中国古代官制

中国古代官制

前 言

祖国灿烂辉煌的古代文化，对今天的人们仍具有无穷的魅力。但是，不少人在阅读古代典籍的时候，常常为遇到眼花缭乱的官名而茫然，有时望文生义，闹出笑话。这样的事情古代也曾有过。明朝人杨守栋任洗马时，回家省亲，住在一个驿站里，驿丞问他：“您每天刷洗多少马匹？”杨哭笑不得，只好说：“勤则多洗，懒则少洗，没有一定数额。”(《玉堂丛语》卷五)其实，洗马与刷洗马匹风马牛不相及。先秦时候，“洗”字与“先”字同音，洗马就是先马，即“马前引导之人”(《日知录》卷二四《洗马》)。春秋时候，越王勾践入吴国为官，就曾做吴王夫差的先马。秦汉时候，洗马是太子属官，如同侍从。在南朝的梁朝，洗马归属于司经局。隋唐以后成为太子属下专门管理书籍的官吏，是比较有身份的文职官。所以，学术界的前辈都很重视官制，把掌握官制与目录学、年代学、地理学并列为学习中国古代文化的四把钥匙。写作本书的目的，就是向广大读者介绍一些有关中国古代官制的知识。

学习中国古代官制，首先要明了官和官制的概念。所谓官，作为一个整体，有两方面的意思。其一是说权力所在之处，也就是官府。这是官字的本义。由本义引申为“管”，又引申为官员；可见，古代官字的范畴要比今天官字的范畴广，包括官员和官府两方面的内容。其二是说服务于君主。《说文解字》上解释：“官，吏事君也。”这个解释概括了官的性质，即位于君主之下，替君主办事的人。对于官制的概念，目前有不同解释。一种解释，官制是历朝君主设官建署的制度；另一种解释，官制还应包括官员的选拔、任免、调动、考课、奖惩、退休等内容。实际上，设官建署与官员的管理制度在古代有着明显的界线，二十四史中《百官公卿表》、《百官志》、《官氏志》、《职官志》都讲的是前者，而《选举志》才讲的是后者。本书所使用的官制概念属前一种解释，是指历朝设官建署的制度，也就是君主支配下的古代国家政权结构。

其次，要掌握官制发展的规律。中国古代官制的发展有两个显著特点，一是连续性，即历朝官制总是前后沿袭，先后继承。正如马端临在《文献通考》自序中说：“虽其终不能以尽同，而其初亦不能以遽〔jù巨〕异。”周承商制、汉承秦制、唐承隋制、清承明制，都说的是这个意思。二是可变性，即不同时期的官制又有所不同。每当一个新王朝出现，总要对前朝官制的利弊进行总结，斟酌损益，有所继承；同时又根据本朝情况，精心擘〔bò簸〕划，加以变动。即使在同一王朝内，官制也不是一成不变的，也会因各种因素的影响不断地加以调整。如果我们既掌握了官制的连续性，又掌握了它的可变性，那么繁杂的官名就可以理出头绪，找出规律。

中国是一个历史悠久的国家，历代王朝在官制方面积累了丰富的经验，留下了大量的文献资料，不仅正史、政书类的书籍中有专门记载，而且散见于野史、文集、传记、笔记、档案、实录、方志等等书籍。这是世界上任何国家都无法比拟的。这份珍贵的历史遗产，不仅过去对我国的统一和巩固产生了巨大的影响，而且有些东西至今仍有借鉴的意义。当然，也必须指出，中国古代官制是在奴隶制度和封建制度下形成和发展的，与我们今天的国家机构有着本质的区别，存在着许多难以克服的弊病。历史上的王朝早已进入了博物馆，可是某些弊病并没有完全消除，作为历史的沉积在今天的政治生活和社会生活中仍然可以看见。学习中国古代官制，借鉴其有益的东西，克服其有害的东西，是很有现实意义的。

最后需要说明的是，近年来中国古代官制研究方兴未艾，许多有价值的论文、专著相继问世，成绩显著。本书在写作过程中，参考吸收了其中一些成果(如张晋藩《中国官制通史》)，在此特予说明，并致深挚的谢意。

第一章 先秦官制

第一节 夏朝官制

中国古代官制源远流长，其源可以上溯到原始社会后期，也就是古史中所说的传闻时代，那时已经有了官的萌芽。如黄帝时期，黄帝以云为官，炎帝以火为官，太昊〔hao号〕以龙为官。到了尧舜之际，官名逐渐增多。据记载，舜曾任命禹管平水土，弃管农事，垂管百工，益管山林川泽，契管教化，皋陶管刑罚，伯夷管祭祀，龙管发布命令等。这说明当时的社会生产力有了一定的发展，阶级分化和对立已经出现，凌驾于社会之上的权力机关正在形成。官制就是伴随着最初国家政权的产生而出现的。

中国国家政权形成的标志是世袭王朝的确立。夏朝(约公元前21世纪—约前17世纪)是我国第一个世袭王朝，也是最早的奴隶制国家。在夏朝初建时，最高统治者称“后”，以后称“王”。“后”字的本意是生育，也含有祖先的意思，说明夏朝刚刚从原始社会氏族组织中脱胎出来，最高统治者是以祖宗的身份行使权力。“王”字的本意，据董仲舒分析，三横代表天、地、人，一竖是贯通三者之间的人，也就是王。《说文解字》也说：“王，天下之所归也。”意思是说，天下归心于王，王是人间最高权力的代表。夏朝从禹到桀，共有17个王。

王下面最重要的官是“三正”和“六事之人”。“正”是官吏的通称。夏朝有车正掌管车服，庖正掌管膳食，牧正掌管畜牧，都是直接为王室服务的官吏。三正不同于这些正，指高层次官长，主管政事，通常有二三人。六事之人经常在王左右，地位也很高，有戎事的时候，可以代王统率军队。

此外，比较重要的官还有遒〔qiu囚〕人、啬夫、大理、太史、羲和、瞽〔gu古〕、官师等。

遒人是王的近臣，主要负责下达王命，宣布政令。同时兼有征求意见、下情上达之责。

啬夫是执行国家经济权力的官员0负责征收农业剩余生产物。

大理是具有司法职能的官员。掌管刑狱，调解诉讼。

太史是史官。掌管记事和册籍。

羲和是掌管历法的官员。

瞽即乐师。掌管祭祀和王娱乐时候的音乐。

官师是“校”(即学校)的教官，对王也有规谏之责。

夏朝已开始按地域划分政区。“牧”是派往各政区征收贡赋的官员。不过，在夏王的统治下，仍然存在着许多部族，如葛、韦、顾、昆吾、商、周等。这些部族的首领大多称“伯”，也有称“某某氏”的。伯是一方之长，有相对的独立性，但要受夏王的制约。相传“禹会诸侯于涂山，执玉帛者万国”，另一次大会，“防风氏后至，禹杀而戮之”(《国语·鲁语下》)。夏王芬的时候，“九夷来御(御，指服劳役)”。夏王芒的时候，“命九夷，狩大海，获大鱼”(《竹书纪年》)。这些记载都反映了各部与夏王朝的隶属关系。

 第二节 商朝官制

商朝(公元前16世纪—前11世纪)也称殷，是继夏之后第二个奴隶制王朝。在商朝，王仍然是最高统治者，又称“一人”、“予一人”，表明王权比夏朝又有所加强。商朝从太乙(汤)到帝辛(纣)，共30个王。

商朝在官吏建制上分“内服”和“外服”两类。所谓内服官，指中央和王畿〔ji机〕以内的各种官吏。所谓外服官，指王畿以外及边区的各种官吏。大盂〔yu于〕鼎铭文记载：

“殷正百辟”是内服官的概括。“百辟”，即百官、众官。“殷边侯甸”是外服官的概括。“侯、甸”，即外服官中最重要的两种官称。

(1)殷正百辟

内服官中重要的是“尹”、“宰”、“卿事”和“三公”等0尹是治理的意思，在王左右，辅佐王治理国家。商代最早的一位名臣叫伊尹。伊是姓，尹是官名。伊尹出身低微，被商王汤信用，举而为相。目前多数学者认为：“相”不是商代的正式官名，战国以前的“相”仅作为动词，是辅佐的意思。据此，尹是辅弼商王的大臣。汤、外丙、仲壬三王先后去世，伊尹立太甲为王。太甲暴虐无道，被伊尹放逐，由自己摄政。以后太甲悔改，伊尹才把他迎回。说明尹职位高而权势重。宰是主管内廷事务的官员，有时也参与外廷事务。武丁为商王时，“百官总己，以听于冢宰三年”(《论语·宪问》)。卿事，后世亦作“卿士”，是高级官吏的泛称。三公则是因人而设的一种尊贵官称。据文献记载，商朝称三公的只有文王、九侯、鄂侯、伊尹、傅说〔yue悦〕五人。

图1 大盂鼎铭文(我闻殷坠命唯殷边侯甸与殷正百辟率肆于酒)

史官、宗教官在内服中也占有特殊的地位。史官，在文献中有史和内史，在甲骨文中有大史、小史、东史、西史等。史官常在商王左右，掌记事，遇事也可发表意见。此外，还有守藏史，专门管理档案。宗教官有卜、祝等。卜，也称贞人，是主持占卜的官员。商王受命，以及祭祀、战争等活动都要进行占卜，所以商朝有一个庞大的贞人集团，称多卜。祝是祭祀时负责辞告鬼神的官吏。

商朝有很多官名带有“师”字，如师长、太师、少师、师保等，可含义很不相同。当时军队以师为编制，师长是高级武官。太师、少师是通晓音律的乐师。著名的乐师叫师涓(一说师延)，曾为纣王作“靡靡之乐”。由于商纣王是亡国之君，故后也称婬乐为“靡靡之音”。至于师保，则专指伊尹。成汤之后，伊尹连续辅佐几个幼主，在朝中德高望重，尊称为师保。伊尹还称阿衡，东汉人郑玄解释：“阿，倚；衡，平也。伊尹汤所依倚而取平，故以为官名。”(《诗经·商颂·长发》注)

常见的官名还有小臣。不同的小臣，地位也不相同。伊尹称作伊小臣，地位很高。但小耤〔ji及〕臣(掌管奴隶耕籍)、马小臣(管理养马)等地位则较低。与小臣用法相近的还有尹、亚、事等。伊尹的尹是商王的辅弼官。多尹是商王左右从事一般事务性活动的官员。族尹有不同解释，一般认为商代基层社会组织与宗族有关，族尹是基层行政官吏。亚是武官，常见的有大亚、多亚、马亚、射亚。当时作战用战车，马拉战车，故马亚地位最高，大亚、多亚在马亚之下。射亚，是管理射箭手的武官。事，除卿事外，还有御事、我事、东事、南事、北事、西事、大事、小事等。事职数量较多，分散在朝廷的各个部门，办理具体行政事务。

另外，又有以管理对象作为官名的，如犬官(画犬、夷犬等)，属于田猎性质的官员。司工、司鱼，分别是负责手工业和养鱼业的官员。

(2)殷边侯甸

商朝除侯、甸之外，还有男、卫、邦伯等。侯是分封的诸侯。甸，亦写作“田”，任务是为商王朝“治田入谷”。男，亦写作“任”，意为“任王事者”，大多承担王室杂务。卫，以为商王守卫地方为职。邦伯在甲骨文中有“某方伯”、“某伯”，独立性较强，有的还是一方诸侯的首领或盟主。侯、甸、男、卫、邦伯，多由商王诸妻、诸子、功臣及臣服于商的部族首领担任。他们对商王都承担有一定义务，平时为商王守边，有戎事时听调随征；同时，还要为王室服役、进贡。其中有的侯伯还兼任内服官，如周朝先祖曾被封为侯，周文王时称西伯，同时又是纣王的三公。

 第三节 西周官制

西周(公元前11世纪—前770年)是继商王朝之后又一个奴隶制王朝。西周自武王发至幽王涅〔nie聂〕，共12个王。王，又称周天子，既是内服百官的首脑，又是外服诸侯的共主。西周官制比商朝官制更加完备。

(1)内服官

西周内服官有卿事寮和太史寮之分，为专管内服官的两大官署。古代同官称寮。卿事寮是卿士及下属百官的概括，其中最重要的是师、保、傅和尹。周武王曾以姜尚为师，号“师尚父”。周成王又以召公奭〔shi式〕为太保，周公旦为太傅。《大戴记·保傅篇》说：“保，保其(指王)身体；傅，傅其德义；师，导之教训，此三公之职也。”三公地位很高，对周天子负有指导、辅佐、监护的责任。尹与三公地位相当。据《令彝》记载：周公的儿子伯禽曾作过周王的三公，也被任命为“尹三事四方，受卿事寮”，即负责管理三事大夫、四方诸侯，统辖朝中百官。

三公之下，主要的政务长官有“三事大夫”和“三有司”。三事大夫是指任人，也称常任，负责执行政务；准夫，也称准人，负责司法；牧，也称常伯，主管民事。三有司与三事大夫分权。有司徒，一称司土，管理土地、赋税；司空，一称司工，管理筑城、开沟、修路等工程；司马，管理军政。此外，还有司寇，掌管刑狱。大行人，负责天子与诸侯间朝觐〔jin近〕、聘问等事。

太史寮包括史、卜、祝等官。史官除太史、内史等外，又有御史。太史为太史寮之长，掌历法、记事，同时参与机要，可对朝政提出谏议。内史，又称大史、作册内史、大内史等，负责代天子起草任命诸侯大夫的简策。御史又称柱下史，与商朝守藏史职务相当。卜的数量比商朝要少。祝，除掌管宗教事务外，更多地负责宗庙祭祀，所以又称宗祝、宗伯。乐正，负责音乐及教育国学贵族子弟。这些职务与卿士一样，大都是世袭的，称世官。

西周为王室服务的宫内官日渐增多0太宰是周王室事务的总管。周公旦曾兼任此职。虎贲〔ben奔〕，负责宫廷守卫，由师氏统领。缀衣，管理王室衣物。趣马，管理王室马匹。膳夫，管理王室饮食。庶府，管理王室库藏。左右携仆，管理王室器物和车舆。小臣、小尹，是王室近侍随从。九御，宫内女官，掌管侍女。

(2)外服官

西周外服官的设置与封建制和宗法制密切相关。古史中的封建与我们今天所说的封建不同，指分封，也就是“封邦建国”的意思。周王把王畿以外的地方分封给诸侯，诸侯的封地称“国”。诸侯在自己的封国内，又划出一部分土地封赐给卿大夫，卿大夫的领地称“采邑”。卿大夫又有自己的家臣，称士。宗法制是由原始社会敬祖崇尚演变而来的一种制度。在周族中，王的嫡长子称大宗，享有继承王位的权利；其余诸子称小宗，只能受封诸侯。在诸侯国中，诸侯的嫡长子称大宗，其余诸子称小宗，封卿大夫。在卿大夫采邑中，卿大夫的嫡长子称大宗，其余诸子称小宗，封士。周天子就是运用这两种制度来维系统治。因此，国、邑也就成了西周地方行政区，诸侯、大夫是这两级组织的最高长官。诸侯的名称有公、侯、伯、子、男。诸侯国官制与中央略同。卿或正卿掌管军政，下面也设有司徒、司马、司空、司寇、行人、太史、太宰等官。大夫采邑则以“宰”为总管。

诸侯对周王要承担镇守地方、出兵从征、缴纳贡赋、朝觐谒〔ye叶]见等项义务。如果诸侯不履行义务，周王可以兴师问罪。《史记·周本纪》记载了一个烽火戏诸侯的故事：西周末年，周幽王昏庸无道，为了博得宠妾褒姒〔si四〕一笑，竟然多次点燃烽火。当时只有敌人进攻王畿才点烽火。各诸侯见烽火大作，纷纷率部来援。以后诸侯得知真相，虚以应付。公元前771年，犬戎真的进攻王畿，幽王举烽火征兵，诸侯不至，幽王被杀。这一事件虽然说的是周幽王腐败，但也反映出直到西周末年，诸侯仍然承担着对王室的各种义务。

第四节 春秋战国官制

春秋(公元前770—前476年)、战国(公元前475年—前221年)是中国历史上发生巨大变革的时期，在此时期，奴隶制走向没落，封建制逐步确立。在政治上突出的表现是东周(公元前770年一前249年)王室的衰败。春秋时候，王已经不再是周天子的专称，南方楚国国君首先称王，以后吴、越两国君主也相继仿效。到了战国，各国君主纷纷称王。周王室已降至中小诸侯的地位。王权的变化给各国官制带来新的影响。

(1)春秋官制

春秋各国官职一般由世官充任。春秋时候的世官主要是指世袭爵位，爵位有卿、大夫、士三等，每等又分上、中、下三级。各国最重要的官职由世官卿担任，所以，“世卿执政”是这一时期官制最突出的特点。

“执政”是总领政务的意思，各国设官不尽相同。东周王室初期仍设卿士，以后由太宰执政。楚国初称莫敖〔ao熬〕，后称令尹。秦国称庶长。齐国一度称相，管仲就是当时著名的相。宋国称大尹。郑国称当国。吴国称太宰。晋国称中军将。这是因为晋文公时候，设立上、中、下三军，各军置将、佐二人，由卿担任，中军将地位最高。执政代表国君行使权力，是最高政务长官。执政官又有佐助官，如右卿士有左卿士佐助，右相有左相佐助，太宰有少宰佐助，令尹有左、右尹佐助，当国有听政、少正佐助。

执政官下面设有多种政务官。有的国仍用西周旧制，设置司徒、司马、司空、司寇等官，有的则发生变化。齐国司徒分锐司徒、辟司徒，都是军职，前者统领作战士兵，后者负责营垒和后勤事务，至于治理民事、管理土田则另外设有大司田。晋国司马、司空设在三军将、佐之下，司马负责军纪，司空负责修整道路。此外，又有军尉主管军政，侯庵〔an安〕负责军事情报。宋国司马称司武，司空称司城。楚国司马仅次于令尹，是最高武官。楚国高级官员还有左徒，在王左右出谋划策。屈原曾做过楚怀王的左徒。郑国司寇之外又设野司寇，分管都城和都城以外的刑狱诉讼。而楚国司寇则称司败。各国往往又设置专管审讯的职位，如东周王室有尉氏，鲁国有士师，齐国有大理，楚国有廷理。各国负责送往迎来的官吏称行人，唯楚国称连尹。

师、傅、保与史、卜、祝也有变化0各国一般不设太保，太师、太傅也不执政，只作为官员的一种荣誉称号。东周王室的史官有太史、内史，各国不设内史，由太史掌纪事兼领册命。中国古代史官有重视史德的传统，春秋时候的史官表现尤为突出。如齐国崔杼专权，杀死了国君齐庄公，太史直书其事，结果被杀；太史的两个弟弟依然不改兄志，也被杀害；太史最小的弟弟继续秉笔直书，终将崔杼弑君之事公布于天下。像这样的例子还有很多。宗祝官，鲁国称宗伯，其他各国称宗人。国君宫中有乐官，称乐师、太师、舞师。府人，掌管国君的珍宝。廪人，掌管仓储。司宫，掌管后宫，又有巷伯、寺人、竖等，由阉〔yan淹〕人充任。

春秋各国地方组织的变化表现在县、郡的出现。各国君主在兼并较小的国后，或者吞并本国大夫的采邑后，往往设县或郡为行政区。公元前493年，赵简子誓师词中说：“克敌者，上大夫受县，下大夫受郡。”(《左传·哀公二年》)说明当时县的建置高于郡。县设县大夫，楚国称县尹、县公。县大夫之下有县师、司马、司寇，分管民事、军队、刑狱。县的各级官员由国君任命，军队也由国君统一调动。

(2)战国官制

战国官制有两个显著特点，一是世官制逐渐被官僚制所取代，一是官分文武。

这一时期，中原各国爵位与春秋时候相仿，不过卿又分上卿、亚卿，大夫又分上大夫、中大夫。楚国、秦国爵位不同于中原各国。楚国最尊贵的爵位是通侯、执珪〔gui规〕。秦国分公士、上造、簪袅〔niao鸟〕、大夫、官大夫、公大夫、公乘、五大夫、左庶长、右庶长、左更、中更、右更、少上造、大上造(或称大良造)、驷〔si四〕车庶长、大庶长、关内侯、彻侯二十级。不过秦国爵位与职官名称有时合一。战国爵位授予与春秋不同，不完全是世官的标志。世官制衰落集中反映在各国的改革中。如楚国吴起提出：“使封君之子孙三世而收爵禄”(《韩非子·和氏》)。赵国任仲连提出：“选练举贤，任官使能”(《史记·赵世家》)。韩国申不害提出：“因任授官，循名而责实”(《韩非子·定法》)。秦国商鞅更提出宗室贵族无军功者不得有爵位。可见，军功、贤能逐渐成为授爵封官的原则，改变了以前世官垄断官职的局面。随着世官制的衰落，一种新型的官僚制萌生了。官僚制与世官制有四点区别：一是国君可以随时任免官员。二是大小官员都靠玺〔xi喜〕，即官印来行使权力。三是官员通常领取实物俸禄，以代替过去的采邑。四是国君定期对官员进行考核。战国时候，官僚制虽然还很不完善，但为秦以后中国官僚机制的发展奠定了基础。

官分文武，体现在相、将的设置上。

国君下面最高职位是相，又称相邦，如1974年在陕西临潼县秦始皇陵兵马俑坑发掘出土的器物中就有“三年相邦吕□□造”的铭文。战国七雄中只有楚国相职仍称令尹。相是国君的助手，百官之长，负责治理朝中事务。相与春秋时候的执政官有相似之处，也有不同之处。相一般不率兵出外作战，通常由文官担任。相下政务官多沿袭春秋旧制，有司徒、司马、司空、司寇等。楚国的左徒地位升高，相当于中原各国的司徒。齐国相下有五大行政官，称之为“五官”。五官是：大田，掌管农事；大行，主持礼仪宾客；大谏，负责规谏君主得失；大司马，掌管军事征伐；大理，掌管刑狱司法。五官外又有主客负责送往迎来，士师掌管殿中执法。秦国则由廷尉主管司法。赵国则由田部吏主管征收租税，中尉主管选任官吏。

战国时候的将与春秋时候的将也有所不同。春秋晋国三军将集军务、政务于一身，战国时候的将是最高武职官，一般由擅长兵法的人充任。如赵国的廉颇、燕国的乐毅、齐国的田忌，都是显赫一时的名将。将的地位次于相。相、将是国君的左右手。戏剧中有《将相和》，说的是赵国相蔺相如与将廉颇坦诚相见，共同辅佐赵王的故事，很能反映这一时期官制的特点。秦国的将不是固定官职，为军队出征时临时任命的统帅，而掌管军政另设国尉一职。但赵国的国尉则设在将的下面。齐国还设有军师，负责参谋军事，著名的军事家孙膑曾任此职。楚国武官还有柱国，与秦国的中尉一样，都是卫戍国都的高级武官。

战国时各国君主权力扩大，为君主服务的官职也随之增多。秦有长史，是一种事务官。各国君主身边秘书性质的官员有御史、主书、掌书、御书等不同称呼。此外，各国又设有国君和太子的辅弼官师、傅。楚国另设有三闾大夫，负责王族中昭、景、屈三姓子弟的教育。三闾大夫设置较早，春秋时著名诗人屈原也曾任过此职。备各国君主顾问的官员称博士或博闻师。秦国掌管宫廷警卫的官员称卫尉，负责谋议的称中大夫令，掌管车马的称车府令。各国负责引见宾客的官员称谒者。

郡县制在战国已完全确定，并且郡大于县。郡的长官称守，既管一郡行政，又管军队和防务。守下有尉，分管一郡军务。县的长官称令，齐国有时仍称县大夫，秦国也叫大啬夫。县令主管一县事务，下设丞、尉、司马、司空等官。县丞分管财政和司法，县尉分管军务，司马分管马政，司空分管工程建筑和刑徒。令、丞、尉、司马、司空之下各有属吏，称某某史。这些带“史”字的官吏一般是文书官。秦国在边区设置道，相当于县，长官称道啬夫。

第二章 秦汉官制

第一节 秦朝官制

秦、汉是我国封建社会初期两个统一的王朝，专制主义中央集权的国家机器在此期间建立。作为上层建筑的官制，充分反映了这一时代特点，对以后历代封建王朝产生了深远的影响。

秦朝(公元前221年—前206年)统一后，为了巩固对全国的统治，确立了以皇帝为核心的官僚制度。秦王嬴政在灭六国后说：“天下大定，今名号不更，无以称成功，传后世”(《史记·秦始皇本纪》)。于是兼采传说中三皇、五帝的尊号，宣布自己为这个国家第一个皇帝，称始皇帝。从此，皇帝一词就成为2000多年来封建君主的专用语。皇帝拥有至高无上的权威，文武百官都要对皇帝负责。考察秦朝和以后历朝的官制，都离不开这个基本点。

(1)中央官

秦朝中央官的基本构成是三公列卿。

三公指丞相、太尉、御史大夫。丞相是最高行政长官。《汉书·百官公卿表》说：“掌丞天子，助理万机。”也就是说丞相的职责是按照皇帝的旨意，协助管理国家的政务。秦朝丞相或设一人，或设左、右各一人。宦官也可以任丞相，称中丞相。丞相的属官有侍中，负责殿中奏事，为首者称仆射〔ye叶〕；舍人，协助丞相处理公私事务。太尉是最高军事长官，主管武官的任免黜〔chu触]陟〔zhi至〕。不过秦代何人曾任太尉一职，已难考究，有的学者认为或设其位而虚其职。御史大夫为丞相之副，一方面供内庭差遣，另一方面又握有监察百官之权。下设丞和中丞。丞是大夫的助理，中丞在殿中兰台主管图书秘籍，因御史大夫参与议政，其监察百官之责往往落在中丞身上，故又有“御史亚长”、“贰大夫”之称(《历代职官表》引《御史中丞厅壁记》)。中丞之下又有侍御史，除负责记事、起草诏令、管理符玺外，也有纠察百官之责。三公分权，彼此制约。

