两级自治：村民自治的有效实现形式标题

两级自治：村民自治的有效实现形式

——兼论农村基层民主实现的合理规模

村民自治制度自从其产生、推广和发展，经历了三十多年。在三十多年中，村民自治制度在实践中取得了不断的探索创新，并受到学术界的广泛关注。而其在发展过程中何去何从，也引起了学术界的激烈讨论。对此，学界主要有三种观点：

一是向上生长论。作为村民自治制度重要推动者的彭真曾表示，“老百姓管理好一个村，将来就可能管好一个乡，管好一个乡以后，将来就可以管好一个县、一个省。”而这一言论似乎鼓舞了许多人的信心。如陈思认为，随着农村社区自治体规模的不断扩大，乡镇自治将成为我国基层民主的一个必然选择。周作翰等人认为，随着农民自由的发展，作为计划经济体制下形成的乡镇政府应该撤销，并实行乡镇自治。而张晓忠等人则从农民组织化发展角度提出了乡镇自治的依据，认为随着农民组织化水平的提高，必然要求扩展内存自治体的规模，逐步实现乡镇自治。朱宇则具体提出了农村基层民主“村民自治-乡镇社区自治-乡镇地方自治”的三步走战略。然而，从现实的发展情况来看，村民自治虽然实施了三十余年，但农民的组织化水平并未明显提高，乡镇自治也仅有极少数地方开始进行探索，在全国层面的实现似乎还有待时日。

二是横向扩展论。三十多年来，村民自治虽然在向上生长上遇到一些困难，但在横向扩展上取得了充足的发展。如辛秋水提出了组合竞选制作为完善村民选举的一大措施。类似的制度创新还有“两票制”、“四议两公开”、“两推一选”等。郎友兴、戴均等人则主张引入协商机制来实现农村基层民主的可持续发展。这些主张在村民自治发展过程中也得到了有效实践，如何包钢等人在浙江温岭组织的协商民主恳谈制度。而徐勇、吕方、黄辉祥等人则从组织发展角度提出，可以通过构建一个多元化的自治组织体系来提升村民自治的治理功能。但是从农村的实践来看，近年来新生的社会组织集中在经济领域，而政治性的组织发展极为有限。在新生的组织中，也面临着空壳化的问题。

三是自治重心下沉论。近两年来，在广东省、广西省等一些南方省份，开始出现在自然村一级探索村民自治的实践，并引起了部分学者的注意。如徐勇等人对广东省云浮市的“组民理事会”进行了探讨，认为其有助于村民的参与。李宁等人则对江苏省南京市自然村一级的农民组织发展情况进行了研究，并指出了其对农民政治参与的积极作用和发展趋势。而谢迪斌则对自然村落的发展变迁，特别是新中国对自然村的改造进行了分析。

总体来看，当前学界对村民自治重心下沉的研究还极其有限，而对村民自治重心下沉后农村基层出现的新的治理格局关注更显不足。近年来，笔者参与了多个地方村民自治重心下沉的改革探索，本文则主要以湖北省秭归县的“村落自治”为案例，来探讨农村“两级村民自治”的形成过程及其内在机理。

一、“两级村民自治”的形成

秭归县位于湖北省西部，地处三峡工程坝上库首，是集老、少、边、穷、库、坝区于一体的山区农业县。2011年，为创新农村基层社会治理体系，摆脱政府管理与村民自治相脱节的困境，秭归县在保留行政村一级村民自治的同时，开始将村民自治单位下移，形成了“两级村民自治”的农村基层治理新格局。

