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文探讨的是广受社会关注和媒体聚焦的机动车驾驶证注销问题。对公安部最新修订的《机动车驾驶证申领和使用规定》中关于驾驶证注销的违法性进行深刻分析，该规定违反了《道路交通安全法》及其实施条例以及《行政许可法》等上位法的多项规定。不仅违背《行政许可法》关于创设行政注销制度的立法宗旨，而且在基本的法律逻辑上也是混乱的。笔者建议尽快对其进行修改，以维护我国法律的尊严和司法的统一。 关键词：驾驶证;注销;违法性 一、问题的提出 我国机动车驾驶人以平均每年2000多万人的速度快速增长，随着机动车辆的普及和取得机动车驾驶资格的人员日益增多，机动车驾驶证的行政许可和依法管理问题，越来越受到社会公众的广泛关注，因为其与社会公众的合法权益密切相关。核发和管理机动车驾驶证的有关行政机关，上至公安部，下至各地方的公安机关交通管理部门车辆管理所依法行政的能力和效率也随之受到越来越多的社会公众的监督与考量。2012年8月21日公安部部长办公会议通过了最新修订的《机动车驾驶证申领和使用规定》，自2013年1月1日起施行。修订后的《机动车驾驶证申领和使用规定》确实有些亮点，如严格大中型客货车驾驶人管理，提高大中型客货车驾照申请门槛;完善驾驶人考试制度，民警违规考试发证将被倒查;特别是针对近年来暴露出的吸毒后驾驶机动车问题，对吸毒人员申请驾驶证或者驾驶机动车采取“零容忍”措施，严格限制吸毒人员申请机动车驾驶证等，上述规定对于预防和减少道路交通事故的发生无疑具有积极的作用。与此同时，笔者也遗憾地发现，《机动车驾驶证申领和使用规定》中关于驾驶证注销的规定依然与其上位法——《道路交通安全法》、《道路交通安全法实施条例》及《行政许可法》的多项规定相冲突。 机动车驾驶证注销问题是当前广受社会各界关注和媒体聚焦的热点之一。据媒体披露，近些年被公安交管部门“依法”系统注销的驾驶证数量须以十万、百万、甚至千万计，其中绝大多数是被动的、不自愿地被注销的。如此庞大的注销数量，说明什么问题?不由得引起笔者对公安部《机动车驾驶证申领和使用规定》第67条规定的驾驶证注销制度的合法性与合理性进行思考和质疑。 二、公安部是否有权设计驾驶证注销制度? 首先，属于法律层面的《道路交通安全法》和国务院行政法规《道路交通安全法实施条例》均没有关于驾驶证注销制度的规定。目前驾驶证注销制度所谓的“法律”依据乃源自于公安部令第123号 《机动车驾驶证申领和使用规定》第67条的规定：“机动车驾驶人具有下列情形之一的，车辆管理所应当注销其机动车驾驶证：(一)死亡的;(二)提出注销申请的;(三)丧失民事行为能力，监护人提出注销申请的;(四)身体条件不适合驾驶机动车的;(五)有器质性心脏病、癫痫病、美尼尔氏症、眩晕症、癔病、震颤麻痹、精神病、痴呆以及影响肢体活动的神经系统疾病等妨碍安全驾驶疾病的;(六)被查获有吸食、注射毒品后驾驶机动车行为，正在执行社区戒毒、强制隔离戒毒、社区康复措施，或者长期服用依赖性精神药品成瘾尚未戒除的;(七)超过机动车驾驶证有效期一年以上未换证的;(八)年龄在60周岁以上，在一个记分周期结束后一年内未提交身体条件证明的;或者持有残疾人专用小型自动挡载客汽车准驾车型，在三个记分周期结束后一年内未提交身体条件证明的;(九)年龄在60周岁以上，所持机动车驾驶证只具有无轨电车或者有轨电车准驾车型，或者年龄在70周岁以上，所持机动车驾驶证只具有低速载货汽车、三轮汽车、轮式自行机械车准驾车型的;(十)机动车驾驶证依法被吊销或者驾驶许可依法被撤销的。” 其次，驾驶证的核发和注销，其法律性质属于行政许可，而只有法律、行政法规和地方性法规才可以设定行政许可，部门规章是不可以设定的。