列卿是三公之外高级官吏的统称0主要有：奉常，掌管宗庙礼仪。有丞一人。属官太乐、太祝、太宰、太医、太史、太卜，皆有令、丞，分管乐舞、祭祀、馔具、巫医、观测天文、卜筮等事。又有专司议论的博士，设员多达70人，为首者称仆射。

秦代博士是中央官中极具特色的一种官员。博士，原是春秋以来对学者的一种称谓，多为儒家学者。到战国末，博士才成为一些诸侯国的官名。秦统一后，博士虽为朝廷之官，却无固定职掌。《史记·秦始皇本纪》说：“博士虽七十人，特备员弗用。”博士任务有两项。一是管理图书典籍。秦始皇下焚书令时，允许“博士官所职”图书、诸子百家之典籍不烧，说明博士有管理图书典籍的职责。二是备顾问。博士虽隶属奉常，但可以在皇帝面前与丞相一起议论朝政，他们博学多闻，引经据典，供皇帝咨询。至于他们的意见是否被采纳，则取决于皇帝。

郎中令，掌管宫殿门户。有丞一人。属官有大夫、郎、谒者。大夫分谏大夫、太中大夫、中大夫。郎分中郎、郎中。大夫负责谏议，备皇帝顾问。郎负责护卫、侍从。谒者负责内外传达。

廷尉，主管刑狱。属官有廷尉正、廷尉监。治粟内史，主管财政经济。有丞二人。属官有太仓令、丞等，分掌仓储和物价。

典客，主管归附各部族事务。有丞一人。属官行人，充任朝廷临时派出的使臣。

宗正，管理皇族事务。有丞一人。

卫尉，掌管宫门卫屯兵。属官有公车司马令、丞，卫士令、丞，分管司马门(秦宫城的外门)和卫士。

太仆，掌管皇宫车马和国家马政。有丞二人。属官大厩、未央、家马三令。

典属国，管理内附各部族入朝侍子。下设典客丞、九译令。

主爵中尉，主管列侯封爵。

少府，掌管山海池泽之税，以供皇室享用。在列卿中，少府从属官最庞杂。有御府令、丞，掌管供应御服。尚书令、丞及尚书，主管收发文书。符玺令、丞，掌管符玺信物。大官令、丞，掌管皇帝膳食。太医令、丞，管理医药。都水长、丞，负责御苑陂池灌溉。乐府令、丞，主管音律乐章。宦者令、丞，主管宦官。中书谒者令、丞，掌管内廷事务。主巷令，掌管宫人。又有六尚之称，除尚书外，还有尚冠、尚衣、尚食、尚沐、尚席，分管皇帝日常生活之事。

将作少府，主管宫室修建。有两丞及左、右中候，属官左、右、中、前、后五校令丞，分管徒隶(服役的犯人)。

除上述列卿外，还有宫官。宫官是皇后(指皇帝的正妻)、皇太子(指皇帝的继承人)属下的官吏。皇后宫有卿，称将行。又有詹事、皇后尉、皇后少府、皇后少仆。太子宫称家，有詹事、丞、太子家令、太子率更令、卫率、中庶子、太子舍人、太子门大夫、少庶子、洗马、太子仆等。詹事，有省视之意，是宫官之长。率更令，负责报告晨昏时辰。卫率，掌管太子家门卫。洗马、庶子等都是太子的侍从。

秦朝除太尉外，高级武官还有护军都尉。护军都尉主管军政，统领外地诸将。将军，位上卿，其副职称裨〔pi皮〕将。秦统一后，将军一职由原来的战时任命改为驻守于边地的常设武官。下有长史。中下级武官有校、军候、司马、百将、屯长、骑长等。

(2)地方官

秦朝地方分郡、县两级。除京师外，最初置36郡，以后又陆续增加到40余郡。京师咸陽所在的关中地区被视为特别行政区，设内史，地位高于列郡，相当于列卿。

郡之组织有守、尉、监(监郡御史)，与中央三公设置相呼应。郡守为一郡之长，举凡郡内民政、赋税、司法等事务，均由郡守负责。下设郡丞为佐助，边郡则另设长史管兵马。郡尉低于郡守，任务是协助郡守管理甲卒，维持地方治安。关塞地区设关都尉。郡监不是郡守的副贰，而直属中央的御史大夫，是中央派往地方的监察官，对郡守、郡尉有监督作用。

郡下组织是县，少数民族地区则设道。县按大小设令或长，县民万户以上置令，万户以下置长，均由朝廷任命。令、长主持一县的行政，下设丞、尉二职。丞是令、长的佐助官。尉掌一县之甲兵，负责治安。

县以下有乡，乡设三老、有秩、啬夫、游徼〔jiao叫〕。三老负责教化。有秩设于大乡，啬夫设于小乡，负责赋税和诉讼。游徼负责治安。乡下有里，是最基层的行政单位。里设里典，后代称里正、里魁。此外还有司治安、禁盗贼的专门机构，叫作亭，亭有亭长。两亭相距大约10里。

秦朝地方郡、县、乡、里、亭之设，说明中央权力已系统地分布在国家每一个角落。

(3)爵秩

秦朝设官有职、爵、秩的区别。职是官员的实际职务。职务高低以印绶为标志。印绶分别为金印紫绶、银印青绶、铜印墨绶、铜印黄绶。绶是印纽的丝带。丞相就是金印紫绶，御史大夫银印青绶，县丞铜印黄绶。前面(1)、(2)所列，都是官职。爵主要用于奖励有功者，仍用战国时候的二十级军功爵。受爵者无封土，仅侯爵保留享有封地内征收租税的特权，称食邑。秩表示官员等级高低，以俸禄多少为标准，计算单位是石〔shi时〕。除丞相外，最高为二千石，次为千石，再次为八百石，又次为六百石。以下递减为五百石、四百石、三百石、二百石、一百石。百石之下为斗食。

职与秩、爵有一定联系，即有功于国家，或为皇帝亲信，可授予高级别的职、秩、爵。但三者之间不能划等号。如受爵的不一定是官，一至四等就是军士爵。高官也不一定封爵，如李斯，先后担任廷尉和丞相，却没有爵位。又如各县令(长)，从职上讲相同，均为铜印墨绶，但从秩上讲有千石、八百石、六百石三种，又不尽相同。

第二节 西汉官制

西汉(公元前206年—公元9年)官制大都沿袭秦朝而略有更异。中央官最大的变化是内朝的形成，地方官最显著的特点是分封的王国与郡县并存。

(1)中央官

中央最高职位仍是三公。

西汉丞相，又称相国。汉哀帝的时候改名大司徒。汉初丞相多是功臣出身，位望甚隆，有所陈请，皇帝无不允从。朝中大政也多出于丞相。丞相之下有主计，一称计相，负责郡国上计。上计是地方守、相向朝廷申报一年治状的一种制度。治状包括郡国一年租赋、刑狱、选举等情况。朝廷根据治状对地方官进行考核，有功者受奖，有过者受罚。相府属吏有长史、司直及诸曹掾〔yuan院〕属。长史是属吏的首领。司直负责纠察违法官吏。诸曹是按各种行政职能而分立的办事部门。有西曹、东曹、奏曹、议曹、仓曹等，分管官吏任免、郡国事务、章奏谋议、征集租谷等事。掾属是各曹的办事官，掾高于属。汉武帝以后，丞相权力下降，真正行使相权的是大将军大司马领尚书事。

太尉汉初不常设置，汉武帝时候将其省革。大将军本是武官，负责领兵征战。元狩四年(公元前119年)，因卫青、霍去病征伐匈奴有功，汉武帝封卫青为大司马大将军，霍去病为大司马骠〔piao票〕骑将军。武帝死后，外戚霍光以大司马大将军领尚书事。从此，大司马成为事实上的执政。到汉哀帝的时候，大司马更出大司徒之上，王莽即以此职夺取西汉政权。大司马带将军称号则有部曲。部曲是军事编制，即大将军营有五部，每部设一校尉；部下为曲，每曲设一军候。大司马领尚书事又开府置属吏。属吏有长史、司直、掾、史、功曹、议曹、门下吏、主簿、令史等。

御史大夫在汉初变化不大，汉成帝时更名大司空0御史大夫之下仍设丞、中丞，职务与秦朝相同。御史中丞在汉朝又称中执法。自御史大夫改大司空后，御史中丞也一度改名御史长史，为兰台主官，而大司空就不再负有监察百官的责任。御史中丞领侍御史15人，负责宫内、殿中执法，举劾百官的非法和违失行为。又有皇帝委以特殊任务的御史，如派往军队的称监军御史，出巡治理重大刑狱的称绣衣御史或直指绣衣使者，皇帝斋戒时持书而侍的称治书御史。这类御史因事而设，不成定制。御史大夫的属吏有御史掾、西曹掾、主簿、少史、御史属、柱下令等。

列卿的变化主要有三个方面。

第一，一部分列卿的官名有所变更，属官有所增减。具体如下：

奉常，汉景帝时改名太常。太常除掌管宗庙礼仪之外还兼有管理学校教育的职能。汉初沿秦制设博士，为太常之属，但数量不大。汉武帝时提倡儒术，下诏置五经博士。同时在长安建立太学。太学是汉代的最高学府，主官为仆射，教师称五经博士，学生叫博士弟子员，也称太学生。汉代太学不断扩大，太学生数量一再增加，成为汉代官僚队伍的后备军。

郎中令，汉武帝时改名光禄勋，主要职掌宫殿门户的守卫。属官除丞外，仍设大夫、郎、谒者。其中大夫、郎有所变化。中大夫改名光禄大夫，地位最显要。太中大夫、谏大夫仍旧。郎除中郎、郎中外，又增设侍郎、议郎。议郎与其他郎官不同，职掌与大夫相近。中郎有五官、左、右三将，地位很高。郎中有车、户、骑三将。中郎三将分统郎官，负责执戟宿卫。汉代还有虎贲、羽林中郎将。虎贲，原名期门，武帝时候设置，平帝时更名虎贲郎，增设中郎将。羽林，初名建章营骑，后改羽林骑。又把阵亡军士子孙收养在羽林，称羽林孤儿。宣帝时置中郎将。虎贲、羽林，负责执兵送从，有时也调往远方征战。谒者，是传达诏令的官员。

卫尉，汉景帝时一度改名中大夫令，负责保卫皇宫。军士称南军。卫尉与光禄勋虽同司守卫宫殿门户，但有所区别。卫尉率军士为兵卫，光禄勋率郎官为郎卫。兵卫昼夜巡警，检查门籍，与负责京城守卫的北军相表里。郎卫则是宿卫、仪卫。

廷尉，景帝、哀帝时一度改名大理。主持司法断狱。属官有廷尉正，左、右监，左、右平。

典客，景帝时改名大行令，武帝时又改名大鸿胪〔lu卢〕。胪，乃传呼之义，大鸿胪就是传达官，主管接待外国少数民族使节。属官有行人等三令、丞。大鸿胪与秦代典客不同之处是汉代“皇帝建诸侯王，宾诸侯王，皆属大鸿胪”(《通典》卷二六注引应劭曰)，秦代不设诸侯王，当然也不可能有此职能。汉成帝时把典属国并入大鸿胪。凡边疆各族降服于汉朝而保留国号的称属国。中央派往属国的官员有都尉、丞、候、千人。

宗正，平帝时改名宗伯，职掌宗室事务，通常由宗室中声誉较高者充任。下设丞。属官有都司空令、丞，掌治宗室罪人；内官长、丞，掌管内官(即侍卫官)；公主家令、门卫，主管皇帝女儿家事。

太仆，除管皇帝车马外，兼管国家的马政。汉代官府马匹分养于各监、厩。各监、厩均有令、丞、尉。

治粟内史，景帝时改名大农令，汉武帝时又改名大司农。主管全国财政经济。下设丞，亦称中丞。汉代著名理财家桑弘羊曾任过此职。

中尉，武帝时改名执金吾。下设中垒等四令、丞。负责保卫京师长安(今西安)。军士称北军。

将作少府，景帝时改名将作大匠。下设丞。属官有左、右中候，负责建筑施工。

水衡都尉，武帝时候始设，掌管上林苑(御苑)，兼管皇室财物及铸钱。

少府最大的变化是尚书地位的提高。武帝时用宦者主尚书。成帝时罢宦者，仍用士人。以后，士人、宦者兼用。西汉士人任尚书职称尚书令，用宦者担任称中书谒者令。尚书的主要职责是“臣下章奏上尚书，尚书进于天子，乃下丞相；有政事，天子常与之议”(《汉官答问》)。分四曹办事：常侍曹管丞相、御史大夫之事，二千石曹管刺史、二千石之事，户曹管庶民上书之事，客曹管外国四夷之事。以后又增加三公曹，主管刑狱之事。其次是宦者的职务增多。有黄门令、丞，是主管禁(皇帝居处称禁)中的宦者；给事黄门、小黄门，掌侍皇帝左右，递进尚书奏书，关通禁省内外。

第二，列卿中又有九卿之称。九卿后来指太常、光禄勋、卫尉、太仆、廷尉、大鸿胪、宗正、大司农、少府，地位一般高于其他列卿。

第三，内朝形成。内朝又称中朝。汉初随着丞相权力的发展，皇权与相权之间出现矛盾。汉武帝为了加强皇权，一方面削弱丞相权势，另一方面提高左右亲信臣僚的地位。这些人就是将军、侍中、中常侍、左右曹、诸吏、散骑等，而以地位极高的大司马大将军为主。他们日常在皇帝左右，直接替皇帝出谋划策，逐渐形成了一个宫内决策系统，称为“内朝”。内朝与丞相、御史大夫及九卿所构成的官僚体系“外朝”相对应。外朝则逐渐演变为执行系统。皇帝依靠内朝制约外朝，内朝则恃皇帝之重凌驾于外朝之上。由于上下文书由尚书掌管，所以武帝死后又以大将军大司马领尚书事。自此以后，大将军大司马成为掌握实权的内朝领袖，丞相虽然还有一定地位，但实际职权却削弱了。

加官也是扩大内朝力量的一种手段。内朝官中的散骑、中常侍、侍中、左右曹、诸吏，都可成为加官，加官中还有给事中。关于加官，《汉书·百官公卿表》中记载道：

侍中、左右曹、诸吏、散骑、中常侍，皆加官，所加或列侯、将军、卿、大夫、将、都尉、尚书、太医、太官令至郎中，亡员，多至数十人。侍中、中常侍得入禁中，诸曹受尚书事，诸吏得举法，散骑并乘舆车。给事中亦加官，所加或大夫、博士、议郎，掌顾问应对，位次中常侍。

也就是说，外朝官不分文武，不论职位高低，只要皇帝亲信，即可加侍中、给事中等官，从而得入禁中奏事，一身而兼内、外朝两种身份。

西汉宫官也沿用秦制。只是景帝时改将行为大长秋，或用士人，或用宦者，又有中长秋，都是皇后宫官。詹事地位比秦朝有所上升。太子宫官增设太子太傅、少傅，负责辅导太子。

武官最高层次称将军，有大将军、骠骑将军、车骑将军、卫将军、前后左右将军、列将军。列将军之前的各种将军均为“重号将军”，其中最尊者为大将军和骠骑将军，可加大司马。列将军是指上将军、游击将军、护军将军等数十种不同称谓的“杂号将军”。将军有自己的属吏和幕府。幕府是将军的办公机构，属吏由将军自辟。低于将军的是校尉。“校者，营垒之称，故谓军之一部为一校”(《汉书·卫青传》颜师古注)。京师有中垒、越骑、步兵、长水、射声、屯骑、胡骑、虎贲八校尉，汉武帝时创设，隶执金吾。

(2)地方官

汉代地方组织分为两类，一类是郡县，一类是诸侯王国。

京畿地区不同于郡国。汉初设内史，景帝时分置左、右内史，与主爵中尉(后改主爵都尉)同治长安城中，使辖京畿之地。武帝时改右内史为京兆尹，左内史为左冯翊〔pingyi平意〕，主爵都尉为右扶风，合称三辅。三辅既是官名，又是区域名。三辅还有京都尉、左右都尉，分管三辅治安。武帝还设置司隶校尉。征和元年(公元前92年)，有人向武帝告发太子刘据在宫中埋木头人诅咒皇帝。刘据闻知大怒，发兵杀死诬告者江充。汉武帝派兵镇压，刘据自杀。史称“巫蛊〔gu古〕之祸”。在这一事件中武帝调用了在宫中服刑的徒隶，而司隶正是率领这些徒隶的官员。事后，司隶保留下来。不久正式设立司隶校尉，其职责是督察京师重地及三辅、三河(河南、河内、河东)、弘农七郡，上可纠举包括三公在内的朝中官吏，下可督察郡国要员，是十分显要的监察官。

汉初，郡之组织设守、尉，不置监御史。景帝时改守为太守，尉为都尉。太守是一郡之长，都尉佐助太守，管理武职甲卒。太守属官有丞、五官掾、主簿、督邮、诸曹掾史。丞是太守的助手。五官掾则有太守“股肱〔gong工〕”之称。主簿管文书。督邮主要任务是监察各县。《三国演义》第二回“张飞怒鞭督邮”故事中的督邮，即是此官。诸曹掾史分管具体事务。都尉属官也有丞和诸曹掾史。县级组织仍设令(大县)、长(小县)、丞、尉，与秦朝没有什么不同。属官设置大致与郡的掾史相仿。少数民族地区仍设道，相当于县。

县下的基层组织为乡、亭、里。乡置三老、有秩、啬夫、游徼。亭置亭长，为治安兼驿传组织。里置里魁。乡官之设，一直延续到魏晋。魏晋以后虽仍存其名，但实际上已若存若亡。北齐变为邻、里、党三长，成为职役，不再属于官的范畴。

与郡县并存的有诸侯王国。汉初曾封七个异姓王国，以后次第翦灭。在消灭异姓王的同时，汉高祖又分封自己的子弟为王，用以藩屏汉室。《汉书·百官公卿表》记：“诸侯王……有太傅辅王，内史治国民，中尉掌武职，丞相统众官，群卿大夫都官如汉朝。”与中央官的设置几乎没有什么不同。汉景帝平定吴楚七国之乱(公元前154年)以后，规定诸侯王不再治国，改丞相为相，省去御史大夫、廷尉、少府、宗正、博士等官。汉武帝时候，令诸侯推恩分封子弟为列侯，王国析为侯国，相当于郡。汉成帝又罢内史，令相治民如太守，中尉如郡都尉。到汉元帝时，相更在郡守之下。至此，诸侯王已无君国子民之权，只是衣食租税取其国内罢了。汉初功臣封列侯的有143人。列侯食县，也称国，但居国要接受太守、郡都尉的监督。

武帝时候，为了加强对郡(国)县的监察，又把全国分为13个监察区，叫十三州部。每州部包括若干郡国，设刺史一人。刺史官秩不高，仅为六百石，但巡视郡县，可代表中央监察太守、王国相和强宗豪右。不过刺史不是地方官，也不直接处理地方政务。由于刺史“位卑而命之尊，官小而权之重”，所以能起到“大小相制，内外相维”(《日知录·刺史》)的作用。成帝时改刺史为州牧，秩位升至二千石。

西汉时候，中央与西域的联系不断加强，武帝时候开始在这一地区驻兵屯垦，设置官吏。神爵二年(公元前60年)，汉宣帝在西域设立都护，治所在乌垒城(今新疆轮台县东北)，使护西域36国，以后增至50余国。属官有副校尉、丞、司马、候、千人。以后，汉元帝又在车师地区设立戊己校尉。属官有丞、司马、候。戊己校尉是西域都护下负责屯田事务的官员。说明汉王朝与西域诸国已是中央与地方的统属关系。

(3)爵秩

西汉建国后，逐渐形成三类爵位。一是宗室爵，有王、侯二等。二是功臣爵，沿用秦朝二十等爵位，惟第二十等彻侯，因避汉武帝讳，改名通侯，与第十九等关内侯合称列侯。三是武功爵，有造士等十一级，只行于武帝一朝。西汉功臣爵的授予比秦朝要宽，不仅奖励军功，而且经常施恩赐予。赐爵范围也由列侯、军将、军吏、士卒扩大到民。甚至吏民可输粟、纳钱买爵。有了爵位也就有了一定的政治、经济特权。高等爵位可获得食邑，一般爵位可免除赋税徭役，犯罪也可以按规定减刑。为吏者还可以优先任命官职。自武帝中期起，获低爵位的人既多且滥，特权也不能兑现，成为空衔，所以爵位逐渐不被人们所重视。

官秩与官职、俸禄有关，比较重要。秩的等级仍以石为单位。有十七等，依次为万石、中二千石、二千石、比二千石、千石、比千石、八百石、比八百石、六百石、比六百石、四百石、比四百石、三百石、比三百石、二百石、比二百石、一百石。汉成帝时除八百石、比八百石，存十五等。“中”是满的意思。“比”是类的意思。古代石与斛〔hu胡〕常通用，斛表示容量，石表示重量。石、斛用在官秩上则有区别，石表示秩的等级，斛表示俸禄之数。但官秩若干石，并不等于俸禄若干斛，如丞相，号称万石，其俸月350斛。实际上斛也是虚数，因为西汉以钱为谷禄，如御史大夫，秩中二千石，月俸为四万钱。秩与职基本一致，所以史书上往往在某官职下标明若干石，表示职位高低。如郡太守，通常称二千石。但也不是一成不变，政绩突出的可以增秩，政绩不佳的可以降秩。

第三节 新朝官制

新朝(公元9—23年)是王莽篡汉所建。王莽对西汉官制大事更易。中央官主要有三公、九卿、六监。三公指大司马、大司徒、大司空。又置三孤卿，即大司马司允、大司徒司直、大司空司若。同时更名大司农为羲和(后又改称纳言)，大理为作士，太常为秩宗，大鸿胪为典乐，少府为共工，水衡都尉为予虞。纳言等官与三孤卿合称九卿，分属三公。九卿又各置大夫三人，各大夫又置元士三人，凡27个大夫，81个元士，分理各部门政事。此外，光禄勋改名司中，太仆改名太御，卫尉改名太尉，执金吾改名奋武，中尉改名军正。又置大赘官，主管供应御用舆服物用，同时也有典兵之责。六监即指司中、太御、太尉、奋武、军正、大赘，位皆上卿。地方官则分为郡、县两级。始建国元年(公元9年)，改郡太守为大尹，郡都尉为大尉，县令、长为宰。五年后又加以变动，“置卒正、连率、大尹，职如太守；属令、属长，职如都尉”(《汉书·王莽传》)。西汉时的御史在新朝称执法，又置绣衣执法，派往郡国纠举不法。封爵则恢复公、侯、伯、子、男五等爵位，还有辟、任和附城，与西汉相比，真说得上名目繁多了。官秩分庶士、下士、中士、命士、元士、下大夫、中大夫、上大夫、卿九等。

新朝官制的特点，《汉书》概括为“慕从古官”，确实，新朝官制有着浓厚的复古倾向。所以新朝灭亡后，这套官制也随之废止。但王莽改官制所规定的“九卿分属三公”的办法，则被东汉官制加以吸收。

 第四节 东汉官制

东汉(公元25—220年)官制承袭西汉官制而有所发展。从中央官讲，三公分统九卿之制仍旧存在，但最重要的在于尚书组织的变化，当时称作“政归台阁”。从地方官讲，最突出的是由郡(国)、县两级改为州、郡、县三级。

(1)中央官

东汉中央官的基本构成仍然是三公九卿。但在新皇帝即位之后，则以太傅或太尉录尚书事，总揽政务。东汉设太傅，称上公，位在三公之上，负责辅导皇帝。录尚书事始于西汉，“录”，据《后汉书·和帝本纪》注：“总领之也”，即以本官总领尚书事。由于当时朝政实权转移到尚书台，所以太傅录尚书事位高而任重。不过太傅一职并不常设。

上公之下是三公。东汉初年，以大司马、大司徒、大司空为三公。建武二十七年(公元51年)，光武帝改大司马为太尉，大司徒、大司空去掉“大”字。三公排列，太尉在前，由丞相演化来的司徒居后，由御史大夫演化来的司空又后。太尉主管兵政，又分领太常、卫尉、光禄勋三卿。司徒主管民事，又分领太仆、大鸿胪、廷尉三卿。司空主管重大水土城防建筑工程，又分领宗正、少府、司农三卿。三公各有属吏长史及诸曹掾、史、属等。国有大事，三公共同商议。但东汉三公权力远不如西汉，这不仅从上述职务上可以看出，而且反映在封爵上。西汉初年，相职由列侯充任。武帝时候，虽布衣可以为相，但封相之后必定封侯，所以丞相又称君侯。东汉自建武十三年(公元37年)大司徒侯霸死后封侯始，三公皆不封侯。实际上三公成为徒有虚名的高官，真正拥有决策权和监督百官的执行权的是内朝。直到东汉末年，董卓废少帝，立献帝，自任相国；建安十三年(公元208年)，曹操秉政，罢三公而置丞相，相权才骤然改变，成为王朝最高权力的实际操纵者，皇帝也在其控制之中。

