中国农村土地流转形式的分析

中国农村土地流转形式的分析

【摘  要】近年来，各地在不同程度上、以多种方式尝试着土地流转。实践证明，各种土地流转形式不仅可以提高资源利用效率，更有利于形成规模经营。但是，土地流转形式也遇到了许多亟待解决的问题，这些问题严重地阻碍了土地流转的顺利进行。因此，在“十二五”深化农村土地综合改革建设中，必须遵循自愿原则，规范农村土地流转形式，切实加强对土地流转形式工作的引导，建立健全的流转管理机制。

【关键词】农村土地流转；流转形式；土地承包经营权；十二五”规划

土地是农业发展最基本的生产资料，也是农民最基本的生活保障，农村土地流转机制完善与否，土地流转形式是否适应市场经济的需要和发展，将对国民经济的发展产生深远的影响。改革开放以来，由于实行家庭联产承包责任制，土地经营权与所有权分离开来，极大地促进了农业和农村经济的发展，与之相适应，土地流转形式也随之活跃起来，出现了多样化的局面。尤其是“十二五”规划时期，中国农村流转制度改革核心目标是建立一种促进效率、确保公平、维护稳定的农村经济运行机制，突出农村土地制度改革。在中共十七届三中全会决议提出农民的土地承包权永久不变，是一项非常好的深化农村土地流转制度改革的意见，对新农村经济建设中的中国农村土地流转形式的发展奠定了坚实的基础。

一、农村土地流转的具体形式分析

我国农村土地流转形式种类众多，发展越来越稳健和成熟，其对农村经济的发展也起到了巨大的推动作用，“十二五”规划中这些土地流转形式得以继续衍生和发展。

我国农村土地流转形式多种多样，各有千秋，它们之间既相互独立又紧密相连。当前，我国土地流转形式主要有：

第一，转包。承包方将自己承包期内的部分或全部土地，在一定期限内以一定条件转给第三者，承包方与发包方仍按原承包合同履行权利和义务。这种形式的流转，没有改变土地的所有权，只是使用权发生一定的变化，它可以大大地提高土地的利用率。

第二，转让。指承包方经发包方同意，将全部或者部分土地承包经营权转给其他从事农业生产经营的农户，由该农户同发包方确立新的承包关系，原承包方与发包方在该土地上的承包关系即行终止。这种形式在当前我国农村比较多见。

第三，互换。承包方之间或集体经济组织之间为各自需要和便于耕种管理，交换其承包地块。互换后原土地承包合同规定的权利义务有的仍由原承包者承担，有的经发包方同意后随互换而转移。这种互换的形式比较灵活实用，效率比较高。在我国农村经济比较活跃的地方经常可见。

第四，入股。即承包方将土地承包经营权量化为股权，农民凭股权入股组成土地股份合作社或股份公司，合作社或股份公司对土地实行招标承包，对外租赁，或者直接开发，农民按股分红，土地按股份经营。这种形式具有规模化、现代化的特点，在我国农村已开始出现。

第五，租赁。租赁是指农民作为出租人将土地使用权随同土地上的建筑物、其他附着物租赁给承租人使用，由承租人向出租人支付租金的行为，这种行为不改变承包方与发包方的承包关系，承包农户将承包土地租给第三方经营，并收取一定租金。这种形式的特点是土地作为一种稀缺资源，其以收取租金来衡量土地的经济效益，把土地纳入市场范围。

二、农村土地流转形式中存在的主要问题

农村土地流转形式虽然多种多样，其发展也不断完善和成熟，但目前还存在不少的问题，这些问题主要是：

第一，土地流转形式的有效性得不到充分发挥，流转效率偏低，执行力度弱，使得农村该流转的农地绝大部分流转不起来。表现在部分农村土地荒芜率逐年增长，农民流转土地的积极性不强，且受到了诸多的约束，这样便极大地影响了土地利用率和农民收入民就业渠道也变得狭窄。农村土地流转形式脱离了价值规律，流转双方的经济利益受到不同程度的损害。这样，土地流转形式就只会流于形式，根本发挥不了作用。

第二，土地流转形式混乱，不规范流转普遍存在。主要表现在土地流转过程中农民之间的矛盾和冲突较多，在短时间得不到有效的解决，流转形式的法律意识不够强，使得土地流转无凭可据。这样，农业专业化经营和规模化经营水平降低，农民经营自主性不强，创新意识不够。此外，土地流转形式的程序操作不严格、形式合同不规范。目前民间的土地流转以户间协商形式为主，缺乏正规程序。

第三，基层政府及官员的行政干预较多，束缚了农村土地流转形式的自由性，从而使得农村土地得不到有效合理的流转。主要表现在：一些基层干部迟迟不将第二轮承包合同或土地经营权证书发放到农户，借招商引资发展经济之名，随意干预农民间的流转协议；有的不顾实际，强行搞所谓股份制或集中经营，引发很多后遗症；有的对土地租金的收益分配，缺乏公开性、合理性，采取各种变相的流转手段进行干预等。这些带有强制性的手段使土地资源得不到较好的优化配置，农民在土地上的长期收益权也没有稳定的保障。