既然与驾驶证关系最密切的法律和行政法规《道路交通安全法》和《道路交通安全法实施条例》均没有作关于驾驶证注销制度的规定[1]，那么，公安部原则上就不应当擅自作驾驶证注销制度的设计。 当然，公安部作为驾驶证具体的行政主管部门，也不是绝对无权设置驾驶证注销制度。《行政许可法》第70条规定“有下列情形之一的，行政机关应当依法办理有关行政许可的注销手续：(一)行政许可有效期届满未延续的;(二)赋予公民特定资格的行政许可，该公民死亡或者丧失行为能力的;(三)法人或者其他组织依法终止的;(四)行政许可依法被撤销、撤回，或者行政许可证件依法被吊销的;(五)因不可抗力导致行政许可事项无法实施的;(六)法律、法规规定的应当注销行政许可的其他情形。”该条规定实质上是创设了一般性的行政注销制度。同时，根据《行政许可法》第16条规定，“规章可以在上位法设定的行政许可事项范围内，对实施该行政许可作出具体规定。”因此，公安部部门规章可以以此为法律依据设计驾驶证注销制度，但前提是必须遵循《行政许可法》以下限制性规定：“法规、规章对实施上位法设定的行证许可作出的具体规定，不得增设行政许可;对行政许可条件作出的具体规定，不得增设违反上位法的其他条件”。 综合上述法律、法规的规定，可以看出，与驾驶证关系最密切的法律和行政法规均没有作关于驾驶证注销制度的规定，公安部原则上不应当做驾驶证注销制度的设计;当然，一般性的《行政许可法》也并未绝对否定公安部驾驶证注销制度的规定，但规定了一个限制性先决条件，即“不得增设违反上位法的其他条件”，因此，公安部在对驾驶证注销制度进行设计时，不得违反法律和行政法规的规定，这是最起码的要求。事实上，公安部《机动车驾驶证申领和使用规定》第67条的部分规定不但违反了这个限制性先决条件，而且严重地违反了法律和行政法规规定的这个最基本的法律底线。 三、驾驶证注销制度的违法性分析 《机动车驾驶证申领和使用规定》第一条明确规定：“根据《中华人民共和国道路交通安全法》及其实施条例、《中华人民共和国行政许可法》，制定本规定。”《道路交通安全法》及其实施条例以及《行政许可法》是《机动车驾驶证申领和使用规定》的上位法，作为下位法的《机动车驾驶证申领和使用规定》关于驾驶证注销的规定，却公然违反了上述上位法的多项规定。 根据《行政许可法》创设行政注销制度的立法宗旨，探究该法第70条规定的6种注销行政许可的情形，其中第1项行政许可有效期届满未延续，行政许可当自然失效，注销之无可厚非;第2项自然人死亡或丧失行为能力和第3项法人或其他组织依法终止的，被行政许可人作为被许可主体消失，注销乃理所当然，主体丧失行为能力，没有行使行政许可权利的能力，注销亦可以理解;第4项行政许可因撤销、撤回或者吊销，在注销前已经法律程序定性，行政许可实际已经不存在;第5项因不可抗力无法实施，使行政许可失去实际存在的意义。上述5种情形表现出一个共同特点：“行政注销”并非一种行政处罚措施，而是对行政许可权利状况的一种相对客观的、消极性的、被动式的记载。正因为如此，法律、法规根据《行政许可法》规定行政注销制度时尤其谨慎，以防给相对人的合法权益造成损害。或许因为这个原因，《道路交通安全法》及其实施条例没有涉及驾驶证的注销制度，即使在机动车驾驶人记分达到12分，拒不参加交管部门组织的学习、考试时，《道路交通安全法实施条例》第25条也仅仅规定将产生“驾驶证停止使用”的法律后果，可见其对“注销”的谨慎态度。 具体到机动车驾驶证注销之行政许可，根据《行政许可法》第70条的规定，驾驶证只有在如下三种情况方可注销：(1)法律规定的驾驶证有效期届满未延续的;(2)驾驶证持证者死亡或者丧失行为能力的;(3)驾驶证被撤销或者依法被吊销的。