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试论国家标准的法律性质 一、引言 国家标准是指国务院标准化行政主管部门制定的对国家经济、技术和管理发展具有重大意义而且必须在全国范围内统一的标准。国家标准作为裁量基准, 在具体行政行为中起着相当重要的作用。但关于国家标准的法律性质, 法律并无明文规定, 学术界也没有定论。 根据 立法法!的规定, 作为国务院部门的国务院标准化行政主管部门有权制定的行政规范包括部门规章和行政规范性文件。因此, 判定国家标准的性质, 主要是判断其属于部门规章还是行政规范性文件, 而部门规章属于法律规范, 行政规范性文件属于非法律规范, 所以, 判断国家标准的性质, 也就是判断其属于法律规范还是非法律规范。本文拟从实质性判断标准和形式性判断标准两个方面来进行比较。 二、形式性判断标准 形式性判断是指根据部门规章与行政规范性文件的外在形式,来判断国家标准属于何种规范。因此, 形式性判断标准主要以外在表现形式为标准。 1. 具体名称 根据《立法法》和《规章制定程序条例》, 规章的名称一般称规定、办法、实施细则、规则、决定、通知 等, 但不得称 条例; 国家行政机关公文处理办法! 则规定, 行政规范性文件的名称或形式主要有命令、决定、指示、公告( 通告) 、通知、通报、报告、请示、批复、函、会议纪要等, 并且一般会在标题中指出所规范的事项。 国家标准的名称一般表现为标准、 产品技术要求、 规范、 技术条件#等, 既不符合规章名称的一般表现形式, 也不符合行政规范性文件名称的一般表现形式。但国家标准的名称中往往直接体现出所针对调整的对象, 如 中华人民共和国国家标准 花生高级烹调油、 中华人民共和国国家标准 普通脱脂纱布口罩等等。在这一点上, 国家标准更类似于行政规范性文件。 2. 制定程序 部门规章和行政规范性文件都要依据一定的程序来制定, 才能保证其严肃性、权威性和稳定性, 但它们的具体程序却有所差别。根据 《立法法》和《规章制定程序条例》, 部门规章的制定一共要经历立项、起草、审查、决定、公布几个环节。而行政规范性文件的制定程序由 国家行政机关公文处理办法!等加以规定, 相对于立法程序的正式和严格, 其制定程序较为简单、灵活, 更注重效率。《中华人民共和国标准化法》!第十二条规定: 制定标准应当发挥行业协会、科学研究机构和学术团体的作用。 制定标准的部门应当组织由专家组成的标准化技术委员会, 负责标准的草拟,参加标准草案的审查工作。#因此, 标准化技术委员会的审查程序, 是标准制定所必须遵守的法定程序, 国家标准的制定自然也不例外。而且, 根据 《国家标准管理办法》规定,国家标准的制定程序大致可以分为计划、准备、起草、审查和报批几个环节,在各个环节中的程序设置, 都和规章制定程序不尽相同。如国家标准送审稿的审查, 无须经过部委会议或委员会会议决定, 不符合规章制定的法定要求。[1] 因此, 从制定程序上看, 国家标准属于行政规范性文件而不是部门规章。 3. 发布、公告的程序与内容 部门规章通过后, 应当遵循严格的公布程序， 由行政首长签署命令予以公布, 并且必须在部门公报或国务院公报和全国范围内发行的有关报纸上及时予以刊登, 以便于大家共同遵守。公布的内容为部门规章的正文。 《中华人民共和国标准化法》!中没有对标准的公布以及出版发行加以明确规定。由 国家标准管理办法! 第二十三条% 可知, 国家标准的发布, 并非法律上的义务, 而是行政机关通过规章的形式对自身进行的自我拘束。尽管国务院标准化行政主管部门也发布国家标准批准的公告, 但只是列出批准的国家标准的标准编号、标准名称、被代替标准号、采标情况及实施日期, 其内容全文往往只能见于国家标准出版社以著作形式出版的国家标准。[2] 因此, 从国家标准的发布、公告程序及内容上, 国家标准不属于部门规章。 4. 体系结构 行政法规和规章一般采用章、节、条款、项、目等外在构成, 内容比较简单的规章, 可不分章、节, 但条是基本表现形式, 用中文数字依次表述,款不冠数字, 项的序号用中文数字加括号依次加以表述, 目的序号用阿拉伯数字依次表述。而行政规范性文件通常分为开头( 往往交代制定目的和依据) 、中间( 主要是所属行政主体及其公务员行为规则和相对人行为规则的具体规定) 和? 结尾( 一般是根据发文机关的意见和要求写一个简短结语) 三部分进行组合。[3]国家标准不设条、多以阿拉伯数字标明序号, 用阿拉伯数字后加点附阿拉伯数字(如1. 