多头监管：我国劳动监察体制的关键问题及对策2014/11/27 16:39:17作者:杨鹏飞 编辑:茅轶婧
 我国的劳动安全卫生工作虽然取得了重要的成绩，但劳动安全事故状况为什么却一直没有真正改观呢？笔者以为，简单地批评某些制度或者有关的监管机构和人员，并没有抓住问题的核心。基于工业化发达国家的经验和我国改革开放以来的经验教训，之所以国家十分重视却仍然没有改观的一个关键原因在于，我国劳动安全卫生监察存在严重的多头监管问题。 一、多头监管的形成：我国劳动安全卫生监管体制的流变 我国的劳动安全卫生监管体制经过了一个比较曲折的演变过程。1949年新中国一建立，中央人民政府就设立了劳动部。劳动部下设劳动保护司，各地方劳动部门设劳动保护处、科，作为劳动保护工作的专管机构。政府许多产业部相继在部内的生产或人事部门设立了专管劳动保护工作的机构。同时，中华全国总工会在各级工会中设立了劳动保护部，工会基层组织一般设立了劳动保护委员会，以加强对企业劳动保护的监督。 此后一直到上世纪80年代初，劳动监察体制主要有两个小的变化，一是，国务院于1955年6月批准在劳动部建立国家锅炉检查总局。二是，1981年，为进一步加强对矿山安全卫生的监督检查，当时的国家劳动总局成立了矿山安全卫生监察局。 1998年，作为当年国务院机构改革的一部分，我国劳动监察机构发生了重大变化。一是在国务院机构改革中成立劳动和社会保障部，将原劳动部承担的安全生产综合管理、职业安全监察、矿山安全监察职能剥离，交由国家经济贸易委员会（简称国家经贸委）承担。在国家经贸委下成立安全生产局。二是原劳动部承担的职业卫生监察（包括矿山卫生监察）职能剥离，交由卫生部承担。三是原劳动部承担的锅炉压力容器监察职能剥离，交由国家质量技术监督局承担。四是劳动保护工作中的女职工和未成年工特殊保护、工作时间和休息休假等一般就业条件监察，仍由劳动和社会保障部管理。 1998年国务院机构改革后，根据当时煤矿安全生产的实际情况，1999年在当时的国家经贸委下，我国又增设了国家煤矿安全监察局，与国家煤碳工业局一个机构、两块牌子。2000年12月，为适应我国安全生产工作的需要，国务院决定在国家煤矿安全监察局基础上设立国家安全生产监督管理局。 2001年3月，国务院决定设立全国安全生产委员会，其主要任务是在国务院领导下，研究、协调重大安全生产问题，指导全局性的安全生产工作。2003年国家安全生产监督管理局在国家经贸委撤销后，成为直属于国务院的正部级机构。 至此，经过多年的演变，我国基本形成了在国家安全生产委员会统一领导下，安监、卫生、质检、消防、建设、农业、劳动等各部门分工负责的劳动安全卫生监察体制。 二、多头监管的问题：我国劳动监察体制存在的不足 近十多年来的实践，特别是近年来一再发生的特大工业安全事故告诉我们，增设劳动监察机构的策略并没有完全能够达到目的。之所以如此，是因为增设劳动监察机构的做法导致形成了劳动力市场的多头监管，反而可能阻碍了劳动监察目标的实现。这是因为： 1、监察机构的监管能力普遍薄弱、低下。 从近些年我国的实践看，在我国政府的高度重视下，国家对劳动监察机构的建设方面，投入不可谓不巨大。目前，我国各级政府同时有安检、劳动等一批平级的部门都涉及劳动监察，这些部门从中央到地方都是层层设立机构，配备办公用房、成立工作队伍、建立行业数据库，提供各种监察工具和交通工具，但是这些机构相互之间互不隶属、各自为政。实际上，政府拥有的资源毕竟是有限的，建立了如此多的劳动安全卫生监察机构，最后必然导致落到每个具体监察机构时的资源贫乏、力量薄弱。 