定：“公民、法人或其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼”。接着，以肯定列举的方式对可诉性行政行为作了规定。同时，《行政诉讼法》第十二条对不可诉的行政行为作了明确排除。 最高人民法院《关于执行＜中华人民共和国行政诉讼法＞若干问题的解释》不再对具体行政行为作界定，对于受案范围做了肯定和否定的方式进行列举。最高人民法院《关于执行＜中华人民共和国行政诉讼法＞若干问题的解释》第一条第一款规定：“公民、法人或其他组织对具有国家行政职权的机关和组织及其工作人员的行政行为不服，依法提起诉讼的，属于人民法院行政诉讼的受案范围”。该解释第一条第二款明确规定了六种不予受理的情况。 从现行的诉讼法律规定上分析，交通事故责任认定不属于法律规定的行政终局裁决行为，并没有被排除在行政诉讼的受案范围，应当属于行政诉讼受案范围，是人民法院对具体行政行为合法性的有效监督，应当允许当事人就责任认定提起行政诉讼，对交通事故处理主管部门行政执法从实体上和程序上进行司法审查，保护当事人的合法权益。 三、从最高人民法院公报案例分析其可诉性 最高人民法院公报2002年第5期刊登了四川省沪州市中级人民法院审理的罗伦富不服交通事故责任认定一案（以下简称“罗伦富案”），这无疑表明了最高法院的态度。这一案例的公布，开创了人民法院受理公民、法人、其他组织不服公安交通管理机关做出的交通事故认定案件的先例，使各地法院有了参照执行的范例。 在我国现行正式法律文本中，一直未正式使用“判例”一词，以至在学者们普遍认为应该使用“判例”称谓之处，一直名为“案例”。1995年出版的《中华人民共和国最高人民法院公报全集》曾在出版说明中作如下专门介绍：“《公报》发布的案例，都是经最高人民法院审判委员会反复推敲、字斟句酌，从众多案例中精选出来的。每个案例都有详细的事实，判决理由和结果，蕴涵了深刻的法律意义。它既不同于用作法制宜传的一般案例，也不同于学者们为说明某种观点而编撰出来的教学案例。它具有典型性、真实性、公开性和权威性特点，是最高人民法院指导地方各级人民法院审判工作的重要工具，也是海内外人士研究中华人民共和国法律的珍贵资料。”这里的“典型性”，显然系指为审理同类案件提供了“样板”；“权威性”，则暗示这些“样板”具有事实上的司法拘束力。凡是了解我国法律解释体系与规则的人，都可以从公报目录下的两行醒目的黑体字“本刊司法解释和案例经最高人民法院审判委员会讨论通过；本院发出的文件和司法解释均以公报发布的文本为准”中，感受到公报上的案例虽然未被赋予“判例”之名，但已经被赋予了和最高人民法院司法解释同等的司法权威。视这些案例为一种特殊形式的司法解释，或将其称为“具有司法解释性质的判例”，显属顺理成章⑧。 四、从行政诉讼法发展趋势分析其可诉性 行政审判的开展有赖于一套完善的审判规则和制度。《行政诉讼法》是行政审判的“基本法”，面对复杂多变的调整对象和社会生活，要保证行政审判工作的顺利开展，还必须依法建立和完善行政审判规则体系。从1989年《行政诉讼法》、1990年最高人民法院制定了《贯彻＜中华人民共和国行政诉讼法＞若干问题的意见（试行）》到2000年《关于执行＜中华人民共和国行政诉讼法＞若干问题的解释》，对于行政案件的受案范围逐步扩大，体现了中国法治的进步。尤其是若干解释规定了行政案件的受理范围以行政主体行使行政权力为中心，将受案范围确定为“行政行为”，并未将可诉行政行为的范畴集中于“具体行政行为”，事实上已经拓宽了行政诉讼的受案范围，对准行政行为提起诉讼也存在可能。 2009年最高人民法院《关于依法保护行政诉讼当事人诉权的意见》的主要精神是畅通行政诉讼渠道，保护行政相对人的诉权。其中明确规定，不得随意限缩受案范围、违法增（上转第64页）设受案条件，依法积极受理新类型行政案件，在立案阶段不能决定是否受理的，应当先予受理，经审查确实不符合法定立案条件的，裁定驳回起诉。 2013年信春鹰在第十二届全国人大关于行政诉讼法修正案（草案）的说明中指出行政诉讼面临的突出问题是立案难，为了畅通行政诉讼的入口，从五个方面完善对当事人的诉权保护，在草案中增加法院应保障当事人的诉权，对应受理的行政案件依法受理。 因此，从行政诉讼法的发展趋势分析，交通事故认定应纳入行政诉讼受案范围。 五、从保护当事人权益分析其可诉性 通过民事诉讼难以解决确认行为的合法性问题，也难以对行政相对人的合法权益进行有效救济。行政相对人对确认行为不服提起民事诉讼，其诉讼请求在逻辑上难以成立，因为要求对方承担责任的不是民事法律关系主体，而是作为行政法律关系主体的行政机关。在民事诉讼中实行谁主张，谁举证的原则，大量证据掌握在行政机关手中，行政相对人承担举证责任非常困难。反之，如果让作出确认行为的行政机关承担举证责任，让行政相对人就此进行质证和反驳，行政相对人的权益就容易得到保障，及通过行政诉讼来解决此类纠纷有利于发现客观事实，更有利于保障行政相对人的合法权益，更有利于有关纠纷的公平合理解决⑨。 交通事故认定一经送达，产生法律后果。在交通事故调解中以其作为基础，对赔偿数额进行调解；在提起民事诉讼时，尽管规定只是作为证据使用，但由于民事诉讼依照谁主张，谁举证的举证规则，当事人很难通过收集证据的方式推翻交通事故认定，法院一般都会以其作为裁判的依据予以采信；在刑事诉讼中，法官以交通事故认定为依据，作出有罪、无罪判决。当事人对交通事故认定存在争议的情况下，若对此不进行司法审查，法院在审理由此引发的刑事、民事案件中，对交通事故认定这一证据，在举证、质证、辩论方面处于尴尬的境地⑩。根据有权利必有救济的法律原则，当事人应当享有诉权，司法救济被认为是权利保障的最后一道屏障。 注释： ①江必新、梁凤云：《行政诉讼法理论与实务》，北京大学出版社2011年版，第238页。 ②应松年、刘莘：《法院能否审查责任认定书》，人民法院报2009年09月28日。 ③黄金波：《交通事故责任认定不属具体行政行为》，载《法学杂志》1993年第4期。 ④任卫利、周瑞生：《道路交通事故责任认定书的性质和效力问题（三）》，人民法院报2004年10月29日。 ⑤吴庆华、陈良：《交通事故认定书是否具有行政可诉性》，陕西法院网2011年10月09日。 ⑥黄晓萍、张庆东：《交通事故责任认定行为可诉性问题研究》，载《中国法学教育研究》2003年2期。 ⑦刘善书：《论交通事故责任认定的行政可诉性》，载《法律适用》2000年第10期。 ⑧赵正群：《行政判例研究》，载《法学研究》2003年第1期，第108页。 ⑨江必新《中国行政诉讼制度之发展——行政诉讼司法解释解读》金城出版社2001年版，第241-242页 ⑩高子武：《试论交通事故认定行为的司法审查》，中国法院网2004年03月10日。 |
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