 关于“十二五”期间县级财政发展趋势的研究 上虞市财政局课题组 当前，我省正处于人均GDP6000-10000美元的新阶段，是工业化中期向后期推进的加速期，是跨越“中等收入陷阱”的关键期。县级财政是国家财政体系的重要组成部分，是城乡经济联系的纽带；县级财政状况如何，直接制约着县域经济发展、民生和谐和社会稳定乃至全省“创业富民、创新强省”战略目标的实现，只有县级财政搞活了，财源充裕了，地方经济才能振兴，我省财政的振兴也才真正有望。为此，本文结合上虞财政实际就“十二五”期间县级财政发展趋势作一探讨。 一、“十一五”期间县级财政的发展状况 “十一五”期间，县级财政部门围绕改革和发展大局，努力克服各种困难，采取有力措施，深化改革，开拓进取，加强管理，增收节支，保持了财政发展的良好势头。特别是得益于全省经济社会的快速发展，县级财政的综合实力和保障能力明显增强，全省所有县（市）地方财政收入均跃过2亿元大关，超10亿元的县（市）有34个，财政支出增量中用于民生的比重已达75%，这已为“十二五”期间财政的健康发展奠定了坚实的物质基础。以上虞市为例，“十一五”期间财政工作取得了前所未有的发展： （一）财政实力连上台阶。财政总收入和地方财政收入分别从2005年的20亿元、10亿元增加到2010年的54亿元、29亿元，年均增长21.8%和23.8%，地方财政收入占财政总收入的比重从2005年的49.6%上升到2010年的53.9%，财政总收入占GDP的比重从8.8%上升到12.3%。 （二）扶持政策日趋完善。充分发挥财税政策的杠杆作用，调整完善“211”企业培育、企业上市、现代服务业等财政扶持政策，重点出台了支持分离发展服务业、边界经济集约发展、应急专项资金等系列政策，有效应对国际金融危机的冲击，累计兑现政策资金10.7亿元，减免税费15.3亿元，初步建立了符合上虞经济科学发展的政策体系。 （三）支出结构持续优化。始终坚持把保障和改善民生作为公共财政的根本任务，支持教育优先发展，着力构建大社保体系，实现养老保险制度全覆盖，落实住房政策性保险、住房救助、廉租房保障等政策，统筹城乡协调发展，支持新农村建设，使公共财政最大限度地惠及全市人民。一般预算支出中民生支出从2005年的7.5亿元增加到2010年的22.5亿元，年均增长24.4%，总量达75亿元。 （四）重点项目保障有力。积极搭建融资平台，加强资金整合调度，不断提高资金管理绩效，政府投资项目财务支出累计154.81亿元，争取到位中央扩大内需投资2.36亿元，累计拨付国债资金2.08亿元，到位政府债券额度2.7亿元，成功发行水务债券、交投债券各8亿元，累计为部门公司提供转贷资金43.58亿元，有力地保障了政府重点项目建设有序推进。 （五）运行机制不断完善。实施财政“三个子”管理改革，初步构建政府财力预算体系，稳步推进国库集中支付改革，严格非税收入管理，扩大政府采购范围，开展“五型”绩效评价，实施会计精细化管理，完善乡镇（街道）、“两区”财政体制，初步确立了符合科学发展的公共财政管理体制。 （六）队伍素质全面提升。以财税文化建设为抓手，坚持党委月（周）例会、中心组专题学习、中层读书会、全员读书活动、科室讲评、政府财力分析会、课题调研等特色性工作，深化网络学校建设，开展岗位能手、学习型干部评比，实施干部梯度管理，规范权力运行，积极推进惩防体系建设，为事业可持续发展提供了有力的人才保障。 “十一五”期间，上虞财政的发展历程，是我省县级财政蓬勃发展的一个缩影，从一个侧面反映我省县级财政发展取得的巨大成就。但在看到成绩的同时，我们也清醒认识到，当前县级财政工作中还存在一些突出的矛盾和问题，主要表现在：财源结构不够合理，可持续增长的梯级财源尚未形成，财政收入增长缺乏长效机制；公共财政制度尚未健全，预算约束仍比较软化，乡镇财政不平衡状况仍然存在；刚性支出难以压缩，既得利益难以调整，需求无限与财力有限的矛盾相当突出；债务规模日益扩大，防范和化解财政风险的任务仍然较重；干部队伍的能力素质与科学发展的要求尚有一定差距。