根据2013年度人力资源和社会保障事业发展统计公报的统计，2013年末，我国共有劳动保障监察机构（人力资源和社会保障下辖的）3291个，各级人力资源社会保障部门配备专职劳动保障监察员2.5万人，平均每家劳动保障监察机构只有8人不到。如果考虑到每家监察机构每年都要对所辖地区企业进行一遍常规年审以及举报投诉调查、应急处理等，就能够想象他们能在日常巡查、专项检查，以及在提升检查水平方面，有多大的力量了。 为什么在每一次严重安全卫生事故后几乎都有劳动安全卫生监察在哪里的质问，原因就在这里：看似建立了很多机构，但是每家机构的力量往往弱小，而且各自为政，责任自然也就难以尽到了。 2、机构职能交叉、重叠，导致监管责任不清，容易相互推诿，难以追究责任。 劳动监察是一项非常专业的工作，监管者不仅要有力量和技术，更重要的是应当负起责任，否则劳动法律的实施必然流于空谈。之所以在我国中央政府如此高度重视的背景下，严重职业安全卫生事件仍然呈高发态势，另一个重要的原因就是由于劳动监察工作长期以来形成的多头管理，以至各机构之间相互制肘和推诿，不能切实担负起责任。 看起来，许多部门都能发挥监管作用，但实际情形往往是尸位素餐，没有一家部门真正担当责任。曾有报道说一个省级地方的煤炭安全监察局刚刚成立不久，在各地市煤炭安全监察办事处还没有组建，以及各地市机构改革还没有进行的情况下，该省级机构便抢先发布了本省《小煤矿安全生产管理若干规定》。这一规定一发布，也就相应地解除了各地市劳动等其他监察部门对小煤矿的安全监察管理职能和权力，造成了安全生产监督管理工作及事故调查处理出现断档，自然对该省安全生产工作产生了严重的负面影响。 三、改变多头监管，完善我国劳动安全卫生监察体制 我国的劳动安全卫生监察体制之所以出现多头监察，主要与我国处于工业化发展的早中期、各种职业事故多发、频发，以及与我国监管现代经济活动的经验尚嫌不足有密切的关系。正是由于相关治理经验的不足，一旦出现某个问题就想到设立一个相应的监督机构进行处理。这种治理应对的思路是不错的，但是错在没有确立一套合理的治理机构体系，导致出现多头监察、无人负责、低效无力的现实问题。 众所周知，与西方发达经济国家相比，我国的工业化、现代化发展还只有几十年的时间，制度设计和监察经验的不足在所难免。实际上，西方很多国家在其工业化发展进程中也同样出现过多头监察的弯路。现在，不少发达市场经济国家则逐步走上了劳动监察职能一体化的道路，从而克服了多头监察的弊端，提升了劳动监察的水平和效率，大大降低了劳动安全卫生事故的发生率和死亡率。 明确了问题的原因，就要采取相应的对策。参照国际先进经验，一个最基本的趋势和对策是：实行机构改革，归并有关的劳动监察职能和部门，改变当前这种多头监察的现状，大力推行劳动监察职能的一体化。具体来说，就是要确立以劳动标准监察为核心，包括劳动安全监察、职业卫生监察、特种设备监察等为一体的国家劳动监察体制。当然，作为国家监察，劳动监察覆盖到所有的就业场所，并不区分工商业、矿业、建筑业和农业等。 值得注意的是，在一个完整的劳动监察体制中，除了居于中心地位的国家行政监察以外，还应当注重发挥工会、雇主组织等的作用。如能建立一套职能一体化的高效的监管体制，充分发挥员工以及劳动关系各方的积极性和主动性，就一定能有力提升劳动监察的预防水平，把劳动安全卫生事故消灭在萌芽状态，促进我国经济社会的和谐、健康发展。 |
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