东汉九卿及列卿没有什么太大的变化，只是尚书组织的地位更加强了，所以当时有“虽置三公，事归台阁”的说法。“台阁”，指宫内办事处，也就是内朝。光武帝即位，勤于政事，不以实权交给三公，仅以侍从左右的尚书协助处理政事，于是尚书的权责日益上升，由原来的事务官演化为政务官，尚书台也就成为东汉中央非常重要的办事和决策机构。尚书台以尚书令、尚书仆射为长贰，由左、右丞辅佐，下设六曹尚书。有三公曹，主管年终考课诸州郡事务；吏曹主管选官、祠祀事务；民曹，主管修缮功作、盐池、园苑等事务；客曹，主管护卫皇帝及少数民族朝贺事务；二千石曹，主管辞讼事务；中都官曹，主管水火盗贼之事。每曹又有侍郎六人，令史三人。尚书令、尚书仆射、六曹尚书合称八座。皇帝虽也挑选太傅或太尉录尚书事，无异于自己直接指挥尚书台，所以政归台阁，实际上是皇权进一步得到了加强。

东汉皇权进一步加强，还表现在监察系统官制的变化上0司空的前身是御史大夫，东汉司空已无监察之责。主持监察的是御史台长官御史中丞。御史中丞属官有治书侍御史二人，掌解释法律条文；侍御史15人，掌察举官吏违法，接受公卿、郡吏奏事。侍御史下分令曹、印曹、供曹、尉马曹、乘曹①。东汉御史中丞秩仅千石，但权力却超过了原来的御史大夫，在朝廷上仅次于尚书令。这是因为御史中丞不再隶属司空，改隶少府，事实上归皇帝直属，成为皇帝直接掌管的、监察百官的工具。

东汉中叶以后，母后临朝，外戚执政，往往抓住兵权以加强自己的地位，于是将军职务就显得格外重要。特别是大将军多为外戚，常在国都，又录尚书事，自然成为中央要员。将军名号与西汉相同。大将军位在三公之上，与太傅、三公合称五府。骠骑将军、车骑将军位在三公之下。前后左右将军位在上卿之下，不常设置。其余列将军，有事则设，因事命号，事已则罢。将军都有部曲。西汉京军有八校尉之设，东汉初减并为五校尉。当时人称五校为五营，即屯骑、越骑、步兵、长水、射声五营。又置北军中候以监五校。东汉与西汉不同，北军指五校所率军队。东汉不见南军名称。东汉初年以后，北军的名称也不再见于文献记载。灵帝时候，又设西园(上军、中军、下军、典军、助军、左军、右军、佐军)八校尉，由皇帝直接统领。曹操曾任典军校尉。

(2)地方官

东汉地方分州部、郡国、县三级。

京畿地区称司隶校尉部。领三辅、三河(河东、河内、河南)、弘农七郡。司隶校尉掌纠察京师百官及所辖附近各郡，相当于州刺史，而且比刺史地位为高，权势也更为显赫。司隶校尉常常劾奏三公等尊官，故为百官所忌惮。朝会时，司隶校尉和尚书令、御史中丞均设有专席，当时号称“三独坐”。东汉以洛陽为国都，所以河南郡长不称太守，而称尹。三辅是皇帝陵庙所在之处，仍称京兆尹、左冯翊、右扶风，地位高于一般郡，但与西汉比有所下降。

司隶部之外，分十二州，州设刺史。西汉时，州为监察区，刺史(西汉末年一度称州牧)是中央派出的巡视官，无行政权，开始无固定治所和衙门，秋冬出巡，年终回京奏事。东汉初刺史仍称州牧，但处理郡国事务之权比西汉有所扩大。建武十八年(公元42年)州牧改回刺史。中期以后，刺史又有领兵之制。东汉后期，刺史不仅有固定治所，而且属吏大量增加，事实上成为凌驾于郡国之上的地方行政长官。灵帝时候，再改刺史为州牧，由一批朝廷重臣出任，“州任之重，自此而始”(《汉书·刘焉传》)，不少地方的州牧已演变为拥兵自重的割据势力。

东汉有郡国105个，除司隶部七郡之外，还有98个。其中列郡71个，王国27个。郡设太守。建武六年(公元30年)，裁撤郡都尉，并其职于太守，故太守又称郡将。县的设置与西汉相同。东汉为了增加税收，在各地设有盐铁诸官。凡郡县出盐多的地方，置盐官，主盐税；出铁多的地方，置铁官，主鼓铸；有湖池鱼利的地方，置水官，主平水，收渔税。皇子封王，以郡为国，置傅、相各一人。相如太守。有长史，职如郡丞。中尉负责治安。郎中令负责大夫、郎中等宿卫官。仆负责车马。治书、谒者为侍从官。列侯所食县为侯国，设相如县令长，不臣于侯，只向侯纳租。

东汉为了扩大侯爵，又增进了县侯、乡侯、亭侯等爵位，并冠以所食县、乡、亭名。后期多为无食邑的虚封。例如关羽被封为汉寿亭侯。汉寿在东汉是县名，治所在今湖南常德东北。汉寿亭侯也是虚封。列侯就第(退休)后，如受恩遇，可以加官“特进”或“奉朝请”，并以此名义参与朝议。东汉外戚一般为特进侯，未加特进的为朝侯、侍祠侯，外戚、公主子孙在京守祖坟的称猥〔wei委〕诸侯。

①六曹之名，说法不一。东汉二百年间六曹肯定有变化，此据《晋书·职官志》。

第三章 三国两晋南北朝官制

自东汉末年起，除西晋短暂的统一外，中国又出现了长达三四百年的分裂动荡局面。这是一个战争连绵、政权迭变的历史时代。同一时间内，皇帝往往有几个，地位也不巩固。如何实现国家的统一，怎样才能重新恢复皇帝在国家政权中的至尊地位，各国君主都煞费苦心。反映在官制上，就是频繁地调整。调整的总趋向是从秦汉时候的三公九卿体制向三省六部体制过渡。它预示着中国封建专制君主政体将要迈入一个更加成熟的阶段。

第一节 三国官制

魏(公元220—265年)、蜀(公元221—263年)、吴(公元222—280年)三国中，魏国地处中原，官制比较完备，调整变化也较多。因此，以魏国为主线加以介绍。

东汉以司徒、司空、太尉(或大司马)为三公，但中枢权力则转移到尚书台。汉献帝以前，东汉名义上不设丞相或相国。丞相称谓直到东汉末年才又出现。首称相国的是董卓，以后是曹操。曹操对东汉官制进行了改革，建立了以丞相为首的台阁制。丞相总揽军政大权，皇帝实际上在丞相的控制之中。曹丕称帝后，自然不能允许相权过大，于是又改相国为司徒。直到高贵乡公(曹髦)甘露五年(公元260年)，魏国才又恢复丞相职位。不久，掌握实权的司马昭任相国，权倾朝野。东汉末年和魏国相职的复出，实际上传递着一种信息：实权在握的朝臣将要谋取皇位。所谓“司马昭之心，路人皆知”，说的就是这个意思。蜀国以诸葛亮为丞相，地位特尊，权力极大，“政事无巨细，咸决于亮”(《三国志·蜀书·诸葛亮传》)。亮死，不再设相。在不设相的情况下，录尚书事、平尚书事或尚书令为最高行政长官。吴国也设丞相，有时分置左、右二人。

魏国仍以太尉、司徒、司空为三公，但此时三公渐无实际职务，通常是坐而论道，备顾问咨询。三公之外，有时又设大司马，地位高于太尉。蜀国不设司空，太尉也不常设，以大司马掌军事行政。吴国三公也不常设，皇帝年幼即位，以太傅辅政，总理国事。

三国九卿之设，基本仍旧沿用东汉制度，变化较大的是魏国的光禄勋和少府。

魏国光禄勋已不再居禁中，职权开始下降0文职中大夫、议郎、奉车都尉、驸马都尉、骑都尉都脱离光禄勋。大夫有左、右光禄大夫，金紫光禄大夫，皆为加官；太中大夫、中散大夫、谏大夫及议郎，皆属顾问性质的职务。三都尉也是加官。驸马都尉一般加于功臣、外戚。凡尚公主者，必拜驸马都尉。武职中郎将的名目比东汉为多，任务是执掌朝会时殿门守卫。光禄勋下仍设谒者台，有谒者仆射、谒者，掌管任命官员时的礼节。此外，原少府属官如掌管膳食的大官令，掌管御用纸笔墨和封泥的守宫令，掌管宫中阉宦的黄门令，及掌管后宫贵人、采女的掖庭令等，都划归光禄勋名下，从而成为主管宫廷膳食等事务的机构，不再有参预宫中议政的职能。蜀国、吴国光禄勋变化较小，仍用东汉制度。

魏国少府的变化是尚书台、御史台等机构完全独立出去，以及侍中地位的提高。自东汉起，尚书台逐渐取代三公的事权，但仍属于少府系统。魏国以公卿权重者录尚书事，也称平尚书事、领尚书事、省尚书事。尚书台设尚书令，主持选官，总典纪纲。副职为左、右仆射。下设五曹：吏部曹主管选官，左民曹主管缮修功作、苑池等事，客曹主管外国使臣朝贺等事，五兵曹主管军队，度支曹主管财政。各曹长官是尚书。一令二仆射与五曹尚书合称“八座”。列曹之下设二十五郎，郎官称郎中、侍郎或尚书郎。从尚书台的职能不难看出，这一机构不仅取代了原三公的事权，而且九卿的职权也有相当一部分转移到尚书台诸曹，事实上已经发展成为总理全国政务的机构。蜀国尚书台则与东汉制度相同。吴国尚书台分选、户、左、贼四曹。

御史台自魏开始正式成为中央监察机构。长官是御史中丞。下设治书侍御史，负责律令；治书执法，负责弹劾官吏；侍御史，分曹监察。对地方的监察，则不定期派出巡御史。蜀国、吴国也设有御史中丞。但是，魏国御史台常常不能正常履行职责，原因是魏国置校事亦司监察，使御史台的监察职能很难充分发挥。校事始设于建安(公元196-220年)年间。当时曹操丞相府的机构庞大，东汉朝廷许多机构的事权被丞相府机构所侵夺，校事侵夺御史台的职权即其中之一例。曹丕称帝后，校事司监察的制度被保留下来。校事是小官，但“上察宫庙，下摄众司”(《三国志·魏书·程昱传孙晓附传》)，实权极大，实际上是皇权支配下的特务机构。

侍中寺始设于东汉灵帝的时候，以侍中、给事黄门侍郎领门下诸事。门下，即“黄门之下”。秦朝宫门涂黄色，故称“黄门”。后世黄门则指宫门。门下诸事，就是指皇帝身边的各种事务。魏国设侍中四人，地位更加尊贵，其中资历深者一人为主官，称祭酒。此外，侍中也作为加官，凡加侍中者，即可在皇帝左右备顾问。司马懿辅政时就曾加官侍中。和侍中地位相近的还有散骑常侍。西汉有散骑，东汉省革，而用宦官为中常侍。和帝时候著名的中常侍蔡伦曾发明造纸术。不过这个官职对东汉末年中央政权走向衰败产生过较大影响。魏国合散骑、中常侍为一官，以士人充任。散骑常侍也可以作为加官。此外，还有黄门侍郎、给事中，职责是审核尚书奏事和备皇帝顾问。给事中有正员，也有加官。蜀国、吴国大致相同。不过蜀国在散骑常侍之外，仍设中常侍，均为宦官之任。

魏国新设置的机构有中书省、秘书省。曹操为魏王时曾设秘书令、丞，管理图书秘籍，并负责尚书奏事。文帝时候改秘书令为中书令，又置中书监，并掌机密。中书省即其机构。尚书台负责例行公事。若皇帝有秘密诏书下州郡及边将，则由中书省发出，于是尚书台之权又分之于中书省。中书省属官有中书通事郎(后改中书侍郎，简称中书郎)、中书通事舍人、著作郎、著作佐郎等。此外，又设独立的秘书省，管理艺文图书。长官为秘书监。下设秘书丞、秘书郎、校书等。蜀国设中书郎、秘书令。吴国设中书令、秘书郎。

宫职，魏国太后有卫尉、太仆、少府三卿，沿于东汉。东汉太后三卿位于朝官同名三卿之上，魏改汉制，使三卿位在九卿之下。大长秋为皇后宫官。太子太傅、太子少傅、太子詹事负责辅导太子及太子家事。蜀国设太后卿、大长秋、太子太傅等。吴国也设太后卿、大长秋、太子太傅、太子少傅。孙权对太子官尤其重视，黄龙元年(公元229年)，置太子左辅、右弼、辅正、翼正等都尉，称太子四友。又有中庶子、太子宾客、率更令。晚年以大将军领太子太傅，中书令领少傅。需要注意的是，古代官制中的“友”字，不是朋友的意思，而是指文学侍从一类性质的官员。

魏国武职有各种名号的将军。大将军为最高军事将领，加“大都督”或“都督中外诸军事”的称号，权力尤重。以下有骠骑、车骑、武卫、抚军、领军、四征、四安、四镇、四平等将军。将军府属官有长史、司马、正行参军及主簿等。低于将军的有中郎将、校尉、都尉、护卫等武职。军队分中军(禁军)和外军(地方军)。中军由领军将军或中领军、护军将军或中护军统领。又有武卫、中垒二将军及屯骑、步兵、越骑、长水、射声五校尉。外军由都督诸州军事统领。将军领兵出征，又设监军。蜀国、吴国武职名称与魏国相仿。蜀国还有督中外军事、领军、监军、护军、典军、参军等称号。中领军掌禁军。吴国将军中还有上大将军。禁军由领军将军掌管，沿江及要地皆设都督。

三国地方行政组织有州、郡(国)、县三级。魏国京师所在地称司州，辖河南、河东、河内、弘农、平陽五郡。设司隶校尉。蜀国司隶负责督查京畿，不领益州(治今四川成都市)事。吴国无司隶。一般的州，魏国有十三个，蜀国有两个，吴国有四个，皆设刺史或州牧。州牧地位高于刺史。蜀国以诸葛亮领益州牧，亮死，置刺史。魏国刺史多以持节都督兼任，不以都督兼任称单车刺史。节，指符节，古代使者所持以作凭证。郡设太守、都尉等官。魏国太守领兵加将军称号。其属有丞(边郡设长史)、司马、诸曹掾属。少数民族地区设校尉，有戊己校尉、护羌校尉、护东羌校尉、护鲜卑校尉、护乌桓校尉、西域校尉等。蜀国边郡设都尉。县仍设令、长，属官有丞、尉等。王国、公国、侯国都设相，王国、公国相职如太守，侯国相职如县令。

三国都设置爵位。魏国爵位分王、公、侯、伯、子、男、县侯、乡侯、亭侯、关内侯十等。官员等级分为九品。官分九品自曹魏始。蜀国、吴国的爵位有王、县侯、乡侯、亭侯。

 第二节 两晋官制

两晋指西晋(公元265-316年)和东晋(公元317—420年)。官制大多遵循曹魏制度。重要官员多来源司马氏宗室和士族阶层。

西晋初年不设丞相，八王之乱后才又置丞相，一般由诸王或权力很大的士族担任。丞相位高权重，《宋书·百官志》说：“自魏晋以来，非复人臣之位矣。”丞相之下，有所谓的“八公”，即太宰、太傅、太保、太尉、司徒、司空、大司马、大将军，由诸王或世家大族充任。八公之下，又有“位从公”之名，始于曹魏。凡开府仪同三司者都是位从公。开府指开设府第，设官建署。仪同三司，指仪仗同于太尉、司徒、司空。多加给各种名号的将军和光禄大夫，前者是武官位从公，后者是文官位从公。

晋朝最重要的机构是尚书台、中书省、门下省。尚书台，也叫尚书省，魏晋以来并用，直到南朝后期才固定称省。晋朝尚书台组织比东汉、曹魏时候更加严密。公卿权重者录尚书事。尚书令为首，尚书仆射为副。尚书令、仆射办公处称都座，有左、右丞。左丞负责尚书台内部禁令及庶务。右丞负责库藏庐舍及远道文书奏章。都座以下有列曹尚书，初设有吏部、三公、客曹、驾部、屯田、度支六曹，后改吏部、殿中、五兵、田曹、度支、左民六曹。东晋则设吏部、五兵、左民、度支、祠部五曹。尚书下有三十五曹郎(尚书郎)。东晋时只设十五曹郎。从组织构成上可以看出，尚书省是朝廷内外、中央地方各项政务的集汇处。尚书台转为处理行政事务的机构，中书省就成为机要之司，地位日渐重要。中书省设中书监、令。其下有中书侍郎、中书通事舍人。《通典·中书令》说：“魏晋以下，中书监、令掌赞诏命，记会时事，典作文书，以其地在枢近，多承宠任，是以人因其位，谓之凤凰池焉。”说明遵照皇帝的旨意制作诏令是中书省的主要职责。《晋书·荀勖〔xu序〕传》记，西晋时荀勖任中书监24年，专管机密，后改任尚书令。有人向他祝贺，他生气地回答：“夺我凤凰池，有什么值得庆贺的！”可见中书省所受皇帝宠任和实际上的权力已经超过了尚书台。晋朝中书监、令大多出自高门华阀，常由三公兼任。如东晋时候领中书监的三公有王导、庾亮、谢安、刘裕等人，都是当时朝中握有实权的尊官。门下省由东汉的侍中寺演化而来。前文已述，曹魏的时候已有“门下”之名，西晋正式称门下省。门下省是皇帝的近侍顾问机构，凡涉及到重要的政令和军国大事，皇帝一般都要向门下省咨询。此外，门下省有“驳奏”之权，即尚书台奏事在呈报皇帝前，须先经门下省审阅，门下省如有不同意见，可以进行论驳，或另拟方案，与尚书台奏事同呈皇帝定夺。东晋时门下省又有“驳诏”之权，即诏书在下受诏者之前，先下门下省审核，如有不妥，门下省可提出建议，或不下发，或改诏再发。门下省长官为侍中，下有给事黄门侍郎、散骑常侍、给事中、散骑侍郎等官。三省各有分工，彼此制衡，是继宰相制度之后，辅政形式的一个重大变化。

两晋仍设有列卿，但朝中庶政总领于尚书台，地位明显下降，职务也有所并省。西晋时候无中尉。东晋时候不设卫尉、光禄勋，大鸿胪、太仆、将作大匠也不常设置。御史台仍以中丞为主官，“督司百僚”(《晋书·傅玄传于咸附传》)。晋武帝时，又把谒者台并入御史台。西晋仍以宗室、外戚为奉车都尉、驸马都尉、骑都尉。东晋仅存尚公主者为驸马都尉。

宫职中，太后三卿、皇后卿的设置与曹魏时相同。惟太后三卿的地位不同于曹魏，而与东汉相同。晋武帝时候设太子官，以太子太傅、少傅领之。以后又有师保、詹事等官的设置，但省置不常。属官有中庶子、中舍人、食官令、庶子、舍人、洗马、秘书、左右卫率、家令、仆等。

地方上实行分封制和州郡县制0晋初，分封皇族27人为诸侯王。王国有大、中、小三等。大国有民20000户，军队5000人；中国有民10000户，军队3000人；小国有民5000户，军队1500人。各王国可以自辟文武官属，长官称内史，职如太守。西晋沿用汉魏旧制，置司隶校尉统司州，监察京师和所辖各郡。东晋建都于建康(今南京市)，以扬州刺史代司隶校尉。司州之外各州设刺史，郡设太守(京师所在郡称尹)，县设令、长。州郡长官通常是一身二任，军民两政，浑然不分。绝大多数州的刺史，乃至郡守，往往带有都督、将军的称号。他们既握兵符，又管民政；既有州郡佐官，又设将军幕府，文武僚佐，纵横捭阖〔baihe摆盒〕。东晋时候，中原士族及其部曲南迁，在江南重置州郡县，即称侨州、侨郡、侨县。

西晋封爵除王外，有公、侯、伯、子、男、乡侯、亭侯、关内侯、关中侯、关外侯等名号。职官等级则品与石混用。俸禄以斛(谷)、匹(绢)、斤(绵)并计。

第三节 南朝官制

南朝，指东晋之后偏安江左的四个王朝，即宋(公元420—479年)、齐(公元479—502年)、梁(公元502—557年)、陈(公元557—589年)。从形式上看，南朝官制基本沿用魏晋制度，所以《隋书·百官志》上说：“魏晋继及，大抵略同(指与东汉官制)。爰及宋齐，亦无改作。梁武受终，多循齐旧。陈氏继梁，不失旧物。”但从官员实际权力的运作看，又有明显的变化。变化最大的是中书省。自刘宋以后，中书监、令虽仍由门阀士族出身的官员担任，但实权逐渐转移于中书舍人。这是因为南朝建国的几个皇帝都是寒门出身的武将，对士族出身的尊官无法指挥，不得不引用寒门出身、地位较低的中书舍人，寄以腹心之任。所以，宋、齐、梁、陈四朝的中书舍人号为“恩幸”，拥有很高的权威。中书舍人往往又兼任员外散骑侍郎、给事中，这样，中书、门下两省皆在“恩幸”的掌握之中。故清朝学者赵翼概括南朝官制的特点是“寒人掌机要”(《廿二史札记》卷八)。这一特点反映了当时社会士族衰落，寒族崛起的趋势。

其次是门下省。门下省长官仍为侍中。宋文帝元嘉初年，侍中地位“冠冕一时”(《宋书·殷景仁传》)，权势甚重。以后逐渐受到冷落，大权旁落。南朝又从门下省分立集书省，以散骑常侍为长官，其下有通直散骑常侍、员外散骑常侍、散骑侍郎、给事中、奉朝请等。门下省的主要任务是“封玺书”，即下行诏敕经过门下省审核，画可后付相关机构执行。集书省“省诸奏闻文书，意异者，随事为驳”(《隋书·百官志》)，也就是说，上行文书要经过集书省的审驳。不过门下省也好，集书省也好，南朝皇帝并不授给侍中、散骑常侍以实权。掌握实权的是员外散骑侍郎和给事中。这两个职位往往由中书舍人兼任，所以门下省大权也归于“恩幸”之手。直到隋朝，集书省才又归并于门下省。

南朝尚书省机构设置没有太大的变化。省中官吏都是门阀中人，朝廷上的尊官。在中书、门下两省掌握决策、审议职能的情况下，尚书省的权力有所减弱，一般不再当面奏事，也不参与决策中枢的议政，只是以九卿领袖身份处理日常行政事务。不过尚书省毕竟是内外行政事务的汇集处，尚书省令、仆射更是地位尊贵，诸曹尚书“各有恒任”，当皇权有所削弱或新君继位的时候，皇权下的权力中心往往又复归尚书省。

南朝官制也有不同于魏晋之处。下面分别加以叙述：

刘宋设官，虽大略如晋，但所设将军名号比东晋要繁杂得多。带将军称号不一定统军，中央要职及地方军政长官通常都有各种将军头衔，将军称号成为较高地位的一种标志。中央派往各地的镇将不用士族，改由诸王充任，皇帝则另派自己的亲信充典签官，代镇将掌实权或分掌实权，并监视镇将的举动，称作“签帅”。在地方的建置上，刘宋王朝省去许多侨郡、侨县。在少数民族地区设中郎将、校尉等官，如平越中郎将、西戎校尉、南蛮校尉、宁蛮校尉等。在划分官员的等级上，官品(九品制)与禄秩(石)并用，但高低往往不相应合，较为混乱。

齐朝官制变化更小0《南齐书·百官志》说：“齐受宋禅，事尊常典，既有司存，无所偏废。”只是设官比刘宋更为繁密。官秩用九品制，但州刺史仍称二千石。

梁朝官制较刘宋、萧齐变化为多。梁武帝在选用官吏上，宗室、士族、寒族并用，使官员的数量大大增多。显著的变化有四个方面。第一，梁武帝鉴于宋、齐用典签官监临诸王，权力虽然集中于皇帝之手，但骨肉相残，政局不稳，于是取消了典签官监临诸王的体制，使诸王成为握有实权的镇将。第二，诸卿按春、夏、秋、冬划分，共十二卿。春卿是太常卿、宗正卿、司农卿。夏卿是太府卿、少府卿、太仆卿。秋卿是卫尉卿、廷尉卿、大匠卿。冬卿是光禄卿、鸿胪卿、大舟卿(原都水使者)。第三，宫职中大长秋掌管宦者。太子宫增设东宫常侍，例由散骑常侍兼领。第四，职爵秩繁杂。梁朝除王之外，实行公、侯、伯、子、男五等爵制。官员等级以品级与禄秩并行。天监七年(公元508年)，又定百官九品为十八班。如丞相、太尉等为十八班，尚书令为十六班，中书监为十五班，御史中丞为十一班，郡太守为十班，县令、长为七班。武职将军号一百二十五种，分为十品、二十四班。不入十品的将军，另分为八班，共有名号十四种。普通三年(公元522年)，又置将军号一百种。大通三年(公元529年)经修改颁为定制，凡将军名号二百四十二个，三十四班。这种班与俸禄、官职关系不大，只作为官员升降的顺序。

陈朝官制承袭梁朝，变动极小，唯品秩立为九品。如尚书令为一品，中书监为二品，侍中、散骑常侍、御史中丞三品，郡太守五至七品，县令、长八至九品。

此外，南朝职官有清浊之分。当时所称的清官、浊官与后世清官、贪官不是一回事。清官，指职务清要的官位；浊官，指武职或职务繁杂的官位。由浊入清，则是官员们所企盼的。这种官分清浊的现象，在北朝也同样存在。

第四节 北朝官制

自西晋八王之乱(公元291—306年)后，我国北方先后出现了大小不等的20多个区域性政权，史称“五胡十六国”。十六国时期的官制基本上有两种类型。一种是汉人或受汉族文化影响较深的少数民族建立的政权，大多模仿西晋官制。另一种是内迁较晚、保留本民族特点较多的少数民族建立的政权，实行“胡汉分治”的体制，即以“胡官”管理本族，以类似西晋的官制管理新开拓区域，两套官制杂糅并存。直到北朝，北方官制才又趋于统一。北朝包括北魏(公元386—534年)、东魏(公元534—550年)、西魏(公元535—556年)、北齐(公元550—577年)、北周(公元557—581年)。