这些都将在一定程度上影响县级财政在“十二五”期间的可持续发展。 二、“十二五”期间县级财政的发展环境 县级财政建设是一项长期的、复杂的、艰巨的系统工程，主要受经济发展状况这个关键因素影响外，还受县情、体制、政策、人才等诸多因素影响，只有清醒认识经济社会发展大势，关注宏观政策取向，研究财税改革动向，客观分析自身优势和存在问题，才能把握财政规律、驾驭财政工作，推进县级财政健康发展。 展望未来五年，形势继续看好。世界经济格局面临深度调整，新兴发展中国家加速崛起，融合互动趋势更加明显，有利于更好地深化互利合作、推进开发开放。我国经济有望继续保持平稳较快发展，工业化、信息化、城镇化、市场化、国际化步伐不断加快，新兴产业发展面临重大机遇，有利于更好地推进产业重构、提升城市能级。我省正处于实现工业化后期向后工业化门槛转型的关键时期，预期全省经济将从高速增长阶段逐渐进入以加快推进经济发展方式转变为主的平稳适度增长阶段，将率先实现全面小康。县域经济将以产业结构调整为重点，通过城乡产业专业分工、空间合理布局、资源深度整合等途径，大力发展先进制造业和现代服务业，不断提高三次产业在县域经济总量中的比重，形成共同繁荣的发展格局。财政改革将围绕公共财政建设，积极构建有利于转变经济发展方式的财税体制，从体制上保障财力分配公共导向，实现以财政自身的转型升级推进经济加快转型升级。 展望未来五年，挑战依然严峻。当前经济形势极为复杂，国际金融危机影响深远，美国主权信用评级下调，欧元区债务危机越演越烈，国际金融市场大幅动荡，世界经济增长存在诸多不确定因素。我国经济社会正加速步入转型发展期，结构调整压力加大，资源要素紧缺、生产成本上涨的趋势不可逆转，生态环境要求提高、群众利益诉求多元的趋势日益明显，着力解决发展中不平衡、不协调、不可持续的现实问题非常紧迫。我省民营经济体制机制优势在弱化，创新动力也在相对弱化，资源环境约束强化与要素价格高企，以中心镇、县域经济、工业园区等为主要发展平台的生产力布局战略，越来越难以适应中心城市、大都市经济圈和城市群主导、空间开发沿海化的生产力竞争规律。县域经济产业结构层次低，产业竞争力不强，民营经济特别是中小企业受多重因素挤压经营困难，房地产市场量价齐跌，由民间借贷引发的中小企业债务危机影响还存在不确定性，财政收入增长的边际递减效应明显，增值税扩面改革加速推进，扶持经济和民生保障支出增势迅猛，政府债务风险压力凸现，科学化、规范化、精细化的财政管理任重道远。 三、“十二五”期间县级财政的方向把握 “十二五”期间，县级财政要紧紧围绕省厅和地方党委政府的决策部署，与当地经济社会发展综合规划相一致，充分发挥财政支持、保障、引导作用，着力推动加快经济发展方式转变；进一步完善财政体制和运行机制，健全公共财政制度；不断优化财政收支结构，强化公共服务职能，推进基本公共服务均等化；深化财政管理改革，加强财政监管，增强风险意识，推进科学化精细化管理，提高财政资金使用效益；深化财税文化建设，提高财政干部队伍综合素质，促进财政事业持续平稳健康发展。在具体工作中，要切实把握好四对关系： （一）在支持发展上，既要讲求导向功能，又要讲求承受能力。推进经济结构调整和转变经济发展方式，是长期的战略任务，也是当前的紧迫工作，事关经济发展全局。县级财税作为地方政府调控经济的物质基础和重要手段，必须把支持县域经济平稳较快发展与调整结构结合起来，积极发挥财税政策“点调控”的优势，大力推进转型升级，支持产业重构，拓展空间平台，充分发挥财政资金“四两拨千斤”的作用。同时，要廓清支持经济发展思路，创新财税调控的有效实施方式，适时调整完善现有的政策体系，从源头上做到性质相同、用途相近的资金打捆安排，使有限的资金形成“拳头”，发挥最大效应。 （二）在组织收入上，既要讲求规模，又要讲求质量。规模是质量的基础，没有规模就谈不上质量。过小的收入规模肯定会制约结构的优化和财税职能的发挥。在正确处理好依法治税和涵养财源的前提下，进一步巩固“大财政”格局,统揽政府财力，加强收入征管，规范减免审批，防止收入流失，不断做大收入“蛋糕”。同时，规模发展必须服从质量的要求，逐步实现由追求扩大收入规模向优化收入质量转变，注重地方税费特别是小税种的征管，切实提高地方税收占全部税收收入的比重和地方可用财力占财政总收入的比重，增加收入含金量，不断提高地方可用率。 （三）在财政分配上，既要讲求改善民生，又要讲求统筹兼顾。财政分配是财政管理的核心环节，集中体现了政府执政为民的施政理念，必须始终坚持公共财政导向，按照“低起步、广覆盖、迈小步、可持续”的原则，优化资源配置，加大民生投入，统筹城乡发展，保证预算内新增财力的三分之二以上用于民生，尽最大努力支持解决涉及群众切身利益的问题，促进民生和谐发展。同时，要坚持统筹兼顾，充分考虑各方面的条件和经济、财政的可持续承受能力，既立足当前又着眼长远，既突出重点又兼顾一般，做到有保有压，大力倡导厉行节约，严格控制行政成本，不断提高资金绩效，确保财政稳健运行。 （四）在队伍建设上，既要讲求人文关怀，又要讲求严字当头。干部队伍是财政事业可持续发展的根本保证。当前，财税改革发展任务十分繁重，更要注重人文关怀和心理疏导，重视干部职工身心健康，不断丰富干部职工业余生活，力所能及地帮助干部解决一些实际问题，充分调动干部积极性，切实增强凝聚力。同时，必须坚持依法办事、廉洁从政、干净干事，从源头上构建“不想为、不能为、不敢为”的运行机制，进一步深化廉政教育制度，继续细化惩防体系，密切关注苗头性、倾向性问题，切实维护好当前财政和谐发展的大好局面。 四、“十二五”期间县级财政的实践路径 （一）以推进转型升级为重点，促进经济稳定增长。通过制度性安排，充分发挥财政政策“内在稳定器”作用，维护地方经济发展的良好局面。一是关注政策动向。正确研判当前宏观经济形势及未来走势，特别是金融、税制、财政体制等宏观动态，主动顺应上级促发展、抓转型的重大举措，密切关注区域经济发展态势及微观经济活力情况，为科学制定政策奠定基础。二是把好政策导向。以产业重构为目标，重点支持新兴战略性产业、传统产业提升、企业股改上市、高端服务业发展，实施好边界经济集约发展评价体系，促使资源更多地向转型升级配置、向生产性领域配置、向基层基础配置，持续优化政策体系。三是严格政策落实。用足用好税费优惠政策，认真落实“国九条”小微企业扶持政策，全力帮助企业减负解困促转型，加快政策兑现进度和节奏，加大宣传力度，提高政策透明度。四是提升政策绩效。注重政策效用发挥，开展对政策的综合绩效评价，进行政策成本与政策效应的比对分析，主动查找政策制定、执行、兑现的薄弱环节，积极构建支持经济发展的长效财政政策举措。 （二）以依法治税聚财为重点，增强政府可用财力。加强经济发展走势、宏观政策调整和税收政策变化对收入的影响分析，密切关注个所税、增值税等税制改革动向，会同国税部门准确评估税制改革对地方财政收入的影响，及时提出应对措施，把握组织收入的主动权，防止财政收入大起大落，实现收入的均衡入库和结构优化，不断提高收入质量。牢固树立“地方财政收入”概念，完善“五位一体”税源管理机制，强化税源控管，建立税收预警机制，加强对建筑房地产业等重点行业的税收征管，重抓一次性重点税源征收，扎实开展税收筹划，重视地方小税种征缴，深化征评查协作机制，加强协税护税网络建设，优化纳税服务，夯实税收征管基础。全面贯彻《浙江省政府非税收入管理条例》，完善非税收入征管体系建设，将政府非税收入纳入预算管理，积极拓展征管范围，加快信息化进程，壮大政府财力。 （三）以优化支出结构为重点，保障社会和谐发展。