1、划小单元，回归村落。秭归县按照“地域相近、产业趋同，利益共享”等原则，将全县186个村划分为2055个自然村落。目前，该县每个村落居住的居民在30-80户左右、地域面积为1－2平方公里，并以此为基础开展村落自治。与此同时，行政村一级开展村民自治，形成“两级村民自治”新格局。其中，村落一级自治主要承担村落内的公共服务组织提供、公益事业办理等事务，行政村一级自治主要解决村落之间公共事务的组织协调。因此，村落原则上是负责本村落内的公共事业发展和公共服务组织，并不承担行政村下派的行政任务，从而在一定程度上实现了“村落自治为主、行政村行政与自治兼顾”的分工定位。如有村落理事表示，村落工作做什么由村民来决定，工作谁来做由村民来选择（选举），工作满不满意由村民来评定。从实践效果看，村落自治对村民自治起到了良好的促进作用。一是促进了村民自治落实。村落自治，为村民自治提供了有效载体，让村民自治从“十几公里外的事”变为“家门口的事”。村落内村民平常议事方便，既能减少路途遥远的奔波，又能形成共同的意愿，特别是在发展产业、兴办公益事业等方面，有着共同的利益联结。在村落自治过程中，村民既是建设者，又是受益者，是村民自参与村民自治过程中能够得到较高的“效能感”，从而更能激发村民参与村民自治的内生动力。二是倒逼了行政村自治。在传统的行政村村民自治过程中，村民自治日益被“村委会自治”所取代，民主成为摆设。而村落自治的推进，给村干部造成一定的压力，倒逼着行政村民主自治的改善。如调查中磨坪村村支书表示，如果自己做的没有“一长八员”好，就不好意思去面对村民了。

2、设岗定责，分类治理。农村稳则天下稳。然而当前农村的治理很大程度上仅靠无职位、低待遇的村干部，在很大程度上造成了农村社会管理的“空虚”。对此，秭归县在村落自治过程中搭建村落理事会平台，并设立“一长八员”九大岗位，即一名村落理事长和担任八项职责的村落事务员，如“张罗员”、“调解员”、“管水员”、“经济员”、“环境保护员”等。“一长八员”由村民民主推选担任，同时根据工作能力的大小一人可以兼任多“员”。“一长八员”以社会服务形式尽责，不享受工作报酬。目前，秭归县全县186个村共推选村落“一长八员”10412人，改变了以前一个县农村治理光靠700多名村干部的局面，使农村社会管理多了上万名的帮手，有效解决了村庄服务半径过大、管理服务不到位等问题。从实践过程来看，“一长八员”的设定是农村基层治理的又一创新。笔者曾分别于2012年和2013年参与过广东省云浮市、广东省佛冈县等地的农村社会管理创新改革，两地都在自然村一级设立有村民理事会。然而设立村民理事会后理事会成员做什么工作、如何开展工作问题极为突出。由于对理事会成员的职责并未明确区分，理事会发展到一定程度往往容易变成理事长的“一人独揽”。而秭归县对理事会“一长八员”的设岗定责，无疑是在理事会基础上更前进一步，且为农村的分类治理奠定了基础。如空巢老人照看问题可以明确给“张罗员”，由“张罗员”每天负责去空巢老人家察看一次，让空巢老人及时得到照顾。

3、民事民议，民主运行。对于村落内的公共事务，采取群众提议、群众决策、共同执行的方式，实现自我管理、自我服务。而对于涉及不同村落或需要行政村提供支持的公共事务，则由理事会向行政村申请，以此获得行政村支持。可以说这是对村落与行政村关系的一种严格界定，在制度上保障了村落作为完全自治的一级单元，避免了来自行政村的行政干预。这在村落“以奖代补”项目实施中得到较好的体现。秭归县在组织申报农村公益事业“一事一议”财政奖扶、土地整理等项目时，首先由村落提出公共事业建设计划，然后由乡村根据村落规划和需求来组织项目申报。同时，在项目实施过程中，项目直接细化到村落，由“一长八员”负责施工过程中的协调服务和质量监督管理。以往的发展中，基层社会管理人员往往认为民主协调过程艰难而漫长，因此容易将民主视为低效率的坏东西，从而通过牺牲民主来求经济发展。秭归县通过村落自治，则有效化解了民主与经济发展的协调难题。一方面，在村落中，由于村民在公共利益上存在基本的一致性，因而也避免了行政村内不同村落难以协调甚至是利益对立的问题。二是村落自治与农业生产发展相结合，让民主成为实实在在的东西，而不仅仅局限于“举举手、投投票”。如在调查过程中，该县以野桑坪村第四村落村民普遍希望修果园公路来解决脐橙的采摘和出售问题。然而村委会因无法协调公路占地问题而使公路迟迟难以修建。2013年在村落“一长八员”带领下，短短两个月就将公路修好了。公路的建成让脐橙生产成本每斤降低0.3元，村民从村落自治中得到切切实实的好处，进一步促进了村民参与村落自治的积极性。