1, 1. 2, 1. 1. 1, 1. 1.2) 来表示层次,有的全文仅出现阿拉伯数字标序的条文, ( 如 电动自行车通用技术条件!), 有的分前言、引言、正文并加附件等(如 机动车运行安全技术条件!), 但基本没有出现以如规章般以中文数字标序的条文, 即缺乏规章最基本的表现形式。从这一点看,国家标准不具有部门规章的体系结构。 5. 规范结构 一般认为,法律规范应由适用条件、行为模式和法律后果三部分组成,缺少其中任何一个部分就不成其为法律规范。在立法实践中, 有些条文并不具备全部法人构成部分, 但不管怎样, 行为模式是法律规范必须具备的。部门规章的条文理当如此。行政规范性文件一般不具备这种规范结构,而且整个文件往往是法律、法规或规章的条件假定部分、行为模式部分或制裁、奖励部分。[4]国家标准的条文基本上全都仅规定了一定的技术条件或技术参数,即使勉强将其视为为生产者规定的? 行为模式#,但, 整个文件都只有行为模式而没有适用条件尤其是法律后果,是不符合法律规范的结构形式。所以,从这一点看,国家标准不属于部门规章的规范结构。综上,通过求诸于形式意义上的各种判断标准, 可以得出国家标准不具有部门规章外观的结论, 其更接近于行政规范性文件。 三、实质性判断标准 实质性判断标准是指不拘泥于法律的外在形式, 而是着眼于法律的实际作用和功能的标准。依目前法理学界的通说, 法律是指由国家制定或认可的、规定人们权利义务并以国家强制力保障实施的社会规范。因此,为个人设定权利义务、具有普遍约束力是法律的基本特征。 这自然也是部门规章的特征。因此, 要判断国家标准是部门规章还是行政规范性文件,可以从以下两个标准判断。 1. 个人权利义务标准 法是规定权利和义务的社会规范, 法律的内容主要是为个人设定的权利义务,其调整对象也是权利义务。而行政规范性文件仅仅适用于行政机关的内部而不能作用于私人的权利义务, 即行政规范性文件不具有外部性。[5] 国家标准主要是通过设定量化的数值、指标、技术规范, 来直接规定技术目标与工艺流程, 它并没有为个人直接设定设定权利义务。但国家标准的类属不同, 其产生的影响和实质后果也不尽相同。标准化法!规定强制性国家标准必须执行, 所以尽管强制性国家标准本身并没有直接规定相对人的权利义务, 但其是行政机关作出具体行政行为的依据, 某一产品不符合强制性国家标准将会给个人带来一定的否定性法律后果( 这一点将在下文中加以论述), 这就相当于给相对人增设了一些义务; 在某一产品符合强制性国家标准时, 相对人将获得一些有利的后果,如获得行政许可, 就也等于为相对人设置了权利。所以,强制性国家标准对相对人的影响与设定权利义务无异。而推荐性国家标准仅仅是国家的一种倡导性标准, 其本身没有规定相对人的权利义务,法律也没有课与行政相对人必须遵守的义务,因此, 其对相对人的权利义务不产生影响。因此, 从这一点看, 强制性国家标准与部门规章并无实质性差别, 而推荐性国家标准则更接近于行政规范性文件。 2. 效力标准 法律是国家规定个人行为的规范, 是规定个人作为与不作为的准则,会对个人产生约束和强制作用。而行政规范性文件更多的是约束行政机关自己,对行政相对人并无法律上的普遍约束力和强制力。所以,要认定国家标准属于法律规范还是非法律规范, 必须判断其是否对行政主体和行政相对人均具有普遍约束力和强制力。 (1)对行政机关的拘束力和强制力方面:强制性国家标准是行政机关判断事实认定构成要件的基准, 行政机关通过对强制性国家标准的正确适用,来认定案件事实的存在与否以及程度的轻重。之后, 行政机关必须依据其认定的事实作出相应的行政决定,如行政许可、行政处罚等。即行政机关必须依照相应的强制性国家标准来作出具体行政行为,其违反、不适用相关的强制性国家标准或适用错误, 都可能导致行政行为的违法与不当。所以其对行政机关具有约束力和强制力。推荐性国家标准对行政机关也具有约束力和强制力,主要原因在于:首先,行政职权体系是由金字塔等级体系构成的,对应的行政规范的渊源在性质和效力上也同样相应地表现为金字塔形结构。在这种结构内部,行政职权和行政职权之间因关系性质不同而导致行政规范渊源关系行政的不同。当行政职权之间表现为上下隶属关系指挥支配关系时,行政渊源的性质和地位也因此产生上下不同的等级。[6] 推荐性国家标准作为由国务院部门制定的行政规范, 其地位也与国务院部门的地位相对应, 对国务院标准化行政主管部门自身及国务院部委以下的行政机关产生拘束力和强制力。