按照基本公共服务均等化的要求，加大“三农”投入力度，支持现代农业园区和粮食生产功能区建设，推进农村宅基地置换、中心村、“美丽乡村”和农村“一事一议”财政奖补，促进农村经济社会的稳定发展。完善义务教育均衡发展保障机制和城乡一体化义务教育发展机制，继续实施中小学校舍安全工程、农村学校住宿费免除和校园安全保卫等工作，完善职业教育支持政策，促进教育均衡健康发展。加快公共文化服务体系建设，扶持文化产业发展，推动文化体制机制创新。扩大以基本养老保险为重点的各项基本社会保险制度的覆盖面，逐步实现保险制度的人员全覆盖。加大对公共就业服务体系特别是基层公共就业服务平台建设的支持力度，重点建立统筹城乡就业机制和就业长效帮扶机制。建立健全基层医疗卫生机构财政保障机制，完善城乡基本公共卫生补助政策，尝试建立政府主导的医药卫生多元化投入机制。加快农民集中居住房、人才公寓建设进程，加强经济适用房、农村困难群众住房救助和城镇廉租住房管理，扎实推进住房保障体系建设。 （四）以调动乡镇理财为重点，统筹城乡协调发展。根据财力与事权相匹配的原则，调整完善乡镇财政管理体制，进一步理顺县与乡镇的财力分配关系，合理划分体制收入，进一步完善超收分成计算办法，合理确定乡镇类别和专项补助比例，加大对困难乡镇的专项转移支付力度，实现财力适度向基层倾斜。顺应省对市县财政体制调整的导向，出台激励政策，促使基层财政更多地关注地方税收，特别是推进分离发展服务业、退二进三，做优地方财政实力。加大对基层的财政政策扶持和资金保障力度，特别是重点支持村级组织运转、村级集体经济发展、社区维稳等，确保基层政权稳定。加强基层财政管理，健全乡镇财政管理机构，规范乡镇举债行为，把县级财政管理模式延伸到乡镇，提高乡镇财政的管理水平。 （五）以深化财税改革为重点，提高管理服务水平。深化“三个子”的公共财政管理改革，统揽政府资金、资产、资源，以金财工程为依托，建立“全口径”政府预算体系，完善预算标准化、定额化、显性化管理，稳步推进部门预决算、“三公”经费公开，加强财政专项资金、结余资金管理，加快预算监督的法制化进程。推进国库集中支付改革，健全国库单一账户体系，加快推广公务卡制度，积极开展地方国库现金管理试点，确保支出规范高效。建立健全“花钱买服务”机制，积极拓展公共服务采购领域，推进实施公务用车改革，健全公务接待采购网络，增强政府采购预算刚性约束。深化国有资产管理，加强国资管理与财政财务管理的有机融合，推进资产共享共用，落实国企经营责任制，规范产权转让行为。注重绩效评价与财政监督的有机结合，开展对政策、资金、项目、管理、内部的绩效评价，探索建立问效问责机制，注重评价成果应用。创新政府性债务管理机制，优化政府性债务结构，积极向上争取地方债券额度，实施债务管理动态监控和预警机制，完善偿债准备金制度，防范和化解债务风险。 （六）以财税文化建设为重点，提升干部能力素质。深入贯彻中央第十七届六次全体会议精神，以“三基”建设为载体，深化以职业道德为核心的财税文化建设，开展课题调研，组织干部读书会，深化应用网络学校，着力抓好以应知应会知识为重点的各类学习活动，组织干部分批到大专院校脱产轮训，加强岗位能手培养，提升干部业务素养。推进“三位一体”组织体系建设，健全干部考核激励和选拔任用机制，实行后备干部动态管理，着力做好主任科员以下非领导职务的增配，激发干事创业激情。开展好文体兴趣小组活动，举办全民健身运动会，建立困难职工互助帮扶基金，凝聚系统合力。深化党风廉政及行风效能建设，扎实推进民主评议行风活动，组织好中层岗位评议、群众满意基层站所创建，开展“行风效能和工作纪律督查日”活动，建立廉政预警机制，确保财政干部干净干事。
课题成员:丁光兴、倪红娣、许华平、李梦嘉 执笔、联系人：丁光兴
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