北魏官制大体可分为三个阶段。

第一个阶段是道武帝称帝前后。道武帝曾行汉制，用汉族士人，建立尚书、中书、门下三省之类的官属，但不常设置，往往徒有虚名，真正占主导地位的是鲜卑官制。鲜卑官制中高层次的官位有八部大夫、散骑常侍、待诏等官。八部大夫，设于皇城四方(东、西、南、北)四维(东南、西南、东北、西北)，位比八座，也称八国常侍。散骑常侍、待诏等是内侍官，负责侍从护卫，传宣命令，有时也参谋议政。

第二个阶段是太武帝时期。《南齐书·魏虏传》记：

佛狸(即太武帝)置三公、太宰、尚书令、仆射、侍中，与太子共决国事。殿中尚书知殿内兵马仓库，乐部尚书知伎〔ji技](指歌舞女子)乐及角史(类似今军乐队)伍伯，驾部尚书知牛马驴骡，南部尚书知南边州郡，北部尚书知北边州郡。又有俟〔si四〕勤地何，比尚书；莫堤，比刺史；郁若，比二千石；受别官，比诸侯。诸曹府，有仓库，悉置比官。皆使通虏汉语，以为传驿。兰台置中丞、御史，知城内事。

南边州郡指汉族聚居区，北边州郡是鲜卑等少数民族居住区0从南、北两部尚书的设置上可以看出，当时北魏实行的是胡汉双轨运行的管理机制。

第三个阶段是孝文帝时期。孝文帝励精图治，主张汉化，对官制也进行了较大的变革。当时北魏尚书、中书、门下三省及诸卿设置齐备，设官一准南朝，以为永制。

北魏官制中最有特色的是尚书省的议政制度。北魏议政方式强调的是集体。有八座即尚书令、仆射及诸曹尚书议事的方式，也有扩大到丞、郎中的博议方式，更有尚书省与门下省、中书省等机构的合议方式。特别是最后一种议政方式，对隋唐三省制度的发展有着极其深远的影响。北魏御史台长官不称御史中丞，而称御史中尉。增设的机构有中侍中省和昭玄寺。中侍中省是近侍机构，以中侍中、中常侍为长官，其下有中给事中，领中尚药、中尚食、内谒者诸局。昭玄寺是管理佛教事务的机构，以大统、统为长官。封爵实行五等爵制。地方仍分州、郡、县三级。此外又有行台之设。魏晋南朝也有行台的称谓，是尚书行台的简称，一是指尚书台随同皇帝出行，二是指流亡中的临时尚书台。北魏后期出现的行台，则是作为中央的派出机构，对地方拥有指挥权。设有东道(徐州)、西道(关右)、南道(荆州)、北道(并州)四大行台。行台逐渐发展成为州上的行政区。北魏官秩变化较大，分九品，每品各置正、从，四品以下，每品正从再分上、下阶，凡三十阶。《魏书·官氏志》说：“前世职次皆无正从品，魏氏始置之，亦一代之别制也。”对后世影响很大。

此外，北魏官制值得注意的是后期丞相、大丞相、相国等官位的复出。这些官位皆非寻常人臣之所居，往往是掌握朝中军政实权的大臣自命，如高欢、宇文泰。以后东魏、北齐、西魏、北周，以及杨坚取代后周，建立隋朝，皆由此而起。

东魏官制与北魏相同，变化极小。北齐官制中最突出的是列卿各机构正式改名为寺。有太常、光禄、卫尉、太仆、大理、鸿胪、司农、太府、国子、长秋、将作、昭玄十二寺。太常至太府各寺的长官称卿、少卿，国子寺的长官称祭酒，长秋寺的长官称卿、少尹，将作寺的长官称大匠，昭玄寺的长官称大统、统。寺，秦汉以来作为列卿官署所在地的通称，从北齐起，正式成为一部分国家机构的名称。需要说明的是，古代一部分国家机构称寺，佛教庙宇也称寺，两者之间有何种关系？据说汉明帝的时候，天竺(今印度)僧人迦〔jia加]叶摩腾和竺〔zhu竹〕法兰经西域用一匹白马驮着佛经佛像来到洛陽，住在招待外宾的大鸿胪官邸(寺)，以后迦叶摩腾死于寺中，就改大鸿胪官邸为佛教徒居所，仍称寺，并以白马命名。这就是有名的白马寺。此后佛教徒所居之地一概称寺(《石林燕语》)。

西魏时候，执政的宇文泰曾命苏绰、卢辩用《周礼》所载官制改造西魏官制。恭帝三年(公元556年)正式实行。第二年，北周取代西魏，官制则不变。官品分为九命，第一品为九命，第九品为一命，以九为上。禄秩以石计算。太师、太傅、太保为三公，正九命。少师、少傅、少保为三孤，正八命。三公三孤皆为“论道之官”，不与实政。中央政务由按《周礼》设置的“六官”主持。所谓六官，指天官、地官、春官、夏官、秋官、冬官。六官各置一府，长官称卿，合为六卿，均正七命。天官府长官大冢宰卿，地官府长官大司徒卿，春官府长官大宗伯卿，夏官府长官大司马卿，秋官府长官大司寇卿，冬官府长官大司空卿。六卿主持中央政务。天官府统司会、宗师、左右宫伯、御正、纳言、膳部、太医、太府、计部等。地官府统民部、载师、师氏、保氏、司仓、司门、司市、虞部等。春官府统司宗、守庙、典祀、内史、礼部、太中、乐部、太卜、太祝、司车辂等。夏官府统司马、职方、吏部、司士、司勋、左右武伯、兵部、大驭、司右、司射、驾部、武藏等。秋官府统司宪、刑部、掌朝、布宪、蕃部、宾部、司要、司调、田正、司隶等。冬官府统工部、匠师、司木、司土、司金、司水、司玉、司皮、司色、司织、司卉等。分设上大夫、中大夫、大夫、上士、中士、下士。北周初年和北周末年，天官府权力极大，其余五府之事总于天官。此外还有大前疑、大右弼、大左辅、大后丞(以上称四辅)、大丞相、总管等官称。后周改革官制与王莽改官制一样，充满着复古思想，但魏晋以来三省制度的发展已不可逆转。即使在后周官制中也依然存在着三省制度的内涵。天官府的御正上大夫掌出纳诏命，春官府的内史上大夫“朝政机密，并得参详”，相当于中书省监、令之任。天官府的纳言大夫，掌侍从左右，亦参与机密之事，相当于侍中之任。六官的地位实与尚书八座的地位相当。所以隋代北周后，首除六官，恢复三省，并非偶然。北周地方分州、郡、县三级。除雍州(治今陕西西安市西北)设州牧外，各州设刺史。郡除京兆设尹外，各设太守。县设令。州、郡、县各以民户多少分为五等，决定命官高下。军制亦仿周官六军之制，把十二军鲜卑禁旅改为六军，六军分统于六柱国，每军设两个大将军，每个大将军督两开府，共二十四开府，开府下又有郎将，称之为府兵制。西魏时掌握实权的宇文泰与宗室元欣都是柱国，与六军柱国合起来为八柱国。

第四章 隋唐五代十国官制 

隋唐时期，我国统一的多民族国家有了进一步发展。在政治上，以皇帝为中心的专制主义中央集权制度也进一步完善，官制显得更加严整完备。

第一节 隋朝官制

隋朝(公元581—618年)是一个短暂的王朝，但其官制却在中国古代官制史上占有重要的地位。它集汉魏以来官制变革之大成，使之规范整齐，为以后唐宋官制的发展奠定了基础。

(1)中央官

隋朝中央机构主要由三师、三公、五省、三台、九寺、五监组成。

三师，指太师、太傅、太保，既无职事又无僚属，只用以表示对大臣的尊崇。

三公，指太尉、司徒、司空，虽可参议国政，但其位常缺。

五省，隋文帝时指尚书省、门下省、内史省、秘书省、内侍省，隋炀帝时改内侍省为长秋监，另设殿内省，仍为五省0尚书省是最高行政机构。名义上的长官是尚书令，但不轻授，实际上由左、右仆射分职治事。下设吏部，主管文官的选用和考课；礼部，主管学校和礼乐；兵部，主管军籍和马政；都官部(后改刑部)，主管司法刑政；度支部(后改民部)，主管国家财税；工部，主管工程建设。六部之长称尚书。每部又有四司，凡二十四司。隋初司官有侍郎、员外郎。炀帝时候，以侍郎为六部尚书的副职，各司设郎、承务郎。内史省是中枢制令机构，前身是中书省，隋朝因讳改称。长官是内史令，其属有侍郎、舍人、通事舍人(炀帝省)、起居舍人(炀帝增)、主书录事。隋初门下省是侍奉谏议机构。长官是纳言，副职是给事黄门侍郎，炀帝时候去掉“给事”二字，另加置给事郎，属官有录事、通事令史。又有谏议大夫、散骑常侍等，均为谏官。炀帝不喜人谏，省革。隋初，门下省还统有殿内等局，负责皇帝的日常生活。炀帝时另设殿内省，长官是监、少监，于是侍奉皇帝日常生活的职能从门下省分出。此后，门下省的主要职能是审复内史省诏令。秘书省是管理经籍的机构，设监、少监，属官有丞、郎、校书郎、正字、录事等。下领著作曹、太史曹。著作曹负责修撰国史，太史曹负责天文历法。以上五省中，最重要的是尚书、内史、门下三省。三省长官同秉大政，都是宰相。至此，中央核心机构完成了从秦汉三公九卿制向三省六部制的过渡。特别是尚书省下六部二十四司的行政格局，更为唐以后各代相沿不改。

三台是御史台、谒者台和司隶台。御史台是监察机构，长官是御史大夫，属官有治书侍御史、侍御史、殿中侍御史(炀帝省革)、监御史。谒者台、司隶台为炀帝所设，分御史台之权。谒者台长官为大夫，下设司朝谒者、通事谒者、议郎、通直、将事谒者、谒者，掌管受诏出使，慰抚劳问，同时持节察授，申奏冤案。司隶台长官也称大夫，主要职责是巡察京畿内外，下有别驾二人，分掌巡察京师长安和东都洛陽。刺史、从事，分别负责巡察京师以外全国郡县。

隋文帝设十一寺，炀帝时改并为九寺。九寺是太常寺、光禄寺、卫尉寺、宗正寺、太仆寺、大理寺、鸿胪寺、司农寺、太府寺。分掌礼仪、膳食、禁卫、宗室、车马、刑辟、外蕃朝会、上林、太仓、府库、京市等事。各寺长官为卿、少卿。下设丞、主簿、录事。太常寺又有博士、协律郎、奉礼郎。太仆寺又有兽医博士。寺下之机构称署，惟宗正寺不统署。

五监是国子监、将作监、少府监、都水监、长秋监。分掌学校、营造、内府器物、河堤水运、内廷侍奉等事。《周礼·师氏》：“以三德教国子。”郑玄注：“国子，公卿大夫之子弟。”晋武帝据此语立国子学，隶太常。北齐始独立为国子寺，隋初仍名寺、学，炀帝时改名国子监。设祭酒、司业等官。将作监设大监、少监。少府监、都水监，皆设监、少监。长秋监设长秋令、少令。

九寺五监与尚书省六部二十四司有些职能似有重复，但侧重点不同，后者从制令角度总领行政事务，前者是具体办理所属事务。如礼部掌礼乐典章制度，但行大礼大祭时，一应器物、人员的安排，则由太常寺承办。这种分工一直延续到明清。

隋朝禁军承北周府兵制，至炀帝时演变为左右翊卫、左右骁卫、左右武卫、左右屯卫、左右御卫、左右候卫及左右备身府、左右监门府，统称十六卫府。各卫设大将军、将军。其中十二卫统府兵。军府初称骠骑府，炀帝时改名鹰扬府。设鹰扬郎将、鹰击郎将，军人称卫士。四府不统府兵，各设郎将，负责侍卫皇帝和门禁守卫。

东宫官属制拟中央官制。设太子太师、太子太傅、太子太保、太子少师、太子少傅、太子少保，简称太子三太三少，负责辅导太子。下统门下坊，拟门下省，设左庶子，领司经等局；典书坊，拟内史省，设右庶子；家令寺、率更令寺、仆寺，制拟中央诸寺诸监；十率府(指左右卫率、左右宗卫率、左右虞候开府、左右内率、左右监门率)，制拟十六卫府。东宫官多由朝官兼领。

(2)地方官

隋初，地方分州、郡、县三级。开皇三年(公元583年)改为州、县两级。州设刺史，县设县令。大业三年(公元607年)，又改州为郡。郡设太守。设刺史的时候，属官有长史、司马及诸曹属。设郡守的时候，属官有赞务(后改丞)、通守。刺史典兵，太守不典兵，别置都尉领兵。河南、京兆俱称尹，炀帝时加置内史，位次于尹。县令下有丞、尉、功曹、主簿。隋朝地方官制最重要的特点就是改变了秦汉以来地方官自聘僚佐的惯例，长官、佐官一律由中央任免，从而加强了中央对地方的控制。

此外，地方还有行台和总管府的设置。行台是中央尚书省在地方的派出机构，全称行台尚书省。设尚书令、左右仆射等。行台辖区广，事权重，以皇子或亲王任行台尚书令。后罢废。总管府，设总管，掌一州或数州军政事务，权任亦重。炀帝时候，废除总管府。

(3)品阶、勋官、散官

隋初，官品沿用北魏制度，分九品三十阶。炀帝时候更定为九品十八阶，即每品分正、从两阶。各官俸禄，京官以品阶为等级。地方刺史(郡太守)、县令依所治人户多寡为等级。俱以石为计算单位。俸禄之外，官员又有职分田。

勋官授予有功之臣，分十一等：上柱国、柱国、上大将军、大将军、上开府仪同三司、开府仪同三司、上仪同三司、仪同三司、大都督、帅都督、都督。

散官授予品望高贵的大臣，为加官。有特进、左右光禄大夫、金紫光禄大夫、银青光禄大夫、朝仪大夫、朝散大夫等。隋制，有具体职责的官员称职事官，无者称散官。职事官也叫流内官。胥吏杂色人等任职，只能任流外官或视流外官。流外官与视流外官晋升流内官称“入流”。

 第二节 唐朝官制

唐朝(公元618—907年)官制基本承袭隋制而又有所发展。

(1)中央官

唐朝中央机构由政事堂、台省、卿监、南北衙卫军及东宫官属几个部分组成。

政事堂，唐初设于门下省，为宰相议事之所。唐朝宰相不同于秦汉，主要区别是宰相集体共同论执朝政，而不是以个人尊官独掌相权。唐初宰相由两类人构成，一类是三省长官，即门下侍中、中书令、尚书左右仆射，称为四辅；一类是他官加“参预朝政”、“参知政事”、“同中书门下三品”、“同中书门下平章事”等衔者。他们都是“兼职宰相”，各有本署事务。所以，宰相通常是上午在政事堂议事，下午回本署办公。军国大政及五品以上官员的任免黜陟，均由政事堂会议商定，然后奏请皇帝批准。高宗时候，政事堂徙于中书省。尚书省长官无加衔的反而不是宰相。玄宗开元十一年(公元723年)，改政事堂为“中书门下”，下设吏、枢机、兵、户、刑礼五房，分曹办事，从议事所变为办公处。唐后期宰相的名号基本是“同平章事”。

台省指尚书省、门下省、中书省和御史台。三省仍然是正式机构。尚书省是最高政务机构，负责执行经中书省起草、门下省审核、最后由皇帝批准的各项诏令。长官是尚书令，因唐太宗即位前曾任此职，此后臣下不敢居此职，遂以左右仆射为尚书省长官。尚书省有一个总机关，称尚书都省。都省中设尚书左丞和尚书右丞，分掌左右两司，左司管吏、户、礼三部，右司管兵、刑、工三部。都省通常不直接参预六部事务，只是实行政务督察。左右仆射位高而不任事，也不得随意干预都省事务，都省事务实际上由左右丞负责，所以左右丞在唐代事权很重。其下又有左右司郎中、左右司员外郎、都事。吏、户、礼、兵、刑、工六部长官是尚书、侍郎。尚书在唐初位望甚隆，中唐以后成为高级官员的迁转之阶，侍郎真正掌握一部之实权。吏部下设吏部、司封、司勋、考功四司，分掌官员的选授、封爵、勋赏与考课。户部下设户部、度支、金部、仓部四司，分掌户口贡赋、财政收支、钱谷出纳等事。礼部下设礼部、祠部、膳部、主客四司，分掌礼仪、祠祭、宴享、朝聘等事。兵部下设兵部、职方、驾部、库部四司，分掌武官选授、地图、传驿、军器等事。刑部下设刑部、都官、比部、司门四司，分掌刑法、徒隶、勾覆、关禁之政令。工部下设工部、屯田、虞部、水部四司，分掌工程、屯田、山泽、水利之事。二十四司各设郎中、员外郎、主事、令史等员。中书省是由隋朝内史省改置，曾先后改名西台、凤阁、紫微省，后仍复名中书省。主要职掌是起草诏命，颁发制敕。长官是中书令。副长官是中书侍郎。具体负责起草诏敕的是中书舍人。门下省是对中书省起草的诏令、尚书省拟制的奏疏进行审议的机构，有封驳权。封是封还诏书使不下行，驳是驳正百司奏抄公文失误之处。长官为侍中，副长官为门下侍郎。具体执行封驳职事的是给事中。《新唐书·百官志二》云，给事中对“诏敕不便者，涂窜而奏还，谓之‘涂归’”。涂归就是封驳权的体现。中书、门下两省关系最密。又分设左右散骑常侍、左右谏议大夫、左右补阙、左右拾遗，均为谏官。此外，在中书省还有起居舍人，门下省还有起居郎，是专门负责记录皇帝言行的官员。

中国历史上，谏官制度始于春秋初年，齐桓公曾设大谏0到了秦朝，郎中令属下有谏大夫。自此以后，从汉到隋，都有谏大夫或谏议大夫的设置。谏官的职责是议论政事，对减少朝廷政策失误，约束皇帝私欲等方面有一定的作用。唐朝不仅在谏官的组织方面进一步完善，而且在实际运行中也很有特色，特别是唐太宗的时候，谏官职能发挥得比较充分。著名的谏官就是魏征。如武德九年(公元626年)，太宗决定把18岁以上未成丁的人简点为兵，命令已下。当时魏征是谏议大夫，皇帝的敕令要由他联署才能生效。他依据唐初“民年二十为兵”的规定，封还诏书，不肯签署。太宗大怒。魏征语重心长地劝说：竭泽而渔，不是不能捉到鳞鱼，但明年就没有鱼了；焚林打猎，不是不能捕到野兽，但明年就没有野物了。倘若把18岁以上的强壮男子都简点入军，今后国家的租赋杂役去向谁要呢？太宗幡然悔悟，收回敕命。当然，谏官的谏议，皇帝也可以不采纳，因为皇帝的权力毕竟是至高无上的。

御史台是最高监察机构。武则天时曾改为左、右肃政台，分察朝官和郡县。后又改为左、右御史台。睿宗时复旧。御史台台长为御史大夫，台副为御史中丞。大夫不常设，中丞往往是实际上的台长。唐玄宗时候，御史台体制开始完善，内部分为台、殿、察三院，各设侍御史、殿中侍御史、监察御史，合称三院御史。侍御史的职责是弹劾官员特别是职位较高官员的不法行为，办理皇帝亲自委命的案件，及御史台内部日常杂务。殿中侍御史的职责是纠察朝廷各种典礼活动中的仪制。监察御史负责巡按郡县，以纠察地方官吏的不法行为及受理地方重要刑案为职，军队出征则充任监军。三院御史共司监察，各有侧重，反映出唐朝监察体制比前代更加完备。

卿监指九寺、五监及秘书省、殿中省、内侍省。九寺名称与隋朝相同。五监指国子监、少府监、将作监、都水监、军器监。九寺长官称卿，次官称少卿。五监中有两监长官称监。秘书省等省长官也称监。所以这类机构统称卿监。卿监负责承办具体事务，按其职能可分为五类。

第一类是与皇族及宫廷事务相关的机构。宗正寺，掌管皇族谱牒〔die蝶〕。主官下有丞、主簿、录事。领陵台、崇玄二署。署设令、丞(下同)。陵台署主管宗庙陵寝。崇玄署主管京师道观及道士。唐朝崇奉道教，皇帝自认为是道教始祖老子的后裔，所以道教徒也隶属于宗正寺。殿中省，掌管天子乘舆、服御。主管监、少监之下有丞、侍御、尚衣、主事等。领尚食、尚药、尚衣、尚舍、尚乘、尚辇六局。各局设奉御、直长。六局皆在宫中。内侍省，掌管后宫事务。主管监、少监下有内侍、内常侍、内给事、内谒者监、内谒者、内寺伯、寺人等。领掖廷、宫闱、奚官、内仆、内府五局。各局设令、丞。本省官员皆由宦官充任。

第二类是与礼仪教化相关的机构。太常寺，掌管礼乐祭祀等事。属官有丞、主簿、博士、奉礼郎、协律郎、录事。领郊社、太乐、太医、太卜、太庙、鼓吹、诸陵、廪牺八署。光禄寺，掌管朝廷宴会和祭祀供品。属官同宗正寺。领太官(膳食)、良酝(酒类)、珍馐(菜肴)、掌醢〔hai海，鱼肉制成的酱〕四署。鸿胪寺，掌邦交典礼和凶丧礼仪。属官同宗正寺。领典客、司仪二署。秘书省，掌图书经籍。主官监、少监之下有丞、郎、校书郎、正字、主事、令史、典书等。领著作、太史二局。著作局有著作郎、佐郎，负责撰写碑志、祝文、祭文。太史局，先后名称有太史监、太史局、秘书阁局、浑天监、浑仪监、司天台。长官为太史，负责天文历法。自肃宗改为司天台，长官称司天监，不隶属秘书省。国子监，主管学校教育。仍设祭酒、司业。领国子学、太学、四门学、律学、书学、算学等官办学堂。各学皆设博士、助教，专门教授生徒。此外，与教化相关的还有门下省的弘文馆，中书省的集贤书院、史馆，东宫的崇文馆、司经局。弘文馆，掌管校正书籍，也教授生徒；集贤书院，掌管图书整理、校刊、收藏；史馆，掌管纂修国史；崇文馆与司经局都掌管经籍，前者侧重教授生徒，是太子学馆；后者偏重侍奉文章，是太子图书馆。

第三类是与生产、贸易、库藏相关的机构。司农寺，掌管国家粮食储备。属官同光禄寺。领上林(苑囿园池)、太仓(国家粮仓)、钩盾(饲养禽畜)、导官(粮食加工)四署，及朝廷设在地方的诸仓、司竹、诸汤(温泉)、宫苑、诸屯、盐池等监。太府寺，掌管财政与市场物价。属官同司农寺。领两京都市、平准、左藏、右藏、常平五署。两京都市署负责长安、洛陽市场管理。左藏、右藏是国库。平准署负责官府市易之事。常平署负责平易市场物价。将作监掌管土木工程及陶器制作。主官设大匠、少匠。属官同司农寺。领左校、右校、中校、甄官四署及百工等监。三校署掌供各种器物。甄官署掌供建筑材料。百工监掌采伐大木。少府监，掌管皇家手工业生产。属官与将作监同。领中尚、左尚、右尚、织染、掌冶五署及诸冶、铸钱、互市等监。中尚署掌供圭璧及帝后器玩佩饰；左尚署掌车乘装备；右尚署掌马匹鞍辔；织染署掌纺织、染色；掌冶署冶炼铸造铜铁器物。互市监掌对外贸易。都水监掌管水利建设。主官设都水使者。属官有丞、主簿。领河渠、舟辑二署。

第四类是与司法刑狱相关的机构。大理寺，掌管析狱详刑。主官外，有正、丞、主簿、录事、狱丞、司直、评事等员。唐朝以大理寺、御史台、刑部组成三司，审理重大案件。三司主官共同审讯称大三司，大理司直或评事、御史、刑部郎官共同审讯称小三司。

第五类是与军需供应相关的机构。卫尉寺，掌管兵器和仪仗。领武库、兵器、守宫三署。武库署掌收藏兵仗器械；兵器署掌在外兵器的出入；守宫署掌帐幕供设。太仆寺，掌管皇帝车马和国家马政。领乘黄、典厩、典牧、车府四署。乘黄署负责天子车辂。车府署负责王公以下官员的车马。军器监掌军器制造。领弩坊、甲坊二署。二寺一监属官同司农寺。

唐代担任中央警卫任务的军队是南北衙禁卫兵。南衙十六卫，沿隋朝十六卫府而设。有左右卫、左右骁卫、左右武卫、左右威卫、左右领军卫、左右金吾卫、左右监门卫、左右千牛卫。前十二卫，各设大将军、将军。其属有长史、参军、司阶、中候、司戈、执戟。司阶以下四种官员合称四色官。十二卫分领府兵。府兵又有内府、外府之分。内府有亲卫、勋卫、翊卫，三卫各设中郎将、郎将。外府分布全国，称折冲府。每府设折冲都尉、左右果毅都尉、长史、兵曹各一人。兵府下，300人为团，设校尉；50人为队，设队正；10人为火，设火长。后四卫亦设大将军、将军，但不统府兵，而以中郎将统直长和千牛备身供职。左右监门卫掌禁卫。左右千牛卫掌宫殿侍卫及御用仪仗。北衙诸军是安史之乱后逐渐形成的。有左右羽林军、左右龙武军、左右神武军，合称北衙六军。各军设统军、大将军、将军。其属有长史、录事参军及中郎将。又有左右神策军、左右神威军。各设大将军、将军。其属同北衙六军。北衙禁军中以左右神策军势力最大。北衙禁军形成后，南衙诸卫渐成闲司。