其次,在推荐性国家标准制定并通过后, 国务院标准化行政主管部门将其对外公告并交国家标准出版社出版, 使与该国家标准有关的行政相对人了解相关内容。行政相对人可能会以此作为准则来安排自己的生产,指导自己的行为。如果行政机关不以公告的国家标准作为其行政的依据,将会损害行政相对人的信赖利益。再次,行政机关将推荐性国家标准作为认定事实的标准并反复适用,保证了? 相同情况相同处理#,确保了法律的平等适用和行政裁量权的自我拘束。有利于防止滥用裁量权和差别对待的现象,也有利于行政相对人利益的保护。 (2)对行政相对人拘束力和强制力方面:强制性国家标准,必须执行。《国家标准管理办法》 第二十三条规定: 国家标准由国务院标准化行政主管部门统一审批、编号、发布, 并将批准的国家标准一份退报批部门。其中, 药品、兽药国家标准, 分别由国务院卫生主管部门、农业主管部门审批、 编号、发布; 食品卫生、环境保护国家标准, 分别由国务院卫生主管部门、环境保护主管部门审批, 国务院标准化行政主管部门编号、发布; 工程建设国家标准由国务院工程建设主管部门审批, 国务院标准化行政主管部门统一编号, 国务院标准化行政主管部门和工程建设主管部门联合发布。行。#这一条文表明,强制性国家标准虽然没有直接规定行政相对人的权利义务,但是 标准化法!已成为与行政相对人必须遵守的义务,其对行政相对人具有拘束力和强制力。行政机关可以通过给予处罚、拒绝许可等方式,来确保强制性国家标准的实效性。如 产品质量法!规定,对不符合保障人体健康、人身、财产安全的国家标准、行业标准的产品,责令停止生产,没收违法生产的产品和违法所得, 并处违法所得一倍以上五倍以下罚款,必要时, 可吊销许可证和营业执照。同时,行政机关通过以抽查方式为主要方式的行政监督检查,以及后续的对有质量问题的产品的公布等行政行为来保证强制性国家标准的实效性。这种方式能够给生产者以心理压迫, 达到与行政处罚、行政许可相同的法律效果。[7] 推荐性国家标准,国家鼓励企业自愿采用。#显然, 行政相对人并无必须遵守推荐性国家标准的义务, 其对相对人并无法律的约束力和强制力。但是,推荐性国家标准并非对相对人不产生任何影响, 因为:推荐性国家标准表明了国家的鼓励、认可态度, 产品符合推荐性国家标准有利于取得许可证、营业执照等资质,也有利于获得消费者的信任与认同;而且, 国家标准的制定往往会反映一定时期的技术发展水平, 而推荐性国家标准体现出一种技术发展趋势, 在一定条件下可能会转化为强制性国家标准。因此, 产品符合推荐性国家标准, 有利于相对人在现在乃至将来的生产销售中获得优势。所以,对行政机关而言, 强制性国家标准和推荐性国家标准均具有与法律规范并无实质性区别的约束力和强制力;对行政相对人而言,强制性国家标准具有法律的约束力和强制力,推荐性国家标准虽没有法律的约束力和强制力, 但也会对其产生引导性的作用。 综上可知,在实质性判断标准上, 强制性国家标准与法律规范也即本文特指的部门规章并无实质性差异, 而推荐性国家标准则更接近于行政规范性文件的特征。 四、结语 本文从形式性判断标准得出, 国家标准具有行政规范性文件的外观;而从实质性标准看,推荐性国家标准更接近于行政规范性文件, 但强制性国家标准却与法律规范并无实质性区别。因此, 不能简单地得出国家标准属于行政规范性文件或部门规章的结论。依据 关于审理行政案件适用法律规范问题的座谈会纪要规定, 审理行政案件应当参照规章, 但行政规范性文件不是正式的法律渊源, 对人民法院不具有法律规范意义上的约束力。因此, 国家标准的性质不同, 在审判实践中的地位和作用也不同。确定国家标准的性质, 对于明确国家标准的法律适用、统一司法, 具有重要的意义。鉴于此, 笔者认为, 应当尽早出台权威解释, 对国家标准的性质进行鉴别。 参考文献: [ 1] [ 2] [ 7]宋华琳. 论技术标准的法律性质? ? ? 从行政法规范体系角度的定位 [ J] . 行政法学研究, 2008( 3) . [ 3]周佑勇. 行政法原论(修订版) [ M] . 北京: 中国方正出版社, 2000: 257. [ 4]叶必丰, 周佑勇. 行政规范研究[ M] . 北京: 法律出版社, 2002: 50. [ 5] [ 6]朱芒. 论行政规定的性质? ? ? 从行政规范体系角度的定位[ J] . 中国法 学, 2003(1) .
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