二、村民自治为何“往下走”？

 “老百姓把一个村的事情管好了，逐渐就会管一个乡的事情、一个县的事情。”15在大多数村民自治研究者的预想中，村民自治的发展是应该向上走而非往下走。然而，村民自治的实践似乎与人们开了一个玩笑。村民自治往下走，事实上也有其合理性。这种合理性主要源于当前行政村村民自治所面临的现实困境。

1、自治单位过大，村民自治难参与。2001年，全国大部分农村掀起了一轮大规模的合村并组改革，这一改革在一定程度上缓解了当时严峻的行政成本过高和农民负担过重的问题。但这一改改革也引发了一些争论，其中较为突出的是造成了新的行政村管理幅度过大的难题。如在秭归县，其合村并组后县内行政村的平均版土面积在10平方公里以上，平均人口达到2000人。2003年，秭归县开始了以“杨林桥模式”为代表的农村社区建设，在行政村之下划设立农村社区，以此来缩小农村治理单元。然而，受制于当时的历史条件，这一改革并不彻底，大部分农村社区往往还包括多个自然村，部分社区甚至相当于合村并组之前的一个行政村，管理幅度仍然过大。行政村面积过大，其导致的直接结果就是村民自治过程中村民参与极为不便。如一些村民到村委会开会，10点开会需要早晨4点起床。

2、利益纽带缺失，村民自治难民主。民主是利益协调的一种有效机制。然而，当利益的对立性过大时，很可能难以达成有效的一致，使民主面临失效的困境。秭归是典型的山区县，山大人稀、居住分散。在由若干个村落组建而成一个行政村的山区，往往因地理上的距离而难以形成共同的利益。近年来，国家给予了秭归县大量的资金扶持。然而，大量的国家扶贫项目却因为不同村落的村民有不同的需求和不同的关注点，难以达成一致意见，从而使项目停留在行政村，难以通过民主有效解决。调查中有村干部表示，家住山上的居民往往希望村里资金用于修路，而山下居民希望用于发展产业，特别是，由于农民土地的集体产权在自然村，当项目实施需要占用村民土地时，村民往往漫天要价，此时民主的结果就是项目落不了地。

3、行政自治相冲突，村民自治难作为。村民委员会并不是完全的群众自治组织，它还承担着大量法定的公共管理职能，村干部很大程度上都在疲于完成上级各项工作任务。而人们通常称村民委员会为“行政村”，将村委会成员称之为“干部”，就反映了村委会的尴尬地位。村干部是村民自治的重要组织者，但一个村往往只有3-5人，由于服务半径过大，能力有限，村庄内的矛盾化解、公共事业建设等事务村干部往往难以顾及。因此，一些村干部也不无感慨，认为村里的三个干部要管理合村并组前的三个村，相当于一人管理一个村，干部都可能不认识村民，更不用谈服务村民。同时，由于居住分散，在行政村内村民之间互不认识，难以开展有效的互助，最终导致村民遇到大事小事都找村干部，村干部往往有效回应这些诉求。