东宫官与隋朝相仿。除设太子三太三少外，还有太子宾客，职务是侍从规谏，赞相礼仪；侍读，负责教习太子，讲导经学。又置詹事府，设詹事、少詹事。其属有丞、司直、主簿、录事。领家令、率更、仆三寺及十率府。同隋制。又改隋门下、典书二坊为左右春坊。左春坊设左庶子、中允、司议郎、左谕德、左赞善大夫等员。右春坊设右庶子、中舍人、舍人、通事舍人、右谕德、右赞善大夫等员。春坊官为太子的侍从。左春坊侧重规谏，驳正启奏；右春坊侧重献纳启奏，宣传令言。左春坊还附有崇文馆、司经局、典膳局、药藏局、内直局和宫门局等机构。崇文馆有学士、直学士、校书郎。司经局有太子洗马、文学、校书、正字。其他局各设郎、丞等员。

唐朝官制中一个重要的特点，是在一般行政系统之外，另有使职差遣。所谓使职差遣，指临时派某官办某事，事毕则罢。实际上以他官行宰相职事的同平章事也具有这种性质。使职差遣的范围很广，大到军队、财政、监察、司法，小到造作、果树栽培，都有使职差遣。杜佑曾说：“设官以经之，置使以纬之”(《通典·职官序》)。唐代前后置使职约190余种。其中一些使职差遣在唐中期以后的运行中，逐渐成为固定的职事官，成为官僚机构中重要的组成部分。中央重要的使职有翰林学士和宦官四贵。

翰林，本指文翰如林的意思。翰林学士始设于唐玄宗开元年间(公元713—741年)。选朝官中有词艺学识者充任，不计官阶，也无官署，只是轮班在宫内学士院住宿，备皇帝咨询，代拟诏诰文书。本来撰拟诏令是中书舍人的职事，自设翰林学士后，中书舍人的事权便被分割。皇帝的诏令也分内制、外制。内制包括立后建储、任免将相、号令征伐等大事，由翰林学士拟稿；外制为一般诏书，由中书舍人拟稿。由于翰林学士经常在皇帝左右侍奉，参与谋划，极为尊荣，日后往往可以任宰相。德宗、顺宗、宪宗三朝共有43名翰林学士，位至宰相的有16人。宪宗时候，置学士承旨一人，为翰林之首，时称“内相”。

宦官四贵指左右中尉和二枢密使。中尉原指左右神策军的监军，德宗时候改名，是北衙诸军的实际统帅。枢密使始设于代宗时候。其初不置官署，只有屋室三间，贮存文书。职责是接收章奏，进呈皇帝；皇帝有所命令，枢密使则传达中书门下施行。到了僖宗、昭宗时候，枢密使不仅传宣诏命，统领禁军，而且与宰相共参国政。宦官四贵分割了将相事权。穆宗后，皇帝的废立生杀几乎都有宦官四贵的参与。唐后期宦官专权，主要就是指四贵把持朝政，其中枢密使还有“枢相”之称。

(2)地方官

安史之乱前，地方分州(府)、县两级。州设剌吏，佐官有别驾、长史、司马，又有录事参军事，掌管各种文书的收发和审核。下设司功、司仓、司户、司兵、司法、司士六曹(有的州不全设)，各曹有参军事，分管官吏考核、租赋征收、仓库保管、户口管理、兵甲器仗、刑狱审讯、建筑工程等事务。京师或陪都所在地称府，如京兆府、河南府、太原府，长官为牧，由亲王遥领，但实际主持府事的是府尹。府尹同刺史，亦有佐官及录事参军事、诸曹参军事。以后府的设置增多，则不再设牧。县设令，职责是导扬风化，躬听狱讼，劝课农桑、征收赋税、管理户籍。县令之下有丞、主簿、尉等，协助县令工作。又有司功佐、司仓佐、司户佐、司兵佐、司法佐、司士佐等(京县全置，一般县仅设司户佐、司法佐)，分管各项具体事务。

唐朝为管理周边地区，又有都督府和都护府的设置。都督府初称总管府，武德七年(公元624年)改名。都督府设官与州(府)相仿，惟长官称都督。有大、中、下都督府之分。大都督府都督由亲王遥领，长史主持事务。通常都督总领所管诸州军事防务，同时兼任所在州刺史，安史之乱后废除。都护府与都督府不同，都督府主要任务是掌督所辖州的军事，都护府具有管理羁縻〔jimi基迷〕府州的职责。羁縻是笼络的意思，所谓羁縻府州是指仿内陆府州而设在少数民族地区的一种行政单位。都护府分大都护府和上都护府。大都护府设官有大都护、副大都护、副都护。上都护府设官有都护、副都护。唐朝先后设置有安西、北庭、蒙池、昆陵、单于、安北、安东、安南等八个都护府。

唐朝地方还有道的设置，前期为监察区，中央不时派出各种使节巡省。太宗时候分十道，玄宗时候增至十五道。安史之乱后，道逐渐凌驾于州(府)之上，又称方镇。唐后期为四十道。道设节度使或观察使(初称采访使)。节度、观察都是使职差遣。中唐以后，节度使权力扩大，“既有土地，又有其人民，又有其甲兵，又有其赋税”，实际上成为一方军政首脑。中央不仅不能对其节制，反而常加“同中书门下平章事”衔宠之，故当时有“使相”之称。他们的官署称使府、幕府，其僚属为幕职，可以自行任命。节度使下有文职也有武职。文职中有副使、行军司马、判官、支使、掌书记等。武职中有都知兵马使、都押衙、都虞候、都教练使等。观察使府全是文职，有副使、支使、判官、掌书记、推官、巡官、衙推、随军、要籍、孔目官、进奏官等。方镇下的州称支州，设支州刺史，也带团练使、防御使一类使职头衔。

除节度使、观察使外，还有关于财政方面的使职。如度支、转运、租庸、铸钱等使，名目不一，或分或合。最重要的是盐铁转运使，驻扬州，又分设巡院于各地，对唐后期的财政有重要影响。

(3)品阶勋爵

唐朝职事官包括台省、卿监、南北衙诸卫军官、东宫官属及州县各级官员，都有品级。分九品，每品又分正从，四品以下正从再分上下，共三十个等级。九品以上，统称流内官。

散官又称阶官，有文武之分，各有九品二十九阶。职事官与散官并不完全一致。散官表示官员的实际等级，有的散官无职事，高级散官可以任低级职事，称“行某官”，低级散官也可以任高级职事，称“守某官”。散官按资历升迁；职事官则量才选用。官员俸禄与散官品阶相关，所以唐朝更重阶官。文散官从一品开府仪同三司，正二品特进，自从二品至从五品下，均称某某大夫，自正六品上至从九品下，均称某某郎。要注意的是，御史大夫、谏议大夫、起居郎、秘书郎、著作郎等是职事官，而不是文散官。武散官自从一品至正三品，称某某大将军，自从三品至从五品，称某某将军，自正六品至从九品，上阶称某某校尉，下阶称某某副尉。要注意的是，南北衙诸卫军的大将军、将军、校尉是职事官，而不是武散官。

唐朝勋官不仅奖励军功，而且扩大到文职。勋级有十二转，以转数高者为贵。十二转为上柱国，视正二品。以下为柱国、上护军、护军、上轻车都尉、轻车都尉、上骑都尉、骑都尉、骁骑尉、飞骑尉、云骑尉。一转为武骑尉，视从七品。勋官并无实际职任，只是荣誉称号。

唐朝封爵九等，依次为王(正一品)，嗣王、郡王、国公(从一品)，开国郡公、开国县公(从二品)，开国县侯(从三品)，开国县伯(正四品上)，开国县子(正五品上)，开国县男(从五品上)。爵位主要授予宗室，功臣也可以获得国公以下爵位。

唐朝王公百官俸禄分为土地、实物及货币三种。土地又分永业田、职分田。永业田按勋、阶授给。职分田按职事官品级授给。禄俸给粮和钱，均以散官品阶为标准。唐制封爵有食邑，亲王以下至男爵的食邑都是虚封，只有加“食实封”若干户者才是实封，享有相应封户的租税。

第三节 五代十国官制

五代十国(公元907—979年)是连结唐、宋两大王朝的五个小朝廷和十个割据政权。五代指后梁、后唐、后晋、后汉、后周。除后唐建都洛陽外，其余都建都开封。十国指吴、南唐、吴越、闽、南汉、楚、南平、前蜀、后蜀、北汉。除北汉在北方，其余九国都在南方。

五代设官，大体沿用唐制。三师三公为加官。行政官以同中书门下平章事为宰相。在唐代，特别是高宗以后，凡为宰相者，必加“同中书门下三品”、“同中书门下平章事”，是为职衔，不是正式官称，直到五代后晋才正式升为正品，从而正式确立了以同中书门下平章事为首脑的宰相体制。三省六部、御史台、诸卿监的设置变化不大，惟不如唐朝之全。唐后期宦官权力很大，五代宦官势力有所削弱。后梁不用宦官掌枢密，改枢密院为崇政院，设院使，任士人，备皇帝顾问。后唐恢复枢密院，设院使、副使。后唐庄宗时候，用武臣为枢密使，从此，文事任中书，武事任枢密。枢密使分宰相事权，有“枢相”之称。五代以“使”名官的现象相当普遍，据《五代会要》所记，有30多种。重要的是三司使。唐代管理财政的使职很多，顺宗、宪宗时候，曾一度将户部、度支、盐铁转运三使合为一个部门，称“三司”。凡任三司使者，同时任相，称“计相”。后梁设建昌院掌财政，置判建昌院，或建昌宫使。后改租庸使。后唐时候恢复三司使，财政大权仍归于三司。三司使作计相，与中书、枢密并重。地方重要的是节度使。节度使都有亲兵，称“牙兵”。牙兵由都押衙(或牙)、押衙统领。在朝代的更迭中，节度使起重要作用。地方仍分州、县两级。州设刺史，县设县令。重要的城市设府。军事要地设大都督府。此外，还有一些地方设军，成为一级行政机构。

五代军队分寄于方镇，京师惟用禁军。后梁建国，朱温以其牙兵改组为侍卫马步军，定为六军。六军名号多有变更。统六军者称侍卫亲军都指挥使。又有厅子都(都，是军事单位)，为亲军一支，负责帐前宿卫，由都将、都头统领。后唐亦设侍卫亲军，为中央禁军之一种，由侍卫亲军马步都指挥使总领，其下分置侍卫马军都指挥使、侍卫步军都指挥使，分领马军、步军。后晋废除六军诸卫制度，禁军完全纳入侍卫亲军系统，由侍卫马步军都指挥使、侍卫马步军都虞候统率。后周时禁军又分为殿前司和侍卫司两个系统。殿前司统殿前诸班。殿前诸班是由现有禁军中选拔出的精锐组成，同时又招募国内勇士，加以充实。设殿前都指挥使、副都指挥使、都虞候等官。侍卫司有侍卫亲军马军、侍卫亲军步军，设都指挥使、副都指挥史、都虞候分掌。总领禁军及统率出征各军的最高指挥官是殿前都点检。赵匡胤即以此职策动兵变，黄袍加身，取代后周，建立了宋朝。

十国官制也效仿唐朝。各国一般都设有省、台、寺、监等机构，官名有平章事、尚书、侍郎、枢密使、翰林学士、御史、郎官等。有的还设有丞相，有的不称丞相，而称参知政事、参相府事。地方州、县仍设刺史、县令，上面也有节度使等。

总之，五代十国大多由方镇起家。当时有一句话可以概括这种情况：“天子，兵强马壮者当为之”(《旧五代史·安重荣传》)。新朝皇帝及其官僚骨干，往往就是昔日最有兵权的节度使和他们的幕僚。

第五章 宋辽金夏元官制

第一节 宋朝官制

宋朝(公元960—1279年)的建立，结束了五代十国的分裂局面。但宋朝并不是大一统的王朝，在北方先后有契丹族建立的辽朝(公元916—1125年)、女真族建立的金朝(公元1115—1234年)、党项羌建立的西夏(公元1038—1227年)、蒙古族建立的元朝(公元1271—1368年)与之并存。直到公元1279年元朝灭南宋之后，中国才又归于统一。宋朝官制非常繁杂，这是因为北宋初年不仅从形式上全部继承了唐朝官僚机构，而且又发展了使职差遣，加以制度化，差遣成为真正的职事官。以后本官与差遣此消彼长，变化多端。辽、金、西夏、元四个王朝都是少数民族建立的政权。其官制一方面受唐、宋官制的影响，另一方面又具有本民族所固有的特点。尤其是元朝，是中国历史上第一个由少数民族建立的统一王朝，其官制对后代影响深远。
第一节 宋朝官制

(1)中央官

宋朝中央机构可分为行政、军事、财政、司法监察和为皇室服务的机构等五个系统。

从行政系统看，最高长官仍为宰相，其特点有二，一是官名变化多，二是权力小于前代。宋初，沿唐后期和五代制度，设中书门下。中书门下设于宫中，又称政事堂，为正、副宰相治事之所。正宰相称同中书门下平章事，副宰相称参知政事，各设一至三人。下设孔目、吏、户、兵礼、刑等五房，置检正五房公事、提点五房公事等官，处理具体事务。神宗元丰五年(公元1082年)改革官制，撤销中书门下，恢复唐初三省六部制度，以尚书左仆射兼门下侍郎为左相，尚书右仆射兼中书侍郎为右相，以门下侍郎、中书侍郎、尚书左右丞为副相。徽宗时候，改左仆射为太宰，仍兼门下侍郎，称首相；改右仆射为少宰，仍兼中书侍郎，称次相。钦宗时候，恢复元丰制度。高宗建炎三年(公元1129年)，又以左、右仆射兼同中书门下平章事为宰相，参知政事为副宰相。孝宗乾道八年(公元1172年)，改左、右仆射兼同中书门下平章事为左、右丞相，仍以参知政事为副宰相。北宋相权小于前代，远不如汉、唐，这是因为北宋初叶推行了二府三司共同治国的权力体系，军政由枢密院掌管，财政由三司掌管，宰相只是行政首脑。同时参知政事定为宰相副职，也形成了对宰相的有力牵制。元丰改制虽然取消三司，但二府“对掌大政”的局面并没有彻底改变。

北宋前期，三省六部二十四司几同虚设。《宋史·职官志》记：

中书令、侍中、尚书令不予朝政，侍郎、给事中不领省职，谏议无言职，起居不记注，中书常阙舍人，门下罕除常侍，司谏、正言(即唐朝拾遗、补阙)非特旨供职，亦不谏诤。至于仆射、尚书、丞、郎、员外，居其官不知其职者十常八九。

这些官称失去了原有的意义，已不代表具体职务，仅作为官品高低、俸禄多寡的依据，称为寄禄官，以至“使天子之大有司，废为闲所”(《文献通考·职官考六》)，而真正权力转向一些新设置的机构0如掌管军政的枢密院，总管财政的三司，掌管制、诰、赦、敕、图书的学士院，掌受天下奏状、案牍及颁布命令的银台司、通进司、发敕司，负责中下级文武官员任命、考核、黜陟的审官东院、流内铨(简称铨司)、审官西院、三班院，负责礼仪的太常礼院等。元丰改制后，除少数机构外，这些机构大多陆续被撤销，从而恢复了三省六部二十四司的职能。原中书门下之权分属三省，中书省取旨，门下省覆奏，尚书省施行。三省成为最高政务机构。六部除兵部外，其他五部也得到充实，特别是吏部，不仅管中低级文官，而且管武官，职权比唐代有所扩大。南宋时候，中书省与门下省合并为中书门下省，与尚书省实为二省，但习惯上仍称三省。三省不另设长官，由宰相、副相通治或分治三省事务。六部设官减少，各部或由尚书或由侍郎主持部务。二十四司亦有所省并。

宋朝寺监设置有太常、宗正、卫尉、太仆、大理、鸿胪、司农、太府九寺，国子、少府、将作、司天、军器六监。北宋前期九寺六监中，除大理寺、国子监、司天监、都水监、军器监外，与三省六部情况相仿，名存实亡，职权被其他机构夺取。元丰改制后，撤销司天监，另设太史局，九寺五监始各专其职，设官职掌，一如唐制。但各寺职务繁简不一，《尘书·谐谑》记载：太府寺因所隶事务繁多，有“忙卿”之称；司农寺因所掌仓库分布很广，有“走卿”之称；光禄寺因掌酒醴膳馐，有“饱卿”之称；鸿胪寺掌四邻各国朝贡，而宋朝国势弱，朝贡者少，有“睡卿”之称。南宋时候，各寺监有所省并，如鸿胪寺、光禄寺并入礼部，卫尉寺、太仆寺并入兵部，少府监、都水监并入工部。

从军事系统看，北宋中央可称为枢密院——三衙体制。枢密院是总管全国军事的最高行政机构，与中书门下并称二府。枢密院的职责是：“掌军国机务、兵防、边备、戎马之政令，出纳密令，以佐邦治。凡侍卫诸班直、内外禁兵招募、阅试、迁补、屯戍、赏罚之事皆掌之。”(《宋史·职官志二》)枢密院长官为枢密使或知枢密院事，次官是同枢密院事或枢密院副使，资历再次者则称签书枢密院事或同签书枢密院事。枢密使的地位相当于同中书门下平章事，副使相当于参知政事。枢密院主次官与参知政事同称“执政官”。宰相与执政官又合称“宰执”。枢密院下设兵、吏、户、礼诸房，置都承旨、副都承旨，分管各种具体事务。宋朝枢密院与唐朝枢密院不同的是长官多由文人担任，不用宦者，武将任此职者也极少，仅曹彬、王德用、狄青数人。枢密院有调兵之权，但不直接统领军队。掌管禁军的是三衙。宋初沿用后周制度，设殿前司与侍卫司。但殿前都点检、副都点检与侍卫司的都指挥使、副都指挥使、都虞候，逐渐不再任命。以后，侍卫司又分裂为侍卫马军司和侍卫步军司，与殿前司合称三衙。三衙长官都称都指挥使，副职有副都指挥使、都虞候。其属有指挥等武官。宋初三衙长官有统兵出征者，后来则无。枢密院与三衙互相牵制，平日枢密院掌握调兵权，三衙掌握管理训练权，统兵出征时则另外遣将，三者都不能拥兵自重，从而防止了宋代兵变的发生。

从财政系统看，国家财政管理的主要机构是三司(户部)和内库。三司指盐铁、度支、户部，唐朝分立(偶有合设)，五代合一，宋初沿五代旧制，为总管全国财政的机构，号称计省，地位仅次于中书门下和枢密院。三司及盐铁、度支、户部三部各设正使、副使、判官。三司使称计相，地位略低于参知政事。元丰改制时，撤销三司，分其职于尚书省户部。三司使则由户部尚书取代。但全国财政大权又绝非尚书省所属户部所能全面经理，所以北宋后期又有总领财赋官及经制使。经制使主要掌管东南财政。如果说三司或户部是皇帝间接控制的国家财政机构，那么内库则是皇帝直接控制下的财政机构。内库始于太祖建封桩库，太宗时候扩大为内藏库，以后内藏库规模不断扩大，收入大，支出广，朝廷重大的财政开支多仰仗于内库。内库的主管，多为内臣或专门委派的朝臣，宰相、三司(户部)皆不得过问。

从司法系统看，北宋前期有刑部、大理寺、御史台和审刑院。大理寺是审判机构，负责详断各地奏报案件。刑部掌刑法狱讼。不过北宋前期刑部职权多被侵夺，或由他官兼理，或由御史台来审断。御史台有推直官和推勘官，负责司法方面的事务。审刑院设于宫中，有知院事一人和详议官六人，“掌详谳〔yan艳〕大理所断案牍而奏之”(《宋史·职官二》)。北宋前期，凡案件经大理寺审断，报审刑院复查，由知院事和详议官写出书面意见，上报中书，奏请皇帝裁决。事实上审刑院侵夺了刑部复审权，成为皇帝直接控制下的最高司法机构。宋神宗熙宁三年(公元1070年)，诏令审刑院并入刑部，重新恢复刑部和大理寺为最高司法机构。元丰改制后，刑部设尚书、侍郎、郎官、员外郎和都官郎中、比部郎中、司门郎中等官职；大理寺置卿、少卿、正、推丞、断丞、评事、主簿等官职。宋代大理寺的特点是内部分左、右二寺，左寺断刑(判决)，右寺治狱(审问)。审问与判决分别由不同机构官员担任，可以互相监察，保证司法的质量。

最高监察机构仍是御史台。名义上的最高长官是御史大夫，只是作为加官，授予其他官员，真正的长官是御史中丞。下属机构与唐朝相同，有台、殿、察三院。与唐朝不同的是，宋初监察职务多由他官兼领，御史常为寄禄官，实际任职者很少。元丰改制，始正其职。此外，宋朝监察御史无分察地方之责，主要是监察尚书六部。与御史台职能相近的有谏官。宋初沿唐制，设左右谏议大夫、补阙、拾遗。宋太宗时候，改补阙、拾遗为司谏、正言。这些官职，虽名为谏官，但无诏令并不任事。宋仁宗初年(公元1023年)，正式成立谏院，长官称知谏院事，以司谏、正言充任。元丰改制，废谏院，以左右谏议大夫、司谏、正言任谏职，分隶门下、中书两省。高宗建炎三年(公元1129年)，复设谏院。宋以前各朝台(御史)、谏(谏官)职责分明，宋朝开台谏合一之端。谏官并不单任谏职，也常纠举弹劾大臣；御史台御史除主监察外，也有进言规谏之责。二者虽各有侧重，但事权常常相混，故并称台谏。

宋承唐制，也设有翰林学士院。唐朝翰林学士院不是国家正式机构，宋朝则正式成为国家机构。学士院中有翰林学士若干。学士中资历深者称承旨。入院未授学士衔的称直院。如学士缺，他官暂代学士职务的称权直。冠有翰林之名而不属学士院的有翰林侍读学士、翰林侍讲学士，以在皇帝左右进讲书史为职。宋代翰林学士待遇优异，地位仅次于正副宰相、枢密使和三司使，为群臣所仰慕。原因有二，一是职事重要，皇帝青睐。学士院地处宫禁，负责起草朝廷制诰赦敕等各种重要文书，同时备皇帝顾问，往往能以个人的意志影响皇帝。二是军政二府首脑多为翰林学士出身，是一般官员所企盼的职位。此外，宋朝还新增设殿阁学士。某某殿(如观文殿)大学士、学士，一般都资望极高，多为执政大臣的荣衔。又有龙图阁、天章阁等藏书处，各置学士、直学士、待制、直阁等官。这些官员的职责是管理秘籍，为文学侍从之臣。不过朝官外出也往往加某某阁学士的头衔，以示恩宠。北宋著名政治家、清官包拯，经常用龙图阁直学士，就是这类官称。

为皇帝服务的宦官机构有入内侍省和内侍省。入内侍省，设都都知、都知、副都知、押班等，掌管宫廷内部生活事务，与皇帝、皇后最为亲近。内侍省，设左右班都知、副都知、押班等，掌管殿庭洒扫等杂役。

太子官署称东宫官，设置与唐朝相同，皆以他官兼任，太子即皇位后即废。

(2)地方官

宋朝地方分路、州(府、军、监)、县三级。宋初沿唐制，将全国分为十道。宋太宗至道三年(公元997年)，改道为路，凡十五路；仁宗初年，析为十八路；神宗元丰八年(公元1085年)，增至二十三路；徽宗时候又增至二十四路；南宋仅存十七路。宋朝的路不同于汉代的州，也不同于唐代的道，具有地方监察区和行政区的双重性质。路的主要机构设置有安抚使司、转运使司、提点刑狱司、提举常平司等。

安抚使司，最初为临时性机构，以后逐渐成为常设机构。北宋各路不全设，南宋时普遍设置。长官为安抚使，通常由本路最重要的州府长官兼任。主管一路军政，同时也兼理民政。南宋前期，安抚使为路的第一长官，战时，可以“便宜行事”。宁宗以后，兵政归都统制司，民政分属其他各司，安抚使有职无权。安抚使俗称“帅臣”，官署俗称“帅司”。

转运使司，最初也是临时机构，宋太宗时候改为正式机构。长官是转运使。转运使全称为“某路诸州水路计度转运使”。若兼任两路以上，官位较高，则称都转运使。副长官有转运副使、转运判官。主管一路或数路财政和漕运。转运使俗称“漕臣”，官署俗称“漕司”。

提点刑狱司，宋太宗时候始设，后罢。宋真宗时候复设，遂成定制。长官是提点(某路)刑狱公事，亦称提点刑狱。副长官是同提点刑狱公事，或武臣提刑。主管一路司法。提点刑狱公事简称“提刑”，官署俗称“宪司”。

提举常平司，宋神宗时候始设。长官为提举常平使。主管一路常平、义仓、免役、市易、坊场、河渡、水利等事。提举常平使简称“提仓”，官署俗称“仓司”。

漕司、宪司、仓司也都有监察州县官吏的责任，因此，统称“监司”。监司与安抚使司合称“帅臣监司”，或“帅漕宪仓”。帅漕宪仓都是中央派往地方监督指挥军、政、财、刑政务的，权任很重。随着这些机构设置的稳定，其性质也发生变化，逐渐从单纯的监察机构向一级行政机构转化，所以路实际上是从监察区过渡到行政区的一种形式，以后元朝行省制度的产生也与宋代的路不无关系。