其他情况公安机关无权注销驾驶证。将《机动车驾驶证申领和使用规定》第67条规定与此对照，合法的、可以注销驾驶证的情形只能是如下四种情形：(1)机动车驾驶人死亡的;(2)机动车驾驶人本人或监护人提出注销申请的;(3)超过机动车驾驶证有效期一年以上未换证的;(4)机动车驾驶证依法被吊销或者驾驶许可依法被撤销的。除此之外，其他情况的均为违法注销。 四、驾驶证注销制度的违法性表现 目前，导致产生驾驶证被注销数量最多、最受争议的情况是《机动车驾驶证申领和使用规定》第67条第(四)和(八)项的规定：“身体条件不适合驾驶机动车的;年龄在60周岁以上，在一个记分周期结束后一年内未提交身体条件证明的;或者持有残疾人专用小型自动挡载客汽车准驾车型，在三个记分周期结束后一年内未提交身体条件证明的”。笔者认为，该规定严重违反了其上位法《道路交通安全法》及其实施条例和《行政许可法》，属于违法的、无法律约束力的条款。 首先，《机动车驾驶证申领和使用规定》67条第(四)和(八)项规定违反了《行政许可法》行政注销制度的法律宗旨和法律原则。如上所述，行政注销并非一种行政处罚措施，而是对行政许可权利状况的一种消极、被动性记载。而《机动车驾驶证申领和使用规定》67条第(四)和(八)项规定的本质是将未及时定期提交身体条件证明作为一种行政处罚措施，一种比吊销驾驶证更严厉的行政处罚，其实际所产生的法律效果比“吊销驾驶证”严重得多。因为驾驶证由“吊销”到“注销”，至少要经过三个法律环节：第一，有一个导致吊销驾驶证后果的严重违法行为;第二，有一个吊销处罚程序和决定(及由此派生的行政复议或行政诉讼程序);最后，进行注销记载。而《机动车驾驶证申领和使用规定》67条第(四)和(八)项规定的“驾驶证注销”则是三步并做一步，一步到位，直接取消行政许可，可见其法律后果的严重程度。更为严重的是，针对“驾驶证吊销”这种行政处罚的合法性，行政相对人可以提起行政诉讼作为最后的救济措施，而针对“驾驶证注销”，行政相对人则不可以单独提起行政诉讼。由此可见，公安部《机动车驾驶证申领和使用规定》67条第(四)和(八)项规定的注销，不但违背了《行政许可法》注销制度的性质和法律精神，而且在基本的法律逻辑上也是混乱的。 其次，《机动车驾驶证申领和使用规定》67条第(四)和(八)项规定不符合《行政许可法》第70条所列6种注销情形中的任何一种。《机动车驾驶证申领和使用规定》67条第(八)项规定的上位法依据无他，仅《行政许可法》第70条的规定。其与《行政许可法》第70条最有可能接近的情形仅第(一)项“行政许可有效期届满未延续的”[2]，但《机动车驾驶证申领和使用规定》67条第(四)和(八)项规定却违法将“注销”设定在法定有效期间，而非有效期届满。由此可见，《机动车驾驶证申领和使用规定》67条第(四)和(八)项规定的“注销”不但没有任何法律、法规上的依据，而且严重违反了《行政许可法》第70条第1项的规定。 第三，《机动车驾驶证申领和使用规定》67条第(四)和(八)项规定严重违反上位法国务院《道路交通安全法实施条例》第22条、26条关于驾驶证有效期为6年、10年和长期的规定，违反了上位法《行政许可法》第16条第4款“不得增设违反上位法的其他条件”的规定和《行政许可法》第8条“公民、法人或者其他组织依法取得的行政许可受法律保护，行政机关不得擅自改变已经生效的行政许可”的规定。法律、法规关于驾驶证有效期为6年并未附加任何其他法定条件，即使根据法定的周期记分制度[3]，所导致的最严重的法律后果也止步于“驾驶证停止使用”。