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立案程序对农业执法调查取证和行政处罚决定的影响 孙继承 ---农业执法---（微信号：nongyezf）专注农业执法理论和实务文章的持续分享，诚邀来稿交流，来稿请寄：njuzfzd@163.com。 【有关规定】一、《农业行政处罚程序规定》第二十六条：执法人员经初步调查，发现应予处罚的，应当填写《行政处罚立案审批表》，报本行政处罚机关负责人批准立案。二、《江苏省行政程序规定》第四十八条：行政机关依职权启动程序，应当经本行政机关负责人批准。情况紧急可补报。三、《工商行政管理机关行政处罚程序规定》第十六条：工商机关依据监督检查职权，或通过投诉、申诉、举报、其他机关移送、上级机关交办等途径发现、查处违法行为。第十七条：工商行政管理机关应当自收到投诉、申诉、举报、其他机关移送、上级机关交办的材料之日起七个工作日内予以核查，并决定是否立案；特殊情况下，可以延长至十五个工作日内决定是否立案。 【五个判例】 一、扬州市苏灵农药化工有限公司与武汉市工商行政管理局东西湖分局工商行政处罚纠纷上诉案[(2011)武知行终字第1号]。 二审判决的相关内容：东西湖工商分局提交证据（武汉市工商行政管理局转办案件通知书、先正达上海分公司的请求书）已证明被诉具体行政行为的案件来源。郑先明作为该具体行政行为的相对人，亦认可东西湖工商分局在该案查处过程中向其出具并送达的通知书等若干行政法律文书，足以表明郑先明本人知晓东西湖工商分局对其销售侵权商品的行为已经立案查处的事实；况且，与立案有关的部分审批手续属工商行政机关内部工作程序，工商行政机关并无对外公布的义务，东西湖工商分局在行政诉讼中不提供上述内部审批手续的行为，并不表明其具体行政行为未履行立案手续，更不表明其行为违反法定程序。因此，上诉人苏灵公司提出的“案件来源不合法，没有立案手续”的上诉理由不成立。 二、上诉人江苏三和轮毂制造有限公司与被上诉人南京市环保局环境行政处罚案[南京市中级人民法院（2014）宁环行终字第1号]。 二审法院有关判决内容：对于被诉环境行政处罚行为是否符合法定程序。国务院环境保护部《环境行政处罚办法》第二十二条规定：环境保护主管部门对涉嫌违反环境保护法律、法规和规章的违法行为，应当进行初步审查，并在七个工作日内决定是否立案。该办法第二十四条规定：“对需要立即查处的环境违法行为，可以先行调查取证，并在七个工作日内决定是否立案和补办立案手续。”因此，立案并非启动调查的必经程序。市环保局2013年7月1日检查时发现，三和轮毂公司涉嫌违反环境保护法的违法行为，先行调查取证并无不当。市环保局对于三和轮毂公司环境违法行为，经调查取证并向三和轮毂公司送达了行政处罚事先告知书、听证告知书，赋予三和轮毂公司陈述、申辩的权利，并听取了三和轮毂公司的陈述，依法履行了行政处罚的程序。三和轮毂公司上诉所提市环保局行政处罚程序违法，属于违法取证的上诉理由，无事实及法律依据，不予采纳。 三、龙门县国土资源局与刘亮荣非诉审查复议纠纷案[惠州市中级人民法院（2014）惠中法行非诉审复字第15号]。 二审法院有关判决内容：《土地违法案件查处办法》明确规定了土地管理部门在查处土地违法案件时，首要程序是立案，然后才是指派承办人调查取证、提出土地违法案件调查报告、发出责令停止土地违法行为通知书。龙门县国土资源局在尚未立案的情况下开展相关工作，程序不当。 四、开封市巍炜房地产开发有限公司诉开封市水利局水事行政处罚案[开封市中级人民法院（2012）汴行终字第24号]。 二审法院有关判决内容：关于被诉具体行政行为的程序方面，市水利局在查明巍炜公司的违法行为后，依照《条例》第五十三条和《水行政处罚实施办法》规定的程序，对其送达了责令安装计量设施通知书和水行政处罚事先告知书，告知了其陈述、申辩的权利，符合法律、法规关于行政处罚的程序性规定。