路下的府、州、军、监同为一级。一般多称州，领数县或十几个县；国都、陪都以及皇帝即位前居住过或任过职的州称府；军事要冲之地称军；盐铁矿冶之区称监(也有隶属于府州的军、监，地位相当于县)。开封府称东京，有时设置府尹，多以太子、亲王担任。如无人任尹，则设“权知开封府事”，由待制以上官员充任。包拯曾知开封府事，为官清廉，刚正不阿，在历史上被颂为清官。府设知府事，州设知州事，军设知军事，监设知监事。“知”是主持的意思，知州(府、军、监)事总管一州(府、军、监)的行政、财赋、军事等事。知州的全称是“权知军州事”，通常由中央指派文官充任。又设通判，初设时既非知州事副贰，又非属官，同领一州(府、军、监)之事，对主官有监督之责，各种公文须由通判和知州事联合签署才能生效，从而形成了对知州事权力的牵制。以后随着中央对地方控制的稳定，通判才逐渐演变成州的副长官。州的属官有录事、司户、司理、司法等各曹参军，分管庶务、户口、赋役、狱讼、司法等事。

地方行政最低一级为县。县分赤(京师内)、畿(京城外)、望(4000户以上)、紧(3000户以上)、上(2000户以上)、中(1000户以上)、中下(不满千户)、下(500户以下)八等。县设令，如以京朝官领县事，则称知县。县令或知县负责一县之民政、财政、狱讼等事，若县有驻军，则兼兵马都监或监押。属官有主簿和尉。主簿分管官物和簿书，尉在主簿之下，分管训练弓手，维持治安。令、主簿、尉，常不全置。神宗时，又在20000户以上的县设丞担任县令的副贰，但南宋时候撤销。

(3)品阶勋爵

北宋前期沿用唐制，官品为九品三十阶。元丰改制，重订官品，设九品正从十八级。在宋朝政治生活中，官品不太重要，只是官员公服颜色的一种标准。

阶分散官阶和本官阶。北宋前期散官阶也沿用唐制，为官吏的一种附加性官衔。文散官从开府仪同三司到将仕郎，共二十九阶。武散官从骠骑大将军到陪戎副尉，共三十一阶。散官阶与实际职务和俸禄无关，作用不大，所以元丰改制时将此废除。以后散官专指闲散不管事的官职。本官阶与北宋前期差遣制度的稳定化有关。如左、右仆射、六部尚书、侍郎、大夫、郎中、员外郎、卿、少卿等，这些本是唐代职事官，但在北宋前期却称本官阶。而差遣中带有判、知、权、直、试、提举、提点、签书、押等字的官名，如参知政事、知县、直秘阁、提点刑狱公事等，才是真正的职事官。另有如安抚使等虽不带上述字样，但也是受差遣的职事官。本官阶与官员职务无关，是官员俸禄的标准。北宋前期文官本官阶分四十二阶，武臣二十七阶。元丰改制，宋神宗将京官的本官阶改为职事官名，而新定的京朝官的本官阶(又称寄禄官阶)采用原有散官阶名称，自开府仪同三司至承务郎，共二十五阶。从此，新的本官阶成为决定京朝官俸禄多少和身份高低的标准。

勋官十二级，与唐制相同。宋徽宗曾罢文官勋官，南宋时又恢复。

宋朝爵位比唐朝增多，分为十二级：王、嗣王、郡王、国公、郡公、开国公、开国郡公、开国县公、开国侯、开国伯、开国子、开国男。凡有爵位的都有食邑，以户为单位。不过食邑是个虚数，食实封才是实数。食实封者，按实封一户每日计钱25文，随月俸向官府领取。

宋朝官员正俸多以钱计算，禄粟以粮食计算，春秋服装以匹帛计算。不过有时应发放实物的也折合成钱。除俸禄外，还有各种名目的额外补贴。高级官员也有食邑之封，地方官有职分田。总的说来，宋朝官员的物质待遇在历朝中要算最优厚的。对此，清人赵翼评价说：“其(宋)待士大夫可谓厚矣。唯其给赐优裕，故入仕者不复以身家为虑，各自勉其治行。”但另一方面，赵翼也指出：给赐过优，使宋朝财政困厄，“此宋制之不可为法者也”(《廿二史札记·宋制禄之厚》)。

第二节 辽朝官制

辽朝初期官制比较简朴，以后随着统辖区域的扩大，逐步形成了一套双轨官制。所谓双轨官制，就是在皇帝之下，分设辽官和汉官两大系统。辽官称北面官，是契丹自立的制度；汉官称南面官，是入居汉地以后仿照唐、宋制度而设置的。辽官、汉官官署分设于皇帝牙帐的北面、南面。这种双轨官制既不同于中国历史上汉族王朝官制，也不同于以后金、元、清少数民族建立的王朝官制，在中国官制史上尤具特色。

北面官大体可以分为四类：

第一类是管理契丹部族事务的机构。契丹建国前分为八部。建国后把八部分编北府、南府。这里说的南府不属于南面官。统管北府、南府的是北府宰相和南府宰相。北府宰相通常由皇族成员充任，南府宰相由后族成员充任。辽朝皇族为耶律氏，后族为萧氏。皇帝称天皇帝，皇后称地皇后。地皇后权力很大，可参与军国大政。辽圣宗母承天皇后萧绰，“裁决国事”长达40年之久，是中国历史上很有影响的女后。耶律氏原属迭剌部，其军事长官为夷离堇〔jin锦〕，建国后分设北院大王和南院大王，职位仅次于两府丞相。两院大王平时居朝中参政，另设知两院大王事等官，管理部族军民事务。

第二类是管理皇族、后族事务的机构。大惕隐司，设惕隐、知惕隐司事、惕隐都监，掌皇族之政教。大国舅司，设常衮〔gun滚〕、太师、太保、太尉、司徒、司空等官，掌后族事务。又有北、南宣徽二院，北院设知北院宣徽使、知北院宣徽事、北院宣徽副使、同知北院宣徽事，南院亦如之。掌北、南二院御前祗〔zhi支〕应之事。

第三类是政务机构。在北面官中，北枢密院地位最高、权力最大。设北院枢密使、知北院枢密使事、知枢密院事、北院枢密副使、知北院枢密副使事、同知北院枢密使事、签书北枢密院事。北枢密院最初为军政机构，掌握军权，以后发展到司法、刑狱、赋役、职官无所不统，成为实际的宰辅机构。皇帝的旨令通过北枢密院传达两府宰相，并直至各个部落。夷离毕院是掌管刑狱司法的机构。设夷离毕、左右夷离毕、知左右夷离毕事。大林牙院是主管起草文书、诏令的机构。与南面官中的翰林院相同。设都林牙、林牙承旨、林牙等官。敌烈麻都司是负责礼仪的机构。设敌烈麻都、总知朝廷礼仪、总礼仪事等官。此外还有大于越，位高而不任事，为功高年长者的尊号。终辽之世，只有极少的人得此尊称。

第四类是军职机构0北面军官按宫帐、部族、属国等各自为军。设天下兵马大元帅、副元帅，由太子、亲王担任。各军设大将军府，分统所治军之政令。大元帅，后期不常设。皇帝有侍卫亲军，设侍卫太师、太保、司徒、司空等官。又有宿卫司，设总宿卫事、总知宿卫事。宿直司，设详稳、都监、将军等。

辽朝初建时，朝官中设有政事令、左右尚书和汉儿司。政事令相当于中原王朝的宰相，左右尚书相当于副相，汉儿司主管汉族事务。辽太宗时，在汉儿司的基础上设置南枢密院，取得燕云十六州后，又设三省、六部、御史台、诸寺、诸院、诸卫，大都效法唐制，兼采宋制，从而形成了南面官系统。与北面官相同，南面官中最重要的是南枢密院。南枢密院设官与北枢密院相同，掌管汉军兵马之政，下设吏房、兵刑房、户房、厅房等机构。尚书省最初由南枢密院兼任，以后独立出来，置尚书令、左右仆射、左右丞，下设吏、户、礼、兵、刑、工六部。中书省初名政事省，中书令称政事令，中书舍人称政事舍人，兴宗时正式改名中书省。门下省长官为侍中，典司礼仪之事。三省权力远不如唐代。南面官中比较重要的是翰林院。翰林院是掌管起草汉字文书、诏令的机构。设总知翰林院事、翰林学士、翰林学士承旨、翰林应奉、翰林待诏。契丹人任翰林职的称南面林牙。南面官不全是汉人，也有契丹人。

辽朝设有五京，即上京临潢府(今内蒙古巴林左旗)、中京大定府(今内蒙古宁城县大明城)、东京辽陽府(今辽宁辽陽市)、南京析津府(今北京市)、西京大同府(今山西大同)。辽的五京不是王朝的政治中心。辽前期的皇都上京和圣宗以后被称为都城的中京，都是名义上的国都。这是因为辽朝的政治中心在捺钵。捺钵，指辽皇帝四时外出渔猎时设立的行帐。宋人记载译为“行在”。圣宗以后形成定制：春捺钵在长春州鱼儿泊，夏捺钵在永安山或炭山，秋捺钵在庆州伏虎林，冬捺钵在永州广平淀。辽朝皇帝一年四季往返于四时捺钵，北南面官各机构主要成员，都随同皇帝在捺钵。冬、夏辽帝还要在捺钵召集北南臣僚会议国事。所以五京实际上是各自所在地区的行政中心。圣宗以后的中京也只有部分官员留守，处理一般事务。东、中、南三京各设宰相府，有左右相、左右平章政事。五京皆设留守司，为南面官。五京辖区称道，有上京道、中京道、东京道、南京道和西京道。契丹族主要分布在上京道、中京道，按部族管理，首领称令稳。圣宗时候有五十一部，首领改称节度使。此外还有一种特殊的建置，称头下(或投下)军州。这是辽朝诸王、外戚、大臣及诸部将以俘掠的人口，建立起州县，集中奴役的一种形式。头下军州的节度使、刺史由中央任命，其他官员则由投下主自行委任。东京、西京、南京各道沿用唐朝制度，设州县，州有节度使、刺史，县有县令。

辽朝灭亡后，契丹宗室耶律大石在中亚八拉沙衮称帝，当地的大小王朝纷纷归附，史称西辽。西辽皇帝自称“葛儿罕”，意为“汗之汗”，驻地称“虎斯斡耳朵”，即契丹皇帝的屯营。西辽王朝通过汗国的可汗及各部族首领管理各地，同时派沙黑纳(少监)对各地实行监督。

第三节 金朝官制

金建国之初，推行勃极烈制度。勃极烈是女真语，意思是“治理众人”，据满洲人说，即清代之“贝勒”二字异译，也就是官。金太祖以都(总)勃极烈即皇帝位，太宗以谙版(尊贵)勃极烈居守。其次则有国论(贵)勃极烈(相当于宰相)及左右国论勃极烈(相当于左右相)等，都是政府最重要的官员。所属各部长官叫孛堇，统领数部的叫忽鲁。以后随着辖区的开拓，金朝官制也不断变化。金熙宗即位后，废除勃极烈制，全面采用辽、宋官制。设三师(太师、太傅、太保)、三公(太尉、司徒、司空)、三省、六部、御史台、都元帅府、大宗正府、翰林院、太常寺等。值得注意的是，三省并不是各自分立，门下、中书二省地位低于尚书省，长官也由尚书省官员兼任。实际上是尚书省执政，中书省和门下省隶属于尚书省。到海陵王正隆元年(公元1156年)改革官制，金朝官制才大致固定。设置如下：

中央机构重要的特征是不设三省，以尚书一省为最高行政机构。尚书省设尚书令，是最高行政长官；左右丞相、平章政事(一度废除)，相当于宰相；左右丞、参知政事，相当于副宰相。不过尚书令地位过高，逐渐演化为荣誉职衔，真正统领尚书省的是左丞相。尚书省下又分左、右司，各有郎中、员外郎、都事，分管左、右司事务，并分察吏、户、礼三部和兵、刑、工三部。六部长官为尚书，下设侍郎、郎中、员外郎。地方如有重大变故，尚书省则向地方派出机构，称行台尚书省，也简称行省。天德二年(公元1150年)曾一度罢置，但不久恢复。行台尚书省设官与尚书省相同，惟不置令，级别也低尚书省一级。

中央其他机构大体可分为五类。

第一类是与军事相关的机构。枢密院是最高军事机构，长官是枢密使，下设副使、签书枢密院事、同签枢密院事。枢密院与尚书省下的兵部有相互制约的作用，枢密院是军队的统率机构，兵部则是军政事务的管理机构。总的来说，枢密院是受尚书省节制的。武卫军都指使司，负责守卫京城，长官是都指挥使。殿前都点检司，负责侍卫宫廷，长官是殿前都点检。军器监，主管修治兵器，长官为军器监。

第二类是与监察、谏议、司法相关的机构。御史台是最高监察机构，长官是御史大夫、副贰是御史中丞。下设侍御史、治书侍御史、殿中侍御史、监察御史。登闻检院，初隶御史台，负责向皇帝报告尚书省、御史台处理不当的事情。登闻鼓院，初时亦隶御史台，负责向皇帝报告御史台及登闻检院处理不当的事情。两院各设知院、同知院事。章宗明昌二年(公元1191年)，登闻检院、登闻鼓院从御史台分出，自成独立机构。谏院是负责向皇帝进谏的机构，有左右谏议大夫、左右司谏、左右拾遗、左右补阙。审官院负责奏驳任命官员中的失误，设知院、同知院事。大理寺，负责司法刑狱，与宋制相同。

第三类是与经济财政相关的机构0金章宗时候，户部从尚书省中独立出来，改称三司，成为最高财经机构，长官是三司使，宣宗初年罢。劝农使司是主管农业的机构，长官是劝农使，宣宗时改为司农司。太府监是主管国家财用钱谷的机构。少府监是主管手工业生产的机构。都水监是主管水利工程等事务的机构。各监设监、少监等官。

第四类是与礼仪、教化、文翰等事务相关的机构。有主管礼乐、祭祀的太常寺，主管朝会、筵席、殿庭礼仪和监制御膳的宣徽院，主管纂修国史的国史院，主管学校的国子监，主管经籍图书的秘书监，主管校译经史的弘文院。这些机构设官大多与辽、宋相同。

第五类是为皇帝家族服务的机构。大宗正府是主管完颜氏皇族事务的机构，设判大宗正府事等官，金章宗时改为大睦亲府。卫尉司是主管皇后中宫事务的机构，设中卫尉、副尉、左右常侍等。宫师府是为皇太子专设的官署，有太子三太三少，下设詹事院，由詹事、少詹事总领东宫庶务。

金朝地方分路、府、州、县四级。有十九路，分以京为名的路和一般的路。金置五京：中都(今北京)、南京(今河南开封)、北京(今内蒙宁城县)、东京(今辽宁辽陽)、西京(今山西大同)。以这些京为名的路置留守司，主管一路政务，设留守、同知留守、副留守等官。又置按察司，主管一路司法监察，设使、副使。兵马都总管府，主管一路兵马，设都总管、副都总管等官。一般的路只设都总管府，主管一路军政。路的治所称府，府设府尹、同知、少尹等官。金的地方官制较为复杂，以诸京留守司留守带本府府尹兼本路兵马都总管为第一级，诸府府尹兼都总管为第二级，诸府府尹不兼都总管为第三级。州分节镇州、防御州、刺史州，分设节度使、防御史、刺史为长官，总领一州军政。县一级设令、丞、主簿、尉等。与县相仿的镇、城、堡、塞，各设知镇、知城、知堡、知塞，都是从七品小官。关津路口则设巡检，负责稽查奸伪盗贼。

与州县并行的还有猛安谋克制度。猛安谋克是女真内部军政合一的一种组织。金国建国前，猛安是作为部落和部落长的称谓，谋克是作为氏族和氏族长的称谓。各部落成年男子平日生产，战时参战。建国后，女真军由猛安(千夫长)、谋克(百夫长)逐级统领。在燕山以南、淮陇以北的广大地区，猛安谋克人户实行计口授田，保聚土地，无事耕作，有事战斗。猛安、谋克也就既是军事首领又是行政长官。宣宗以后，猛安谋克逐渐瓦解。

第五节 元朝官制

元朝的前身是蒙古汗国，由成吉思汗所建。当时官制比较简单，实行领主分封制。其办法是，把全国牧民按地区编为十、百、千、万户，各设长以统领。万户长、千户长都是开国功臣，由成吉思汗任命，占有不等的封地和封户。封户平时畜牧生产，缴纳赋税，战时由领主率领，随大汗出征。所以，这种领主分封制实质是一种军政合一的组织。成吉思汗的私人财产和宫廷事务分属于四个斡耳朵。斡耳朵是宫帐的意思，由成吉思汗四个妻妾分别管理和继承。成吉思汗的亲军有10000人，称怯薛军。怯薛是“番直宿卫”的意思，也就是宿卫军。他的成员称怯薛歹，长官称怯薛之长。怯薛除保卫大汗外，还负责大汗的日常生活，并兼办公事，处理国务。怯薛组织中为大汗主管文书的官员称必阇〔du都〕赤。必阇赤，意为“书史”，也可以参谋国事。司法官称扎鲁忽赤，汉译为断事官。元朝统一中国后，国家规模超过汉、唐，蒙古汗国官制已不适应变化了的形势，为了行使有效的国家管理，蒙古统治者对历代中原王朝官制，特别是金朝官制，多所借鉴，形成了颇具特色的元朝官制。

(1)中央官

元朝中央最重要的机构是中书省、枢密院和御史台。

元朝不采用隋唐确立的三省制度，而是沿用金朝尚书省制度，更名为中书省。中书省是由蒙古汗国时侍卫官必阁赤演化而来，又称都省，为管理全国政务的最高行政机构。中书省名誉上的长官是中书令，由皇太子兼任，称“行中书令”或“领中书令”，但并不常设，元代只有四个皇太子兼任此职，而且“首居重器，未尝事事”(《秋涧集》卷八四)，“名虽如是，实则未闻”(《青崖集》卷四)。实际上中书省的长官是右丞相和左丞相，总领省事，裁夺庶政。元制尚右，右丞相地位高于左丞相。平章政事是丞相的副贰，左右丞、参知政事为执政官，统称宰执。又有参议中书省事，掌管左、右司文牍，并可参决军国重事。左、右司，各设郎中、员外郎、都事等官。中书省统领六部。六部皆设尚书、侍郎、郎中、员外郎等。六部职掌与宋朝相仿，惟兵部不掌军政，只负责邮传屯牧。至元七年(公元1270年)、至元二十四年(公元1287年)、至大二年(公元1309年)，元朝曾三次设立尚书省，与中书省分权，但时间都不长(三次设置合计八年)，所以终元之世基本上实行的是一省制。

需要指出的是，元代宰执官名运用十分混乱，原因是相当长时间内被用于赏功加官，到元中期恶性发展，从京官到外官，从文职到武职，甚至佞倖、僧道之类，往往都被授予宰执头衔，有时前面加“遥授”字样，有时则径称丞相某某、平章某某，职官、加官颇难分辨。直到元朝后期，加官宰执头衔才得到控制。

枢密院是最高统军机构0除怯薛外，“天下兵甲机密之务，凡宫禁宿卫、边庭军翼、征讨戍守、简阅差遣、举功转官、节制调度，无不由之”(《元史·百官志二》)。最高长官枢密使，也不常设，实际上的长官是知枢密院事，下设同知枢密院事、枢密副使、佥枢密院事、同佥枢密院事、院判、参议等官。元朝枢密院与宋、金枢密院略有不同，即遇有大征伐，另在用兵处分置行枢密院。行枢密院简称行院，是临时性的，事已则罢。元朝军队分宿卫(戍卫京师)和镇戍(镇守全国各地)两大系统。宿卫军又分怯薛和五卫亲军。怯薛军入元后仍然保留，处于功勋军的地位，设怯薛长，归皇帝亲自统辖。怯薛待遇优厚，元朝高级军政官员多出身于怯薛。所以，官员以怯薛出身者最显贵。五(左、右、中、前、后)卫亲军是中央常备军，各设都指挥使、副都指挥使等官，由枢密院管辖。镇戍军也由枢密院调动，有蒙古军、探马赤军、汉军、新附军，其编制为万户府、千户所、百户所、牌子四级，分别由万户、千户、百户、牌子头统率。各级军官都是世袭，地位高于文官。

御史台是最高监察机构。忽必烈曾说：“中书朕左手，枢密朕右手，御史台是朕医两手的”(《草木子·杂制篇》)。设官有御史大夫、御史中丞、侍御史、治书侍御史。元代御史台地位高于唐、宋，一改以往以低品位官员监察高品位官员的传统。御史台直属机构有殿中司和内察院。殿中司设殿中侍御史，主管检查朝廷礼仪、考核京官。内察院设监察御史，主管刺探举报各种违法之事，有一定独立性，称作天子的耳目之司。元朝还在江南、陕西分设行御史台。御史台(内台或总台)与江南行台(南台)、陕西行台(西台)分辖二十二道，腹里与河南、辽陽二行省八道隶内台，江浙、江西、湖广三行省十道隶于南台，陕西、甘肃、四川、云南四行省四道隶于西台。每道设肃政廉访司(初设时称提刑按察司)，置使、副使、佥事、经历等员。廉访官分临所管道监察，称为分司，每年八月至次年四月出巡，监察地方官吏，复审案件。元代御史台可以自选从总台到肃政廉访司的官员(需奏皇帝批准)，这在历朝监察官的设置上是绝无仅有的，反映了元朝监察制度的特点。

元朝是一个开放型的政权，重视利用中外各种宗教加强思想统治，因此设有管理宗教事务的各种机构。最重要的是宣政院和崇福司。宣政院设院使、副使、同知、佥院、同佥、院判、参议等官，主管全国释教僧徒及吐蕃事务。吐蕃著名佛教领袖八思巴曾为宣政院第一任总领，被尊为“帝师”、“大宝法王”。如吐蕃有事，宣政院另设分院往治。崇福司，一度改称崇福院，掌管也里可温(基督教)事务，管理本教教士和十字寺(教堂)。设官有崇福使、同知、副使、司丞、经历、都事、照磨等官。据考证，元朝有也里可温教寺院72所。道教则由集贤院兼管。江南道教由皇帝敕封的正一道天师掌领。元朝对各种宗教寺院大加保护，主管祭祀典礼的太禧〔xi喜〕宗禋〔yin因〕院同时负责对寺院的修缮。

元朝称院的机构特别多，主要有两类。一类设官是院使、同知、副使等。除前面提到的几个以外，还有宣徽院，掌管皇帝酒膳及朝廷筵宴。光禄寺是宣徽院的子机构。太常礼仪院，掌管礼乐、祭享宗庙社稷、封赠谥号等事。太史院，掌管天文历法之事。太医院，掌管医药和各种医药机构，同时制奉御用医药。将作院，掌管官府手工业。通政院，掌管全国驿站，后分置大都、上都两院。典瑞院，掌管皇帝的印玺信物。中政院，掌管皇后宫中财政、营造、供给。储政院，初名詹事院，掌管辅翼皇太子之事。另一类设官是各种名目的学士。有翰林兼国史院，负责拟写诏令，纂修国史。蒙古翰林院，负责翻译文字。集贤院，负责学校和征集人才，同时兼管道教、陰陽、占卜等事。下辖国子监和国子学。监负责学的教令，设祭酒、司业、丞等官。学负责教授生徒，以博士领衔管理。又有蒙古国子监和蒙古国子学，不隶集贤院，而归蒙古翰林院管理。奎章阁学士院，掌管进呈经史书籍，考校历史，纂修《经世大典》。下辖群玉内司，掌管图书宝玩；艺文监，主管以八思巴文字翻译儒学经典。

此外，还有称府、称寺、称司、称监的机构。称府的有大宗正府，设扎鲁忽赤若干，由诸王为之长，掌管治理诸王、驸马以下蒙古、色目人的刑名诉讼，也兼管蒙、汉相关的刑狱。侍正府，设侍正府侍、同知，掌管内廷近侍之事。称寺的机构设卿、少卿。多为主管斡耳朵的机构。如长庆寺、长秋寺、承徽寺、长宁寺、延徽寺等。蒙元皇帝、皇后的斡耳朵各有私产和人户，死后由亲族继承。除这一类机构外，还有武备寺，掌管兵器的制造和供应。太仆寺，掌管马政。尚乘寺，掌管皇帝御用车马。值得注意的是元朝不设大理寺，以其职掌归入御史台。称监的机构有太府监，设太卿、太监、少监，掌管财务库藏。领内、右、左库藏。都水监，设监、少监、丞，掌管河堤渠防。又在地方分设大都河道提举司，山东、河南行都水监等机构。秘书监，设卿、太监、少监，掌管图书。司天监，设提点、监、少监，掌管历象研究及教学。又有回回司天监，设官同司天监，是少数民族星象学者观察天象的专门机构。设司的机构有大司农司，设大司农、卿、少卿，掌管农桑、水利及赈济之事。大都(今北京)留守司，设留守、同知、副守，掌守卫京城。

(2)地方官

元朝地方有两个系统，一是行省系统，一是土司系统。

行省，即行中书省，也简称省。元朝以大都为都城，称河北、山东、山西之地为“腹里”，直属中书省管辖。腹里之外，分设岭北、辽陽、河南、陕西、甘肃、四川、云南、湖广、江西、江浙等十个行省。“省”，最初是官署名，如中书省。行省是中书省分出来的地方最高一级行政机构，设官同中书省，亦有丞相、平章、右左丞、参知政事、郎中、员外郎、都事等。这种制度是从金朝学来的，金朝叫行尚书省，是临时的，不常设；元朝定型为常设的机构。以后，行省又演化为大行政区的代名词。明、清时候，行省作为官署名不复存在，但作为大行政区的代名词则沿用下来。行省下是路、府、州、县。路分上路和下路，满10万户为上路，不及10万户为下路，地理位置重要的地方，不论人口数亦可置上路。路设总管府，长官称达鲁花赤，总管副贰。下有同知、治中、判官、推官等官，下辖儒学(学校)、司狱司、织染局、杂造局、录事司等分管各项专门事务的部门。府的设置不普遍，有的直属中书省，有的隶属于行省，有的隶属于路。府之下有的直辖州县，有的不辖州县。府设达鲁花赤、知府(或府尹)为长官，又有同知、判官、推官、知事、提控案牍等员分管各项具体事务。州按所辖民户多少分为三等，江南、江北标准不一。江南50000户以上为上州，30000户以上为中州，不及30000户为下州。江北15000户以上为上州，6000户以上为中州，不及6000户为下州。州设达鲁花赤、知州为长官，其他设官如同府制。县也按所辖民户多少分为三等。江南以30000户以上、10000户以上、10000户以下划为上、中、下县。江北以6000户以上、2000户以上、2000户以下划为上、中、下县。县设达鲁花赤为长官，下设县尹、县丞、主簿、尉、典史等官。在比较重要的地方设巡检司，如浙江行省泉州路设有澎湖巡检司，管辖澎湖、琉球(今台湾)等地。