第四，土地流转形式单一，灵活性不强，配合程度不高，且流转规模较小，流转形式的服务体系也不健全。主要表现在：许多地方在流转土地时往往只采取一两种流转形式，并习惯性地沿用下来，形成一个封闭死板的内部流转模式，这样便影响了农村土地的规模经营，阻碍了农村土地流转市场的活跃性，使土地流转形式的价值难以真正体现，土地流转形式的多元化也难以顺利进行，农民的土地流转主体地位得不到保障。

三、规范农村土地流转形式的政策建议

针对当前我国农村土地流转形式中存在的一系列问题，结合“十二五”关于农村土地经济建设的规划，本文提出以下建议：

第一，遵循自愿原则，充分发挥各种流转形式的有效性，积极推进农村土地流转工作，以充实各种流转形式，使其落到实处。规范农村土地流转形式，要在充分尊重农民意愿的基础上，积极推进土地流转工作，农民土地承包经营是否流转、流转多少、以何种方式流转，应由农民自己决定，任何组织不得用行政手段阻碍或强迫农民流转土地，不得束缚农村土地流转形式。在“十二五”规划时期在农村土地流转形式工作中普遍推行流转自由化、高效化、法制化。农村土地流转形式须采用“依法、自愿、有偿”的原则：农村土地流转形式必须执行国家法规政策，依法签定合同；在各种形式下必须按国家规定交纳税金、承包费用和相关费用以及履行应尽的义务。农村土地流转必须坚持自愿原则，不论采用哪种流转形式，都应该尊重农民的选择和意愿。没有自由规范和经济效益的土地流转形式是不牢靠的。

第二，严格规范土地流转的形式，坚持实事求是的原则，使农村土地流转形式操作规范、合理、合法。土地流转形式的选择权是国家赋予农户的基本权利，任何单位和个人不得侵犯。农民有权依法自主决定承包土地是否流转和流转的形式。提高对土地流转形式的认识，加大宣传引导。广泛开展《农村土地承包法》和《农村土地承包经营权流转管理办法》等法律法规的学习宣传，使基层干部和农民认识到采取合理的土地流转形式是促进农业向专业化经营和规模化经营方向发展的前提条件，从而稳妥地推进土地流转，提高土地利用率，发挥最大效益惠及农民。在“十二五”规划时期我们可以考虑“土地基本法”的立法，然后再制定执行“土地规划法”、“土地流转法”，并修改现有《物权法》、《农村土地承包法》、《农村土地流转法》等其他法律中的涉及土地流转形式条款，形成比较完备的土地法律体系，为规范农村土地流转形式提供全面深刻的法律基础。

第三，积极引导农村土地合理流转形式，切实加强对土地流转形式工作的领导，使得农村土地流转的形式操作实际可行。随着农村工业化、城市化步伐的加快和二三产业的发展，越来越多的农民将会离开土地，从事二三产业或者进城务工、居住，土地撂荒现象将会越来越严重，土地有效利用率将会越来越低。所以，在“十二五”规划期间本着解放思想、实事求是的原则，引导农村土地合理流转形式，加强对土地流转形式工作的领导要做好以下方面的工作：对于撂荒的农户，应积极引导其依法采取流转土地承包经营权形式。对无力耕种但又不愿放弃土地承包经营权的农户，发包方要引导其采取转包、出租或入股的方式流转；对自愿交回承包地的农户，发包方要按法定程序接受并依法重新发包；对承包方全家迁入设区的市并转为非农户口的，发包方要依法收回承包地重新发包；到期仍不能履行耕种义务的，要动员撂荒农户自愿流转承包地。

第四，因地制宜，建立健全的管理机制，促进流转形式的规模经营、多样化经营。“十二五”规划纲要规定，完善农村土地法律法规和相关政策，保持现有农村土地承包关系稳定并长久不变，在依法自愿有偿和加强服务基础上，完善土地承包经营权流转市场，并发展多种形式的适度规模经营。在此规划下，我们首先要打破土地流转形式的区域界限，提高农村土地流转效率，实现农业资源的优化配置。其次积极培育“开放、竞争、公平、有序、有度和规范”的农村土地流转市场，使土地流转形式的价值得以真正体现，提高农民的土地流转积极性。再次在流转形式中，应针对农村不同情况，灵活采用互换、转包、出租、转让、委托代理等土地流转形式，实施分类指导。最后还要确保农户的土地流转主体地位。农民既是农村土地承包的主体，也是农村土地流转的主体。要坚持多样化的土地流转形式，因地制宜，形式多样。