由此来看，当前行政村一级村民自治由于自治单位过大，已经严重影响的村民自治功能的发挥。而此时，自然村落的独特魅力似乎成为村民自治单位下移的重要推动力。

1、利益相关。共同的利益，为村民参与村落自治提供了源动力。一是有共同利益的基础。一个村落内的居民往往发展同类产业，种植同类农作物，共享共同的公共设施、公共服务，因此村落居民之间有着最紧密的利益联系。二是村落内的居民有着共同利益的诉求。由于居住位置相近、产业相同以及共享共同的公共服务，同一村落内的居民往往有着共同的要求和愿望，且对周围发生的事情最为关心。如在笔者调查的野桑坪村第六村落，该村落几乎家家户户都种植脐橙。而几年来随着劳动力外出务工的迅速增加，在本地雇佣劳动了的价格也急剧升高，以往脐橙采摘靠人力肩挑背扛已经难以为继，因此，修建果园公路成为大部分村落村民的利益诉求。三是以村落为单位便于村民利益表达。以村落为单位召集村民开会议事，方便快捷，村民也有机会发表主张并能够把话讲得清楚。

2、地域相近。集团越大，增进集团利益的人获得的集团总利益的份额就越小，有利于集团行动得到的报酬就越少。可见，合理的规模是有效开展基层民主，组织集体行动的重要条件。秭归县农村村组合并以后，小的村5-6平方公里，大的10-30平方公里，在这样大面积的行政村开展村民自治，其面临的集体行动困境可想而知。然而，在这样一个山大人稀的环境中，农民在行政村内呈现“大分散”的特点，但在村落内呈现“小聚居”的特点。在山区“地无三亩平，路无一公里直”的生存环境中，居民往往在某些相对平坦的地方聚居，这些聚居而成的小聚落往往构成一个自然村落。在自然村落中，村民们朝夕相处，彼此熟悉，关系密切。一个村落内的居民往往相距最远也不超过一个小时，这些为村落自治提供了便利。

3、文化相连。同一村落群众长期以来享受着独特的文化魅力。而文化的认同，为村民参与提供了良好的环境。一是地缘文化。村民都是住同一块地，同吃一个井里的水，同走一条乡间路，同用一条线路的电，交往密切，有凝聚力。二是习俗文化。村落内的习俗很相近，婚丧嫁娶方式都一样，容易引起村民间的认同。如在陈家坝村，该村第五村落住在山下，经济条件相对较好，婚庆嫁娶喜欢大操大办。而山上的第六村落经济条件相对较差，婚庆嫁娶喜欢节约节俭。两个村落因此难以形成共同的认同，但村落内有着强烈的认同。三是亲情文化。村落内一般只有一个姓氏，都是亲戚。王家桥村一位理事长表示，村落里的年轻人大都是自己的侄子侄女辈，因此平时开展工作时无形中有了威信，大家都会听自己的号召。

三、进一步的讨论

从全国整体上看，秭归县“两级村民自治”的形成已经并非个案，在某种程度上已经成为村民自治发展的一个趋势。近几年，广东、广西等地在新农村建设中，为了发挥村民参与的作用，将村民自治的重心延伸到村民小组（自然村），以村民小组为单位开展村民自治实践，效果较好。当然，两级村民自治并不一定是自治的“向下走”，如在河南、山东等地，近年来在合村并组建立新型农村社区后，开始以新型的农村社区为单位开展社区居民自治活动。2014年中央一号文件也明确提出，“探索不同情况下村民自治的有效实现形式，可开展以社区、村民小组为基本单元的村民自治试点。”由此可见，在农村村民自治的发展中，“社区自治+村民自治”或“村民自治+组民（村落）自治”等“两级村民自治”正在迅速发展。

秭归县“两级村民自治”过程中开展的村落自治，则是对村民自治合理实现单位的一次有力探索。我们知道，长期历史上，自然村落是村民共同生活、认同的一个基本单位。自然村在历史上长期成为家庭或宗族的基础而开展村民自治，更多的是作为一级自治单位而存在。对于收税、治安等公共事务则较少承担。当前的行政村，更多的是国家权力下乡后人民公社制度的产物，更多的是人为建构出来的。也正因如此，人民公社体制的解体后，在村民自治的诞生地广西宜州一带出现的村民自治，便是以自然村为基础的。当前在村民自治开展村民自治，很大程度上能够降低村民自治的组织成本。然而，自然村作为长期具有自治传统的以及自治单元，其自治功能很可能在行政村村民自治中被埋没。