土司设置于边陲少数民族地区。有宣慰司、宣抚司、安抚司、招讨司、元帅府、万户府、千户所等机构。设宣慰使、宣抚使、安抚使、招讨使、元帅、万户、千户等官，由少数民族首领担任。有的土司设在行省之内，如湖广、云南、辽陽等行省；有的设在行省之外，如维吾尔、吐蕃等。元朝土司的设置，是唐朝羁縻州县的进一步制度化，以后为明、清两朝继承下来，对巩固祖国的统一很有作用。

元朝以蒙古族为统治民族，把人户分为蒙古、色目、汉人、南人四等。四等人户在政治待遇上显分优劣，从中央官到地方官的设置上都有突出的反映。高级官员基本上为世袭蒙古、色目贵族和极少数汉人官僚所垄断，而汉人官僚也往往充任副职。如中书省，右丞相必须是蒙古人，色目人可任左丞相，而汉人只能任平章政事。有元一代，非蒙古人做丞相的只有三人。御史台也是一样，“台端非国姓不以授”(《元史·太平传》)。台端，指御史大夫。国姓，指蒙古人。至于地方行中书省长官丞相、平章政事，更是非蒙古人不任。元朝还有一个特殊的官名“达鲁花赤”，蒙古语“镇守者”的音译，按规定由蒙古人(偶有色目人)担任。中央许多机构，地方路、府、州、县，非蒙古军的万户府、千户所，都设有此官。达鲁花赤的设置，也体现了强化蒙古贵族统治的特点。

第六章 明清官制

明(公元1368—1644年)、清(公元1636—1911年)时期，我国已进入封建社会后期，专制主义中央集权极端加强这一政治特点，以及这一特点对社会发展的某些阻碍，在官制中更突出地反映出来。公元1840年以后，中国沦为半殖民地半封建社会，清王朝虽然也对官制进行了一些修补厘定，但终于无法挽救封建统治的总危机。中国古代官制随同最后一个封建王朝的覆灭而成为历史的遗迹。

第一节 明朝官制

(1)中央官

明朝中央官制有四个显著的特点。具体如下：

第一个特点是废除了丞相制度。明初沿元制，设中书省和丞相。洪武十三年(公元1380年)，明太祖鉴于元末丞相权力很大，足以废立皇帝，又因本朝丞相胡惟庸擅权挠政，于是在杀掉胡惟庸后，立即宣布废除中书省，罢丞相不设。从此，长期存在于中国历史上的宰相制度被废除了，明清500多年推行的是无宰相的君主专制体制。废丞相后，明朝中央机构重新进行调整，形成了以六部为主干，府部院寺(司)分理政务的行政格局。

六部按其序列是吏部、户部、礼部、兵部、刑部、工部。从隋唐到明初，六部虽属中央重要部门，但不直接隶属于皇帝，或隶于尚书省，或隶于中书省，职权有较大的局限性。废丞相后，六部直属于皇帝，成为中央主理政务的最高一级权力机关。吏部是管理文官的机构。下设文选、验封、稽勋、考功四司。户部是管理土田、户口及国家财政的机构。下设十三司，司名与明代地方十三省区的名称相对应。各司又分民、度支、金、仓四科。户部库藏称太仓，是明朝的国库。礼部是主管礼仪教化的机构，下设仪制、祠祭、主客、精膳四司。兵部是主管军政的机构，下设武选、职方、车驾、武库四司。刑部是主管刑政的机构，下设十三司，司名与户部相同。工部是主管工程建设的机构，下设营缮、虞衡、都水、屯田四司。六部长官是尚书，副贰是左、右侍郎，同称正官或堂上官。司又称清吏司，设郎中、员外郎、主事，同为属官。郎中视为正郎，员外郎视为副郎。又设司务为首领官，负责部内庶务。《大明会典·弘治间凡例》云：“本朝设官……虽文武并置，而政事皆归之于文职。”吏部是管理文官的机构，在六部中地位最高。各部、各司的权力集中在正职手中，《明史·颜继祖传》说：“六部之政管于尚书，诸司之务握之正郎，而侍郎及副郎、主事止陪列画题。”

 

图6 明朝北京中央主要机构分布图

府、院、寺、司是与六部相配合的机构0与礼部相关的机构有宗人府、太常寺、光禄寺、鸿胪寺、行人司、国子监、钦天监、太医院、教坊司、僧录司、道录司等。宗人府，主管皇室属籍及纂修玉牒(皇室宗谱)。明初设宗人令、左右宗正、左右宗人。以后不备官，以勋戚管府事。太常寺是与礼部祠祭司相关的机构，主管各种祭祀、礼乐活动。光禄寺是与礼部精膳司相关的机构，掌管祭享、宴筵和宫廷饮食。鸿胪寺是与礼部仪制司、主客司相关的机构，掌管朝仪、款宾和官吏引见之事。三寺皆设卿、少卿、寺丞等正官。主簿或典簿为首领官，属官为具体业务官员。太常寺另一职事是提督四夷馆。四夷馆是专门翻译外国及少数民族语言文字的机构。行人司主管外出使臣之事，设司正、左右司副、行人。国子监是最高学府，设祭酒、司业等正官。首领官为典簿，属官有监丞、《五经》博士、助教、学正、学录、典籍、掌馔。钦天监是掌管编制历书、观察天文气象的机构，设监正、监副及各种专业人员。太医院是掌管医疗卫生事业的机构，设院使、院判、御医等官。教坊司主管乐舞，设奉銮、左右韶舞、左右司乐等伶官。僧录司掌管天下佛教徒，设左右善世、左右阐教、左右讲经、左右觉义等僧官。道录司掌管天下道教徒，设左右正一、左右演法、左右至灵、左右玄义等道官。

与兵部相关的机构有五军都督府和太仆寺。明初设大都督府，由元朝枢密院演变而来。废丞相后，大都督府改为中、左、右、前、后五军都督府，简称五府。五府各设左右都督、都督同知、都督佥事等正官，掌管兵籍及天下都司卫所(详后)。五府正官俱系武官。卫所有的设在京师，有的设在地方。京师为天子居地，全国都会所在，卫所设置最多，称京卫。京卫有三类。其一，五军都督府之属，共三十三卫，主要任务是拱卫京师及巡视京城各门。其二，上直卫，亦称亲军卫，初设十二卫，后增至二十六卫，主要任务是“番上宿卫”，“以护宫禁”，同时也兼有巡警京城各门之责。其三，有十五卫，分属工部等机构，负责匠役和护卫皇帝陵寝。各卫又抽调精锐，与地方轮流到北京训练的军队组成京营。京营是军事编制，又称三大营，即五军营、三千营、神机营。三大营各设提督太监、武臣、掌号头官统领。各军分设坐营官、把总、坐司官、监槍内臣、把司、把牌等。景泰时候，京营改为团营。嘉靖时候，恢复三大营，以大将一员统率，称总督京营戎政，以文臣一员辅佐，称协理京营戎政。下设副将、参将、游击、佐击、坐营、号头、中军、千总、把总等。五府与兵部分权。兵部管军政，参与调发，但不具体治兵；五军都督府管兵籍，但不得调动军队，战时由皇帝另派总兵官统帅。太仆寺是掌管马政的机构，设卿、少卿、寺丞等正官。

与刑部相关的机构有大理寺、都察院，合称“三法司”。大理寺是负责复审平反刑狱的机构。也就是说，刑部审理的案件，要经过大理寺复审。大理寺的正官有卿、少卿、寺丞。下分左、右二寺，各设寺正、寺副、评事等官。左寺负责两京五府、六部、京卫等衙门的刑案，右寺负责顺天、应天两府，南北直隶卫所、府州县并在外布政司、都司卫所的刑案。都察院对司法也有监察之权，重大刑狱往往由三法司会审。

都察院的前身是御史台，也在废丞相后革除。洪武十五年(公元1382年)始置都察院。都察院是最高监察机构。设左右都御史、左右副都御史、左右佥都御史，以及按行省划分的十三道监察御史(简称御史)。都察院称风宪衙门，以肃政饬法为职。都御史与六部尚书地位相同，合称“七卿”。御史品秩不高，但很有权威，在朝可以监察中央各官署，纠举百司之官中的弊政；出使地方，有巡按、清军、提督学校、巡盐、茶马、巡漕、监军、屯田等职务。其中巡按御史是代天子巡视地方，有考察、弹劾地方各级官长的权力，重要的情况奏请皇帝裁断，一般的事情可以自行处理。明代小说中常有这样的记载：一个秀才与富室之女订婚。后秀才家贫，富室悔婚，对秀才百般刁难，甚至勾结官府加以迫害。而富室女暗赠金钱给秀才。秀才发奋读书，以后考中进士，做巡按御史荣归故里，富室认错，贪官受惩，有情人终成眷属。这些故事都说明巡按一职十分荣耀，地方上的高级官长对他们也畏惧三分。

此外，还有通政使司。这是明朝创设的机构。掌管出纳帝命，受理内外章疏，被称作是天子的“喉舌之司”。设通政使、左右通政、左右参议等正官。七卿加上大理寺卿、通政使，合称“九卿”。

第二个特点是内阁制的确立。明太祖废丞相后，直接指挥六部百司，亲裁独断，事实很难办到。所以必须搞个“秘书处”，帮助他处理政事。洪武十五年(公元1382年)，明太祖仿宋朝制度，设华盖殿、武英殿、文华殿、文渊阁、东阁大学士，统称殿阁大学士。以后，明仁宗又增设谨身殿大学士。世宗时候，改华盖殿为中极殿，谨身殿为建极殿，共四殿二阁。不过洪武时的殿阁大学士只备顾问，不参与政事。到明成祖即位后，才正式在皇帝和六部之间成立内阁。阁指文渊阁，在午门之内，文华殿南面，因地处宫内，阁臣又常侍皇帝于殿阁之下，避宰相之名，故称内阁。最初选翰林官入阁，渐升学士、大学士，一般五至七人。后以尚书、侍郎授殿阁大学士，入文渊阁办事，地位升高。明中叶以后，主持阁务的大学士称首辅，其余称次辅、群辅。内阁的职责是“献替可否，奉陈规诲，点检题奏，票拟批答”(《明史·职官志》)。献替可否，就是备顾问。奉陈规诲，就是辅弼君德。题奏，指题本和奏本。明朝因公事上呈皇帝的本章叫题本，为他事上呈皇帝的本章叫奏本。票拟，又称票旨、条旨、调帖，指六部百司题奏上呈后，内阁根据皇帝的指示草拟批文。因拟稿用墨笔写在小票上，故称票拟。有人认为入阁就是做丞相，其实不然。第一，内阁大学士不执政，执政的是六部尚书；第二，内阁大学士各自分权；第三，内阁之职，最重要的是票拟，但票拟要严格按照皇帝的意志去做，经皇帝批示后才能下发。所以明代内阁大学士叶向高总结说：“祖宗设立阁臣，不过文学侍从，而其重也止于票拟，其委任权力与前代之宰相绝不相同。”(《明神宗实录》卷五一一)

与内阁关系密切的有两类机构。一类是中书科、尚宝司、六科。这三个机构与内阁一样，都设在皇城之内，称禁直机构。禁直，是入值宫中的意思。中书科，设中书舍人，承办书写事务。与唐代中书省属下中书舍人的地位不能相比。尚宝司，设卿、少卿、司丞，掌管印玺信物。六科是吏、户、礼、兵、刑、工六科的简称。各科设都给事中、左右给事中、给事中。给事中也是小官，掌侍从、规谏、补阙、拾遗、稽察六部百司之事，对皇帝的敕命、臣下的章奏有封驳权。给事中又与御史合称科道官、台省官、言官、台琐清班，颇能左右朝政，在明朝政治舞台上是一支十分活跃的力量。

另一类机构是翰林院、詹事府。翰林院是朝廷专司笔札文翰之事的机构，负责制诰、修史、文翰等事。设学士、侍读学士、侍讲学士、侍读、侍讲、《五经》博士、典籍、侍书、待诏等官。又有史官修撰、编修、检讨及庶吉士。翰林官在明朝品秩不高，但地位不低。内阁成员一般都是翰林出身。庶吉士是在翰林院进修的进士，日后有可能进入内阁，当时被人视为“储相”。詹事府是辅导皇太子的机构，设詹事、少詹事、府丞等正官，下设左右春坊和司经局。春坊官有大学士、左右庶子、左右谕德、左右中允、左右赞善、左右司直郎、左右清纪郎，分管与太子相关的各种事务。司经局设洗马、校书、正字等官，负责图书的整理刊辑。翰林院和詹事府的官员常不全设，往往互兼，均受内阁提调。

第三个特点是宦官衙门凌驾于政府机构之上。明朝宦官机构称二十四衙门，由十二监四司八局组成。十二监是司礼监、内官监、御用监、司设监、御马监、尚膳监、尚宝监、印绶监、直殿监、尚衣监、都知监、神宫监。四司是惜薪司、钟鼓司、宝钞司、混堂司。八局是兵仗局、银作局、巾帽局、针工局、内织染局、酒醋面局、司苑局、浣衣局。最初，各监设太监、少监、典簿、长随、奉御等；各司设司正、司副；各局设大使、副使。以后，二十四衙门俱设掌印太监。太监一词，在明朝是指最高一级宦官，以下有少监、监丞、奉御等。掌印是职务，其他职务名称有提督、秉笔、随堂、管理、掌司、写字、佥书、监工等。同为太监，可以是掌印，也可以是提督、秉笔、随堂、管理、佥书。如司礼监，除掌印太监外还有提督太监、秉笔太监、随堂太监。二十四衙门在洪武末年基本形成，永乐时候开始用宦官刺探军民隐事。宣德以后，为了制约内阁票拟，司礼监地位提高，成为二十四衙门之首。司礼监代替皇帝用红笔批示内阁的票拟叫“批红”，代传皇帝的命令叫“中旨”。司礼监还控制东厂和锦衣卫。东厂是掌管侦伺缉捕的特务机构，始设于永乐十八年(公元1420年)。有钦差总督东厂官校办事一员，简称总督东厂或提督东厂，由皇帝最宠信的秉笔太监(亦有掌印太监)兼任。提督东厂之下，设掌刑千户、理刑百户、掌班、领班、司房等，统领档头百余名，番役千余名，皆由锦衣卫差拨。档头、番役在外侦伺访缉，上至官府，下至民间，都有他们的踪迹。以后还有西厂和内行厂的设置，但都不如东厂长久。锦衣卫设于洪武十五年(公元1382年)，属京卫中的亲军卫，下辖17个千户所，由皇帝亲信的勋戚都督统领。锦衣卫下还设北镇抚司，专典诏狱。诏狱是指皇帝亲自处理的重大刑狱，不受三法司节制，明朝人称之为“人主私刑”。明中叶以后，锦衣卫常常由司礼监私人出任，所以厂卫相结，构成独立而又完整的司法监察系统。在中国历史上，明朝宦官机构之庞大，设置之完备，是空前绝后的，并足以与官僚机构相匹敌。在皇帝有所作为的情况下，两个系统有相互制衡的作用，从而加强皇权。相反，当皇帝怠政或滥用权力的时候，两个系统则此消彼长。由于宦官是皇帝的家奴，距皇帝更近，所以即使有权臣控制朝局，宦官力量也聚而不散，隐而未衰。

第四个特点是北京、南京各设一套中央机构。中国历代王朝多实行两京或多京制。明朝也实行两京制，明成祖迁都北京，南京称留都。与前代不同的是，南京保留下一套完整的中央机构。两京机构有相同之处，如南京除不设内阁外，也设有五府、六部、都察院、大理寺、通政使司等机构，官员品级也完全一样。不同的是，南京各机构定员少于北京，正官一般不设左职，如六部不设左侍郎，都察院不设左都御史。属官不仅设员少，而且常不全设，责权也小于北京。有的是框架式机构，如南京詹事府、宗人府等，即使非框架式机构，职事也比较清闲。所以明朝官吏视南京官为闲职，由北京调往南京视为左迁。南京官的核心由南京守备、协同守备、守备太监、参赞机务等官组成。办公地点设在南京中军都督府，称守备厅。南京守备由公、侯、伯选充，协同守备由侯、伯、都督充任，参赞机务由南京兵部尚书兼任。由于南京兵部尚书进入核心，“故其视五部为特重云”(《万历会典》卷一五八)。南京守备太监是司礼监外差，称天子“三千里外亲臣”，任务是监督南京官。守备厅会议时，太监通常“据首席”(《凤州杂编》卷一)。明朝第一任南京守备太监就是曾经七下西洋、在世界航海史上做出巨大贡献的郑和。

(2)地方官

明朝地方省级组织设都布按三司。布，指承宣布政使司，简称布政司。明初，沿元制，地方设行省。洪武九年(公元1376年)废行省，改置布政司。到宣德三年(公元1428年)，正式定为浙江等十三布政司。布政司主管一省民政、财政，设左右布政使、左右参议、左右参政等正官。按，指提刑按察使司，简称按察司。按察司主管一省司法和监察。设按察使、副使、佥事等正官。都，指都指挥使司，简称都司。都司掌管卫所。卫所是军事编制，大抵以5600人为一卫，1120人为一千户所，112人为一百户所，各设卫指挥使、千户、百户等官。明朝都布按三司分理地方军政事务，意义在于它们是替中央承宣布政，不是分权给地方，不像元朝行中书省那样无所不统。三司之间互不统属，布政司多受命于吏部、户部，按察司多受命于都察院、刑部，都司统于五府，受命于兵部。但边区所设都司卫所又与内陆不同，不完全是军事组织，主要是行政单位，官员由少数民族首领担任，如东北部的奴儿干都司及其卫所。而西南等地则沿用元制，仍设宣慰使司、宣抚使司、军民万户府等土司机构。在西部地区，即今西藏、昌都地区、青海、云南、甘肃、四川等地的藏族居民住区，既有都司设置，如朵甘、乌斯藏都指挥使司，又有宣慰使司、招讨司、万户府的设置。

图7 明太监郑和像

省级以下分府、州、县三级，既是行政区，又是官署名。其中州有散州(亦称属州)、直隶州之分。“属州视县，直隶州视府，而品秩相同”(《明史·职官志四》)。府、州、县各设知府、知州、知县为长官。北京所在地称顺天府，南京所在地称应天府，长官称尹。明朝两京府的官员列入中央系统。府、州、县又有佐官和负责具体事务的官员。知府的佐官有同知、通判、推官。知州的佐官有同知、判官。知县的佐官有县丞、主簿。儒学，府设教授、训导，州设学正、训导，县设教谕、训导，主管教诲生员(学生)。巡检司，设于关津要害之处，有巡检、副巡检，负责缉捕盗贼，盘诘奸伪。驿，设驿丞，负责邮传递送之事。税课司(局)，设大使、副使，主管税收。此外，还设有医学、陰陽学、僧道、仓库、河泊等各种官吏，分工比前朝更加细密。

明朝通过督抚加强对地方的控制。抚，指巡抚，其名始于明太祖派懿〔yi意〕文太子巡抚陕西。永乐间派朝臣出巡地方，于是产生了巡抚制度。宣德时，各省常设巡抚渐成定制。巡抚是“巡行天下，抚治军民”的意思。督是指总督，或称总制、总理，分专务和地方两种。专务总督始于宣德年间，有粮储总督、河道总督、漕运总督等名目，职在所务，兼及军事。地方总督始设于正统年间，初设于边地，其后沿海、内陆皆设，以军务为主，如蓟辽总督、陕西三边总督、山西、宣大总督等等。督抚也有合于一身的，如总督粮储兼应天巡抚。设督抚也是明朝官制的特点。督抚是中央派员，皆加都察院正官衔。目的是以文臣钳制武臣，协调各省、各(军)镇及省内三司间的关系，统一事权，防止互不相属，运转不灵。

明朝地方还设有各种专务机构。都转运盐使司、盐课提举司，掌管盐政。都转运盐使司，设正官都转运使、同知、副使、判官等。下辖各盐场盐课司、各盐仓、各批验所，分设大使、副使。盐课提举司，设正官提举、同提举、副提举等。行太仆寺、苑马寺，是管理马政的机构，与太仆寺无隶属关系，并听命于兵部。设官与太仆寺同。太仆寺、南京太仆寺主要负责两京畿、南北直隶及河南、山东之区的马政，以备京营之用。行太仆寺、苑马寺负责其他地区的马政，以备各边镇征调。市舶提举司，简称市舶司，设于广东、福建、浙江等省，为掌管海外各国贡使朝贡互市的机构。设正官提举、副提举。茶马司，设于陕西、四川等地，专理茶马交易。设大使、副使。

(3)品阶勋爵

明朝文官品级分为九品正从十级。武官分六品正从十二级。品级很重要。第一，明朝职事官地位高下由品级来决定。如尚书、都御史是正二品，侍郎、副都御史是正三品。文官最高为正二品，再往上升是加官、赠官。加官、赠官有三公(太师、太傅、太保)、三孤(少师、少傅、少保)，太子三师(太子太师、太子太傅、太子太保)、三少(太子少师、太子少傅、太子少保)。三公正一品，三孤、太子三师从一品，太子三少正二品。第二，品秩与俸禄有关，品秩高，俸禄也高。第三，散官、勋官等荣誉称号的授予都与品秩相关。有品秩的官员称入流，没有品秩的官员称未入流。

散官有文散、武散之分。文散从正一品初授特进荣禄大夫，升授特进光禄大夫，到从九品初授将仕佐郎，升授登仕佐郎，共四十二阶。正二品至从四品，除初授、升授外，还有加授。官员初仕一般授予初授散阶，三年考绩合格，升授散阶，六年再考合格，加授散阶。武散从正一品初授特进荣禄大夫，升授特进光禄大夫，到从六品初授忠显校尉，升授忠武校尉，共三十阶。

勋官有文勋、武勋之分。文勋授予五品以上、六年考绩合格的文官，从正一品左、右柱国至从五品协正庶尹，共十等。武勋授予武官，从正一品左、右柱国至从六品武骑尉，共十二等。

宗室封爵有亲王、郡王、镇国将军、辅国将军、奉国将军、镇国中尉、辅国中尉、奉国中尉八等。亲王府设王府官，有长史司(文职)、护卫指挥使司(武职)、仪卫司(侍卫仪仗)、承奉司(宦官)。长史司长官为左右长史，下设审理、典膳、奉祠、典乐、典宝、纪善、良医、典仪、工正、伴读、教授等官。尚公主者称驸马都尉。公主府设中使司，以宦官充任。

功臣、外戚封爵有公、侯、伯三等。功臣爵位可以世袭，外戚爵位一般不能世袭。功臣封号有四等，开国功臣称开国辅运推诚，跟随成祖起兵称奉天靖难推诚，其他称奉天翊运推诚、奉天翊卫推诚。武臣在封号下加宣力武臣，文臣在封号下加守正文臣。

宗室百官的俸禄以石计算。最初宗室给禄米，以后又间以给钞。百官俸禄米钞兼支。官员兼职，俸禄随之增加。但兼官多为高级官吏，中下层官吏往往因俸禄折钱，钞值日跌，实际收入降低。总的来说，明朝官吏的待遇在历朝中是最低的。

第二节 清朝官制

(1)中央官

清初官制，大体承明之旧，只是对明朝官制中突出的弊端稍加厘革。直到雍正、乾隆时候，才逐步调整，从而稳定下来。清朝中央机构仍设内阁、六部、都察院及各卿寺。

清朝内阁沿袭于明朝。入关前，皇太极曾创设文馆，是为内阁的雏形。后来又把文馆扩展为内三院，即内国史院、内秘书院和内弘文院，负责起草文书、撰拟诏令、编纂史书、颁布制度。入关后，仍设内三院，顺治十五年(公元1658年)始称内阁。三年后复改内三院，康熙九年(公元1670年)恢复内阁。设大学士、协办大学士、学士，俱满、汉分授。大学士仍冠以殿阁之名。清初有四殿(中和殿、保和殿、文华殿、武英殿)二阁(文渊阁、东阁)，乾隆时去掉中和殿，增设体仁阁，为三殿三阁。清朝内阁虽居百官之首，但权力又逊于明朝。因为清初政务中心是议政王大臣会议。议政王大臣会议，是清朝初期满洲亲贵大臣商讨并决定军国大政的一种形式，称为“国议”。其源可以上溯到努尔哈赤时代诸贝勒共议国事的制度。皇太极时参与议政人员的范围有所扩大，故称议政王大臣会议。清朝入关后，议政王大臣会议仍握有很大权力，内阁只不过负责一般例行的票拟。清圣祖亲政后，在宫内设南书房，选翰林官入内当值。入值者得参与机密，拟写谕旨，于是内阁之权又分于南书房。雍正七年(公元1729年)，清世宗设军需房，不久改名军机处。军机处本是秉承皇帝意旨指示军事机宜的机构。清高宗即位，改名总理处，后仍复旧名。军机处地址在今故宫隆宗门内的北边。设军机大臣和军机章京，均为兼职。军机大臣的全称叫“军机处行走”，或“军机大臣上行走”，初入军机处或资历浅者则称“在军机大臣上学习行走”，历事一段时间后，再去掉“学习”二字。行走是入值办事的意思。军机大臣由皇帝从满、汉大学士和各部、院、寺长官中特简，或由军机章京升任。军机大臣之间无统属关系，以品高资深者为班首。军机处总的职责是“掌军国大政，以赞机务”(《清史稿·职官一》)。自军机处成立后，皇帝对中央及地方机构或官吏有所指示，都由军机处起草谕旨，皇帝阅定后，可以公开宣示的交内阁颁发，称作明发；机密的或个别谕行的由军机处封寄，称作廷寄。不仅内阁无权过问，连议政王大臣也形同虚设，南书房也只管供奉诗文书画了。议政王大臣会议在乾隆五十六年(公元1791年)下谕取消，南书房延续到光绪二十四年(公元1898年)取消。“军机大臣，惟用亲信”，一切秉承皇帝的意志行事，钦承宸〔chen辰〕断，表明君主集权达到空前的高度。如果说明朝中期内阁首辅多少还保留一点宰相权势的话，那么清朝的内阁和军机处，则彻底消除了历史上宰相制度的影响。