被上诉人巍炜公司称市水利局先调查取证、后办理立案手续，行政处罚违反法定程序。本院认为，市水利局在初步查明巍炜公司的违法事实后立案查处本案，并不违反《水行政处罚实施办法》第二十四条的规定。被上诉人巍炜公司所主张的程序问题不足以影响本案被诉具体行政行为的合法性。 五、莆田市城厢区喜第酒吧与莆田市城厢区人民政府环境保护行政处罚案[莆田市中级人民法院（2014）莆行初字第37号]。 二审法院有关判决内容：原告认为，被告作出的行政处罚决定主要证据不足，依据的监测报告是在整改期限内作出的，本案行政处罚是7月29日进行正式立案，在立案后并未进行再次监测。被告则认为原告在整改期限结束后，仍没有整改到位。本院认为，本案原告是酒吧，前任经营者曾因未办环评验收被环保部门处罚过，原告因噪声污染曾多次受投诉。本案中被告的下属工作人员5月15日发出限期整改决定，因5月份有31天，应该是6月15日到期。在6月14日晚上进行监测，结果显示仍不合格，此时，距整改期满也就是下半夜的几个小时。被告在发出行政处罚告知书之后，原告才提交了整改方案，要求进行整改。陈述、申辩权利保障的是原告的救济权利，而不是再给原告一次整改机会。故被告的行政处罚在合法性上应属存在瑕疵，但不足以撤销。 【分析】立案与调查取证的关系，在农业执法实践中仍有争议。 从上述判例可以看出：在相关行政执法领域中，立案并非调查取证的前提，甚至不是处罚决定的前提；行政机关对何时立案，具有一定的自由裁量权；立案程序违反规定的，属行政瑕疵，不构成否定行政处罚合法性的理由。 立案的目的，在于确认案件管辖权、回应投诉举报或移送案件的处理，提高执法效率。行政执法活动中的立案，取决于立案机关是否有管辖权、是否由初步证据证明有违法行为、违法行为是否已过处罚时效等。而对于调查取证，农业法、行政处罚法都有具体规定。例如，《农业法》第88条规定：县级以上人民政府农业行政主管部门及其执法人员履行执法监督检查职责时，有权采取下列措施：（一）要求被检查单位或者个人说明情况，提供有关文件、证照、资料；（二）责令被检查单位或者个人停止违反本法的行为，履行法定义务。农业行政执法人员在履行监督检查职责时，应当向被检查单位或者个人出示行政执法证件，遵守执法程序。有关单位或者个人应当配合农业行政执法人员依法执行职务，不得拒绝和阻碍。《行政处罚法》第三十七条规定，行政机关在调查或者进行检查时，执法人员不得少于两人，并应当向当事人或者有关人员出示证件。当事人或者有关人员应当如实回答询问，并协助调查或者检查，不得阻挠。询问或者检查应当制作笔录。行政机关在收集证据时，可以采取抽样取证的方法；在证据可能灭失或者以后难以取得的情况下，经行政机关负责人批准，可以先行登记保存，并应当在七日内及时作出处理决定，在此期间，当事人或者有关人员不得销毁或者转移证据。 立案属于行政处罚活动中的内部程序。是否立案，并不直接对相对人的实体权利义务产生不利影响。从法律规定来看，无论是在调查或检查中，执法人员调取证据资料、制作询问笔录或先行登记保存清单，法律均未明确以立案为前提条件。正因为如此，笔者认为，一、在未立案的情况下，执法人员应当有权针对检查发现或其他途径发现的违法线索开展调查取证。二、立案前的检查记录或调查取证，与立案后的调查取证，均构成行政处罚决定的证据，可以作为处罚证据使用。三、无正当合理理由，超期立案的，构成程序瑕疵，但不构成“违法法定程序”。四、立案后，未进行调查取证，但已有证据足以证明违法事实的，不影响处罚决定的合法性。 |
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