虽然《机动车驾驶证申领和使用规定》也重复了上述驾驶证有效期的规定，但《机动车驾驶证申领和使用规定》67条第(四)和(八)项规定却在法定的6年有效期之外，增设附加的额外要求，即定期“提交身体条件证明”的条件，实际上将驾驶证的法定有效期违法地缩短为2—4年。 第四，《机动车驾驶证申领和使用规定》67条第(四)和(八)项规定严重违反了《道路交通安全法》及其实施条例关于驾驶证审验制度的规定。《道路交通安全法》第23条规定：“公安机关交通管理部门依照法律、行政法规的规定，定期对机动车驾驶证实施审验。”该规定授予了公安交管部门定期审验驾驶证的权力，同时为防止对这一权力的滥用，也对这一权力进行了法律限制，即只能是依照法律和行政法规的规定，而非部门规章或其他效力更低的法律文件。《道路交通安全法》及其实施条例规定的定期审验的具体内容其实就是周期记分制度。公安部根据《道路交通安全法实施条例》第23条第2款规定的授权建立了驾驶员安全违法行为记分制度，该记分制度包括的内容非常广泛，涵盖项目芜杂，将各种各样的违法行为均包含其中。公安交管机关以此为基础定期审验驾驶证可以说是用足了法律和行政法规授予的权力。但是公安部仍然意犹未尽，在法律和法规的规定之外，以部门规章的形式违法增设了“定期”和“提交身体条件证明”两项条件。实际上驾驶人身体是否适宜驾驶机动车完全可以从周期记分制度中反映出来，例如，视力差或者色盲，则压实线、闯红灯就不可避免，这类记分和处罚自然就多，自然就能反映出身体条件不适宜驾驶机动车了，规定要求再提交身体条件证明实属多此一举。实际上公安交管部门指定的所谓“合格”的医院在出具身体条件证明时也仅仅是问问“视力怎样”、“是否红绿色盲”而已，更有甚者，交10元钱毋须任何检查直接出具身体条件合格的证明，简直是形同虚设，竟成了为这些所谓“合格”医院提高经济效益的一项“合法的”创收途径。正是因为周期记分制度已经包含了身体条件因素，因此延长驾驶证有效期根本无须频繁提交身体条件证明。由此可见，公安部《机动车驾驶证申领和使用规定》67条第(四)和(八)项规定的增设，不但没有实际必要性，而且违反了《道路交通安全法》第23条、《行政许可法》第16条第4款的规定。 第五，《机动车驾驶证申领和使用规定》67条第(四)和(八)项规定是部门规章在钻法律、法规的空子，注销驾驶证既不遵守正当行政程序的规定，又使行政相对人无法单就行政注销行为本身提起行政诉讼，严重损害了行政相对人的权益。由于《行政许可法》第70条关于行政注销的规定，仅是一种客观的、消极的、被动式记载，基本不可能引起纠纷，所以《行政许可法》没有就行政注销作具体的程序性规定，这就给公安机关交管部门注销驾驶证的随意性大开方便之门。因为根据《行政诉讼法》的规定，行政相对人不可以“单独”对行政注销行为提起行政诉讼----没有法院能依法受理这类案件!北京市公安交管局车辆管理所曾经就驾驶证注销问题对有关行政相对人做出如下正式答复：“上述驾驶证的注销，是公安部开发的系统注销的，不是北京市公安交管部门注销的，至于何时注销、是否及以何种方式告知了行政相对人都不确定。”多么悲哀的局面!在21世纪的法治中国，如此严肃的关乎千百万民众权益的行政法律行为，执法者竟然是一个计算机系统，而不是执行公务的人，也不是国家具体的行政部门!公安机关交管部门公然违法和侵犯社会公众权益的行为竟不用接受司法的监督和审判! 综上所述，《机动车驾驶证申领和使用规定》关于驾驶证注销的规定与其上位法——《道路交通安全法》、《道路交通安全法实施条例》及《行政许可法》的多项规定相冲突，笔者强烈呼吁尽快对《机动车驾驶证申领和使用规定》第67条进行修改，以维护我国法律的尊严和司法的统一。 |
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