六部之设，与明朝相同。但有三点变化。一是六部之官为复职，即有一汉员，必有一满员。尚书、侍郎如此，司官也是一样。一般说来，司官掌印为满员，办事为汉员。又有笔帖式，满语是文书官的意思，专供笔札，以满、蒙、汉旗人担任(各院寺皆设)。二是所属机构有部分调整。如户部下设十四司，刑部下设十八司。三是职权小于明朝六部。如吏部的一部分人事权划归军机处。兵部不问八旗军政，所司止绿营具体事务，军事调动、命将征伐，则归于皇帝，出于军机处。工部主管工程建设，但黄河、海塘等重要工程皆皇帝指示调度，工部并不过问。乾隆时，六部之外，又增设乐部。乐部管理大祭礼、大朝会演乐及审定乐器音律。设典乐大臣。统领神乐署、和声署、什帮处。

都察院也与明朝相仿。不同之处有五点。一是左右都御史、左右副都御史均为复职。乾隆时裁撤佥都御史。其中左职为堂上官，主管都察院事务；右都御史为总督的兼衔，右副都御史为巡抚、河道总督、漕运总督的兼衔。二是把明朝具有封驳职能的六科并入都察院。六科设掌印给事中和给事中，均为复职。六科的主要职责是掌发科抄，即各科每日派一名给事中赴内阁领取批复的本章，按内容分抄有关衙门承办。给事中地位高于御史，为御史升转之途。清朝给事中一般不司封驳，称清望之官。三是都察院按省区分为十五道(清末增至二十道)，每道设掌印御史和一般御史。十五道分管稽核各省刑名案件，同时分工稽察在京各衙门事务。清代各道与明代最大的不同是御史出巡制度废革。顺治时，还因临时需要设过巡按御史、两江御史、巡田御史及巡盐御史，均不属于十五道，行之不久，即行罢革。以后虽偶有差派在京御史巡察各地，但规模小，时间短，不成制度。四是增设五城察院和五城兵马司。明朝京师有巡城御史及五城兵马司，清朝在京师中、东、西、南、北五城各设有一个察院，其长官称巡城御史，由给事中、御史中简派，一年一更替。五城兵马司各设指挥、副指挥等官。各城察院和兵马司，分管本城区的治安。五是增设宗室御史处、稽查内务府御史处，分别监察宗人府和内务府的事务。都察院与刑部、大理寺仍称三法司。都御史与六部尚书合称七卿。九卿的设置也与明朝相同。

在中央机构中，属于清朝特设的机构还有理藩院和内务府0

理藩院是清朝管理内外蒙古、青海蒙古、西藏、新疆各少数民族事务的机构。初名蒙古衙门。崇德三年(公元1638年)改称理藩院，隶礼部。顺治十八年(公元1661年)定与六部同等，列衔工部之后。设尚书及左右侍郎，均为满员。又有额外侍郎一人，选蒙古贝勒、贝子之贤能者充任。下设旗籍、王会、典属、柔远、徕远、理刑六司，分管部界、封爵、设官、户口、耕牧、赋税、兵刑、交通、会盟、朝贡、贸易等事。此外，理藩院还掌管一部分属国及其他外国交往事宜。另一部分由礼部掌管。北、西陆路方向的由理藩院负责；南、东海路方向的由礼部负责。理藩院最重要的是掌理中俄交涉事宜。

内务府全称总管内务府衙门，清朝定都北京后即设。顺治十一年(公元1654年)改称十三衙门。所谓十三衙门是蹈袭明朝宦官制度，将二十四衙门精简为十三衙门。清圣祖即位后，谕令裁革十三衙门，仍立内务府。内务府主管宫禁事务，凡皇帝的衣食住行，皆由该府承办。长官是总管大臣，由满族王公大臣兼任，下设堂郎中、主事、笔帖式等，统领七司三院(苑)。广储司掌管库藏；都虞司掌管内府护军及畋〔tian田〕渔之事；会计司掌管内府帑〔tang倘〕项出纳，庄园及选用太监、宫女；掌仪司掌管内廷礼乐及考核太监品级；营缮司掌管宫院缮修；庆丰司掌管牛羊畜牧之事；慎刑司掌管上三旗(镶黄、正黄、正白)刑狱案件；上驷院掌管御用马匹；武备院掌管制造器械；奉宸苑掌管景山、三海(北海、中海、南海)及天坛斋宫。圆明园、畅春园、万寿山、玉泉山、香山、热河行宫、汤泉(今北京昌平东汤山)行宫、盘山(今河北蓟县西北)行宫、黄新庄(今北京良乡北)行宫，因与皇帝驻跸〔bi毕〕有关，也归内务府管辖，但不属奉宸苑，另外委官。此外，内务府还掌管三大殿(太和殿、中和殿、保和殿)、宁寿宫，管理慈宁宫、寿康宫处、御药房、文渊阁(专藏《四库全书》)、武英殿修书处、御书处、养心殿造办处、咸安宫官学(掌教上三旗官学学生学习满汉文及翻译)、景山官学(掌教上三旗官学学生学习满汉书籍)、长房官学(掌教太监学习满、蒙、汉文字)、敬事房等。敬事房也称宫殿监办事处，是管理宦官的机构。凡宦官的任免升调，都由内务府移咨吏部及敬事房办理，太监如有不法，许内务府先拿后奏。内务府是清朝最庞大的机构，设官也最多，仅职官就有3000多人，所辖范围实际也不止“宫禁”，如都虞司的打牲、掌仪司的果园、会计司的庄园、庆丰司的牧厂及各处行宫，都在京城以外。至于织造绸缎，还远到江苏、浙江两省。清朝设置内务府的意义，在于把宦官纳入内务府系统，从而杜绝了中国历史上宦官专权的现象。

中央其他机构，如宗人府、通政使司、中书科、太常寺、太仆寺、光禄寺、鸿胪寺、翰林院、国子监、太医院、钦天监、詹事府等，皆沿于明，设官为复职，职掌变化不大。清朝自雍正以后，实行秘密建储制度，不预先明立皇太子，虽设詹事府，但为闲职，只作为翰林官的升转之途。翰林院增设的单位有庶常馆、起居注馆及国史馆。庶常馆为教习庶吉士之所。起居注馆为记录编纂皇帝言行的机构。国史馆掌修本朝历史。清朝国子监还掌八旗官学，每旗一所(康熙时一度改二旗一所)，是为八旗子弟而设的学校。又有算学，专门教授八旗世家子弟学习算法。此外，又有左右翼宗学，掌教宗室学生；八旗觉罗学，掌教八旗觉罗学生，两学属宗人府。蒙古官学、唐古特学及托忒〔te特〕学，是培养蒙文、藏文、托忒文的三所学校，由理藩院兼管。教坊司改和声署，并入乐部。僧录司、道录司，仍隶于礼部。

清朝也设两京，除北京外，还有盛京(今沈陽)。盛京以内大臣镇守，主要机构有盛京户、礼、兵、刑、工五部，目的是“隆重陪都”。五部不设尚书，设员少于北京，多为满员。又有盛京内务府，管理盛京陵园及祭祀。北京所在地仍称顺天府，盛京所在地称奉天府，设府尹，地位比一般府要高，多为兼职。

(2)地方官

清朝地方分本部和边区两类。本部在明朝十三省的基础上发展为十八省。各省设布政司、按察司和提督学道。布政司设布政使，主管一省财赋和民事，别称藩台、藩司、方伯。按察司设按察使，主管一省司法和监察，别称臬〔nie聂〕台、臬司、廉访。布、按二司权力要比明朝小，因为清朝各省实际权力总于督抚。学政，每省一人，主管一省教育。学政地位低于巡抚，排在布、按之前，由进士出身的侍郎、各寺堂官、翰林、科道及部属等官选任，各带原品衔，三年任期。其办事衙门称学院。省下有府、县两级。知府、知县主管一府一县之政令。知府的副职有同知、通判，分管督粮、清军、捕盗、水利之事。知县的副职有县丞、主簿，分掌钱粮、户籍、征税、巡捕、河防等事。有些地方称州或厅，但州、厅并不成一级，“或直隶如府，或分治如县”(《清文献通考》卷二)。直隶厅、直隶州属布政司，一般散厅、散州属府，个别散厅属将军或道。厅的长官是同知、通判。州的长官是知州，又有佐贰官州同、州判。直隶州下辖属县。直隶州同、州判同府的同知、通判，散州的州同、州判分掌粮务、水利、海防、河防等事。府州县又有管理儒学、税收、巡检等具体事务的专官，大体与明朝相同。省和府之间，有道员衙门。道员是布、按二司的佐官，有守道与巡道之分。清初沿明制，设布政司左右参政、参议，驻守在一定地方，叫守道；设按察司副使、佥事分巡地方，叫巡道。乾隆十八年(公元1753年)，撤裁参政、参议、副使、佥事等衔，从此，道员由临时性差遣变为实际上的一级官员。道员或通辖全省地方，或分辖三四个府州，常与藩、臬并论，又称道台。

清朝督抚也分地方、专务两种。地方总督不同于明朝，是常设的地方官。明朝地方总督主要管军事，清朝地方总督则“掌厘治军民，综制文武，察举官吏，修饬封疆”(《清史稿·职官志三》)，当时人称作封疆大吏。乾隆时共设直隶、两江、湖广、两广、闽浙、四川、云贵、陕甘八个地方总督。直隶、四川总督管辖一省，两江总督管辖江苏、安徽、江西三省，其余管辖两省。专务总督有漕运、河道等名目。漕运总督是沿明制而设，开漕淮安府，管山东、河南、江苏、安徽、江西、浙江、湖北、湖南八省漕政。漕运总督之下，管理漕运的是督粮道，又名粮储道，共八人。江苏二人，其他省一人，江西一人由巡道兼。八省之外，或不设粮道，或由布政使兼任，隶地方督抚，不属漕运总督。河道总督，初设一人，综理黄河、淮河、永定河的堤防疏浚工程。后设三人，江南称南河，由漕运总督兼领；直隶称北河，由直隶总督兼领；山东、河南称东河，设专任，称河东河道总督。清朝官吏视河道总督为肥缺。巡抚职权与总督略同，惟地位低于总督。清制，除四川、直隶不设巡抚外，每省一员。巡抚是实际上的省级最高长官，无总督的省份，更是独挡一面。

清朝在边区设将军、都统、大臣等官。在关外东北地区，即山海关以北，外兴安岭、额尔古纳河以南，东至库页岛，西接蒙古科尔沁草原的广大区域，分盛京、吉林、黑龙江三个政区，各设盛京将军、吉林将军、黑龙江将军。盛京将军兼管奉天府尹。吉林将军、黑龙江将军下有副都统，协助将军管理军民事务。

内蒙古设察哈尔都统、热河都统、绥远将军和归化城副都统，下分科尔沁等二十四部、四十九旗。每旗设扎萨克，为世袭之官。各旗之上有盟，初为临时会盟性质，以后固定，有哲里木等六盟。盟设盟长，管理一盟事务。外蒙古设乌里雅苏台将军。下设参赞大臣二人，其中一人由蒙古王公充任。掌管喀尔喀四部及唐努乌梁海之军政。乾隆时，又增设科布多参赞大臣，掌管杜尔伯特等八部军政。喀尔喀四部及杜尔伯特等部，各设副将军，由蒙古王公充任。外蒙古也有盟、旗之设，与内蒙古相同。青海蒙古在西宁设办事大臣，辖和硕特等五部二十九旗。旗设扎萨克，各旗会盟由办事大臣主持。

新疆地区设伊犁将军为最高官位。各地又设都统，如乌鲁木齐都统及副都统；办事大臣，如哈密办事大臣、叶尔羌办事大臣、和阗办事大臣、阿克苏办事大臣、乌什办事大臣、库车办事大臣、喀喇沙尔办事大臣；参赞大臣，如塔尔巴哈台参赞大臣、喀什噶尔参赞大臣；领队大臣，如吐鲁番领队大臣、英吉沙尔领队大臣等。光绪十年(公元1884年)，新疆改行省，设巡抚，仅保留伊犁将军和塔尔巴哈台(今塔城)参赞大臣。新疆北疆称天山额鲁特，分五部十三旗，编为五盟。各设盟长、副盟长，由同盟之扎萨克选任。南疆各城设各级伯克，伯克是维族对官员的称谓，最高为阿奇木伯克，其次是伊什罕伯克。建行省后，各城改为府、县，仅保留阿奇木伯克、伊什罕伯克，其余名目伯克均被裁革。

西藏地区设办事大臣，初设二人，后改办事大臣一人，帮办大臣一人。西藏办事大臣简称驻藏大臣。驻藏大臣与达赖喇嘛、班禅额尔德尼共管西藏事务。达赖，蒙文译音，意为海；喇嘛，藏文译音，意为上师。班，梵文译音，意为学者；禅，藏文译音，意为大；额尔德尼，满语译音，意为宝。达赖驻前藏布达拉，班禅驻后藏扎什伦布。顺治时，达赖五世曾来北京，清朝在北京北郊建立一座黄寺，供他居住，今北海公园白塔也是为达赖五世修建的。达赖、班禅之下有呼图克图、沙布隆，均称活佛。据说活佛可以转生，称呼毕勒罕。乾隆时规定，活佛转生时金瓶掣签要由驻藏大臣监督。当时西藏人又称唐古特，唐古特最高官位是噶布伦，总办藏务。其次是仔琫〔beng绷〕、商卓特巴、业尔仓巴、郎子辖、协尔帮等。地方官名为营官，有边营官和大中小营官等。武官有戴琫、如琫、甲琫、定琫等名目。前后藏唐古特官由驻藏大臣分别会同达赖、班禅选补。

上述边区的将军、都统、大臣，都由皇帝从满族贵族中选派，秉承皇帝意旨行事，其职权与内陆总督相似。此外，清朝还在云南、贵州、广西、四川、西藏、甘肃、青海七省少数民族地区设土官，以当地少数民族首领担任。文职有土知府、土知州、土知县等，隶吏部；武职有宣慰使、安抚使、招讨使、万户、千户、百户等，隶兵部，皆为世袭之官。雍正、乾隆时，进行“改土归流”，即照内陆管理方式设地方官。但并不彻底，有些地方土官仍然保持下来。

(3)武职官

清朝统军极为特殊，既没有宋、元的枢密院，也没有明朝的五军都督府，兵部也仅能管到绿营武职的任免，因为乾隆以前的皇帝都是亲自统军的。清朝统一后，军队主要由八旗和绿营两部分组成。

八旗，为努尔哈赤创建。每300人设一牛录额真，额真是主子的意思。五牛录设一甲喇额真。五甲喇设一固山额真，固山额真下又有左右梅勒额真。固山额真领兵士7500人，为一旗。明朝万历十七年(公元1589年)时，有正黄、正白、正红、正蓝、镶黄、镶白、镶红、镶蓝八旗。“正”是整的意思，即旗帜整体为纯一色。“镶”是在原纯色旗帜的周围镶边。黄、白、蓝三色镶红边，红色镶白边。皇太极时候，在满洲八旗之外，又增设蒙古、汉军八旗，并改梅勒额真与甲喇、牛录的额真为章京。顺治时又定牛录章京汉文名为佐领，甲喇章京为参领，固山额真为都统，梅勒章京为副都统。清朝定鼎中原后，八旗分为禁旅和驻防两类。禁旅八旗是留驻京城的八旗军，分郎卫和兵卫。郎卫的任务是侍卫皇室，在上三旗中挑选，组成亲军，以勋戚大臣统领，称领侍卫内大臣。下设内大臣、散秩大臣、一等侍卫、二等侍卫、三等侍卫、蓝翎侍卫等官。康熙时，又设御前大臣，掌乾清门内侍卫、司员等事。至此，侍卫职事由领侍卫内大臣与御前大臣分掌。兵卫的任务是拱卫京师，由八旗兵组成，分护军、骁骑、前锋、步军各营。又在各营内挑选精锐者组成虎槍、火器、健锐、神机等营。骁骑营是兵卫的主力，由都统直辖。都统下有副都统、参领、副参领、佐领、骁骑校等官。其他各营则另设总统或统领官。驻防八旗分驻于全国要冲之地。重要的地方设将军和都统，稍次要的地方设副都统，再次要的地方设城守尉和防守尉。

绿营是清朝入关后改编或新招募的汉军，旗用绿色，故称绿营。北京和各省都有绿营军队，北京禁旅八旗兵多于绿营，各省绿营兵又较驻防八旗为多。中叶以后，绿营成为清朝的主力军。在北京的绿营称巡捕营，隶属于步军营统领。各省绿营编制有标、协、营、汛几个等级。由地方总督统率的称督标，漕运总督、河道总督统率的称漕标、河标，将军统率的称军标，巡抚统率的称抚标。各省独立组织为提标、镇标，由提督、总兵分别统领。标下为协，设副将。协下为营，设参将、游击、都司、守备等官。营下为汛，设千总、把总等官。清朝提督、总兵等官与明朝不同，不是临时派遣，都是实际的武职官。

(4)品阶勋爵

清初文武官员的品秩与明朝相同，乾隆五十一年(公元1786年)统一为九品正从十八级。九品之外，称未入流。

除品级外，文武官遇覃〔tan谈〕恩又有封阶。文官十八阶，一至十阶称某某大夫，十一至十八阶称某某郎。武官封阶，初分三个系统。一为公、侯、伯，封光禄大夫，后改建威将军；一为八旗，有九阶；一为绿营，有十二阶。乾隆时统一为十八阶，一至四阶称某某将军，五至八阶称某某都尉，九至十四阶称某某骑尉，十五至十八阶称某某校尉。文武大臣还有加官，为三公三孤，制与明同。

清朝爵位是世袭之号。乾隆时规定，宗室封爵为十四等：和硕亲王、世子、多罗郡王、长子、多罗贝勒、固山贝子、镇国公、辅国公、不入八分镇国公、不入八分辅国公、镇国将军、辅国将军、奉国将军、奉恩将军。世子、长子候袭亲王、郡王，实际上只有十二等。清朝宗室公有入八分和不入八分之不同。“八分之名，盖言得预朝政之称”(《听雨丛谈》卷一)。功臣封爵九等：公、侯、伯、子、男、轻车都尉、骑都尉、云都尉、恩都尉。

清朝宗室、百官俸禄分银、米两种，以宗室封爵和官员品级高低为标准，称正俸。在外武官不支米，另有薪银。正俸之外，还有恩俸、养廉、津贴、公费等，也是官员的合法收入。

(5)清季改官制

1840年以后，中国进入半殖民地半封建社会。清王朝为了挽救摇摇欲坠的封建统治，不得不对政权机构做某些调整，当时人称作“改官制”。清末改官制大体分为三个时期：

第一个时期是第二次鸦片战争以后，主要调整的是涉外机构。咸丰十年(公元1860年)，设总理各国事务衙门，简称总理衙门。总理衙门设官仿军机处体制，设大臣和章京。大臣中除亲王、郡王称“管理大臣”或“管理总署事务”外，一般都称大臣上行走、大臣上学习行走、办事大臣。章京协助大臣工作，分总办章京、帮办章京、章京、额外章京等。下设英国、法国、俄国、美国、海防五役，分理各国交涉事务。又辖三口(天津、牛庄、登州)通商大臣和五口(上海、宁波、福州、厦门、广州)通商大臣。同治年间，因通商事务扩大，又改三口通商大臣为北洋通商大臣，五口通商大臣为南洋通商大臣。北洋大臣、南洋大臣分驻天津和上海，由直隶总督和两江总督兼任，权力比一般总督要大，是很有实权的职位。

与总理衙门有密切关系的机构还有同文馆和总税务司。同文馆与总理衙门是同时批准设立的，同治元年(公元1862年)正式开办。下设英、法、俄、德四馆，光绪时又增设东文(日文)馆，专门教习各国语言文字。此外，又有算学馆、化学馆、格致馆、医学馆，专门教习自然科学。同文馆设管理大臣，下有提调、帮提调。总教习、教习均由洋人担任。光绪二十四年(公元1898年)开办京师大学堂，科学类并入大学堂，只存语言文字类各馆。总税务司设置于咸丰十一年(公元1861年)，主管清朝海关税务。司署初设于上海，后迁至北京。有正副总税务司，下设税务司、副税务司，分五科，每科有正副主任、帮办等。各地海关也设税务司、副税务司、科长、帮办等职。自总税务司设置，其主要权力控制在英国人手中。

第二个时期是戊戌变法的时候。当时，康有为等维新派要求实行君主立宪政体。所谓君主立宪政体，就是模仿西方资产阶级国家立法、司法、行政三权分立，君主不具体执行政务，并受宪法的约束。在维新派的推动下，光绪皇帝曾下诏裁撤了詹事府、通政使司、光禄寺、太仆寺、鸿胪寺、大理寺等一些无事可办的机构。在地方上，则撤销督、抚共设省份的总督或巡抚。但不久维新派便被以慈禧太后为代表的顽固派所镇压，改官制以失败而告终。

第三个时期是清王朝覆灭的前夕。这时候，清王朝不得不宣布定期实行他们反对过的君主立宪制，派载泽等五大臣分赴东西洋各国考查政治，同时设置宪政编查馆(初名考察政治馆)，做出变革官制、维新自强的样子。主要变革有四个方面：

第一，设立督办政务处和成立责任内阁。督办政务处始于光绪二十七年(公元1901年)，是总办改革政治的机构。光绪三十二年(公元1906年)，改名会议政务处，次年，与内阁合并，称内阁会议政务处。宣统三年(公元1911年)，撤销政务处，正式成立责任内阁。责任内阁以总理大臣、协理大臣主持阁务，并与外务等十部大臣共称国务大臣。议事地点称政事堂。责任内阁宣称对国会负责，作为君主立宪政体的最高政务管理机构。

第二，调整中央其他机构。光绪二十七年(公元1901年)，总理衙门改为外务部。次年，撤销詹事府、通政使司。光绪三十年(公元1904年)，增设商部、巡警部、学部，与原来的六部共为十部。光绪三十二年(公元1906年)，十部厘定为外务、吏、学、民政(巡警部并入)、度支(由户部改设)、农工商(商部并入)、陆军(由兵部改设，太仆寺并入)、法(由刑部改设)、礼(太常寺、光禄寺、鸿胪寺并入)、邮传、理藩十一部。同时大理寺改为大理院。大理院是负责审判诉讼案件的机构。下设刑科四庭，民科二庭，分别设推事、检查官，宣称司法独立。到责任内阁成立的时候，中央有外务、民政、度支、学务、陆军、海军、司法、农工商、邮传、理藩十部。各部长官是大臣、副大臣，下设左右丞、参议、参事等官。

第三，调整地方机构。清末地方官制变化不大，惟增设提学、提法、交涉三司及巡警、劝业二道。光绪三十二年(公元1906年)，改学政为提学使司，无学政之吉林、黑龙江、江苏、新疆各省亦分别增设。提学使司主管一省之教育。接着改按察使司为提法使司，专管司法行政。另设各级审判厅，专司审判之事。交涉使司于光绪三十三年(公元1907年)最先在吉林、奉天二省设置。以后直隶、江苏、浙江、福建、湖北、广东、云南各省也都援例设置。该司负责办理公众交涉事务。巡警、劝业二道，是光绪三十二年以后陆续设置的。巡警道掌全省巡警、消防、户籍、营缮、卫生事务。劝业道的职掌是主管全省农工商业及各项交通事务。当时各省调整进度不一，裁与设都极混乱。

第四，建立所谓的民意机构。光绪三十三年设资政院。资政院是中央一级民意机构。设总裁、副总裁、秘书长、一二三等秘书官。有议员300人，其中125人由皇帝委派，其余来自各省。各省民意机构是谘议局，宣统元年(公元1909年)宣告成立。当时各省议员的总数是1677人。议员的资格有明确规定，即在本省办教育等公益事业三年以上有成绩者；曾在本省或国外受过中等以上教育的；举贡生员以上出身的；曾任文官七品、武官五品以上无过错的；在当地有5000元以上营业资本或不动产的人，才有可能担任议员。

清季改官制，并没有从根本上解决封建君主专制的问题。从责任内阁来看，13名国务大臣中属皇族的占五个，所以当时人将其称作“皇族内阁”。从所谓民意机构看，皇帝指派的议员仍占有优势，实际上是专制皇权操纵舆论，愚弄民意的一个花招。但是，封建统治的总危机不是任何人、任何集团所能扭转的。1911年10月10日，武昌起义宣告成功。1912年1月1日，中华民国在南京成立，孙中山就任中华民国临时大总统。2月12日，清朝最后一个封建君主宣统皇帝下诏退位。至此，存在于中国历史上2000多年的封建君主专制政体被推翻。中国古代官制也随着最后一个封建王朝的覆灭而成为历史的遗迹。历史又进入一个新的阶段。