对于当前村民自治而言，其自治单位下移的动力源于行政村自治的单位过大所引发的民主难题。秭归县“两级村民自治”体现的是两种民主规模的问题，即行政村一级较大的民主规模和自然村较小一级的规模。一般而言，民主的规模过大，往往意味着民主的效能降低。如卢梭曾指出，社会的纽带愈伸张，就愈松弛。因此良好的国家体制在幅员上应该有一个界限，小国在比例上要比大国更坚强得多。对于自然村而言，村民之间的民主纽带源于共同的地缘利益以及文化的认同。而考虑到直接民主参与在规模上的受限，在民主规模过大而所有人参与公共事务变为不可能时，代议制民主就成为了理想的选择。因此，从秭归县“两级村民自治”的发展来看，其“两级村民自治”可能走向在自然村以直接民主为主，而行政村以代议民主为主的双重复合民主。

因此，秭归县“两级村民自治”可以说是对我国农村基层治理体系的一次重塑，也是对民主实践的规模问题的一次积极探讨，其对我国村民自治发展的重要性已经毋庸置疑。然而，对于包括秭归县村落自治在内的自治重心下移改革，也有需要引起我们注意的地方。

一是避免行政村的行政化。我国的村民自治是在现代国家建设的过程中生长起来的，它经历的是一个“国家放权—社会发育—民主巩固”的过程。然而，村民自治虽然经历了三十多年的发展，但社会发育却极其缓慢，农村的社会力量始终未能成长起来。而近年来，随着国家经济实力的增强，国家行政力量对农村社会的渗透能力也随之增强，行政村日益行政化。但正是由于行政村单位较大，一般行政村有若干个自然村组成，这样也客观上为国家行政权力的渗透起到了一个天然的隔绝作用。“自然村的存在，或以其传统的自治能力，或以构建乡村社会舆论能力，形成对行政村的权力制约。”当前“村落自治”的形成，很大程度上也是政府建构起来的，而非是“农民的创造”。但是，倘若村落理事会在村落自治过程中也被行政化，那么农村基层以自然村为载体的唯一权力屏障也将消失，农村的社会空间将被经一步压缩。从笔者在秭归县的调查情况来看，少数乡镇干部和行政村的村干部将村落“一长八员”视为自己的“下手”，这是值得我们警惕的。

二是避免小型共同体的迷思。面对民主运行过程中的一些问题，一些学者主张重建“小型共同体”，认为在规模更小的共同体中，成员更同质，更能达成一致的意见。目前，湖北秭归以及广东、广西的一些改革探索可以说都极为注重传统宗族、自然村落等小共同体的利用。但是，对小共同体的利用需要避免“回归小共同体”。从整个现代民主的发展过程来看，现代民主是建立在现代社会关系基础上而非传统社会关系上的。在滕尼斯提出共同体与社会的区分后，作为以血缘、地缘等“情感”因素为纽带的小共同体似乎只是停留在传统社会之中，而现代社会的“大共同体”，更多的是以“理性因素”为支撑。此后，涂尔干更是认为传统社会中的共同意识必将被现代社会的分工制所取代。虽然在现代社会中，小共同体作为大共同体的补充而存在，且相较于大共同体，小共同体显得更温馨更具情感吸引力，但传统小共同体的功能却无法代替现代社会。现代社会中的个人日益需要国家、社会来满足其从事生产、生活的需要，是日益社会化的个体。而家庭、村落等小共同体则日益难以为人们的提供发展的所需。由此来看我们的基层治理，在自然村等小共同体中也会发现，国家公共服务、社会服务的渗透等日益显现在这些小共同体中。与此同时，小共同自身的传统要素却在逐渐消逝，完全的回归已经不太可能。特别是，民主作为利益协调的一种机制，在小共同体的同质社会中，只会扼杀民主自身的活力。