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加强法律法规建设
政府购买公共服务是一种政府提供公共服务的新模式，这种模式必然要求有一套与之相对应的法律法规和政策，才能实现政府购买公共服务的规范操作。 从中央层面看，要加快修订《政府采购法》，明确供应商的地位，规定购买的程序、内容、经费预算等。地方则要出台实施细则和配套措施，加强对操作过程的控制，做到操作过程的规范，特别要注意对购买程序、购买内容、定价标准、经费来源、评估机制等问题。
规范公共服务采购方式
采购人要按照政府采购法律法规的规定，根据服务项目的采购需求特点和社会服务机构的情况，选择适用的采购方式，能够运用公开招标方式的一律采用公开招标方式进行采购，财政部门要严格把关；对不能采用公开招标方式采购的，财政部门要简化申请材料要求，改变现行一事一批的管理模式，实行一揽子批复。集中采购机构要根据《政府采购法》规定，依法保持独立法人地位，依法开展采购业务，依法接受监管。
规范公共服务采购的操作流程和程序
1.公共服务采购应执行的操作流程。 随着《政府采购法》的实施，政府采购工程流程逐步得到规范，由于政府购买公共服务的特殊性，其流程也应是特殊的，建议按以下流程组织政府购买公共服务。 2.规范公共服务采购的具体操作程序。 不同的采购方式，其操作程序有所不同，我们将其总结如下： （1）公开招标和邀请招标采购的操作程序。 （2）竞争性谈判采购的操作程序。 （3）询价采购的操作程序。 （4）单一来源采购的操作程序。 3.切实加强合同管理。 只有确立了契约关系，才是购买了公共服务，政府与供应商（社会服务机构）签订的合同，既是政府实施管理的依据，也是政府预算支出的依据，还是供应商进行结算的依据。因此，强化合同管理是保证政府购买公共服务顺利实施的关键，是对政府购买行为的重要监管环节。 一是积极探索采购合同的类型。 可根据政府采购服务项目的需求特点，灵活采用购买、委托、租赁、雇用等各种合同方式，研究金额不固定、数量不固定、期限不固定、特许经营服务等新型合同类型。 二是规范合同的签订。 合同的签订必须以招标或谈判的结果为唯一依据，除按已确定的单价进行数量增减外，不得更改；另一方面，要严格合同执行，签订合同的双方都有严格遵守合同的约定，认真履行合同，对于确实需要变更合同的，不仅要双方共同协商同意，而且还需要征求采购时的评标委员会或谈判委员会的同意，防止相关政府主管部门随意更改合同。 三是制定合同范本。 为了加强对合同的管理，实行合同的规范，各级财政部门尤其是省级财政部门要研究制定合同范本。
4.严格服务项目政府采购履约验收的管理。 根据财政部《关于推进和完善服务项目政府采购有关问题的通知》的要求，要完善服务履约验收管理制度，采购人或集中采购机构应当按照采购合同规定组织履约验收，并出具验收书，验收书应当包括每一项服务要求的履约情况。供应商提交的服务成果应当在政府部门内部公开。验收时可以邀请第三方评价机构参与并出具意见，验收结果应当向社会公告。以人为对象的公共服务，验收时还应按一定比例邀请服务对象参与并出具意见。 要引入政府采购履约担保制度，对于金额较大、履约周期长，社会影响面广或者对供应商有较高信誉的服务项目，可以运用市场化手段，引入政府采购信用担保，通过履约担保促进供应商保证服务效果，提高服务水平。
5.强化项目的绩效管理。 政府向社会购买公共服务，是创新公共服务生产方式，支持公共服务发展的重大举措，政府作为出资者，向市场主体购买公共服务后，其责任依然存在。既要对服务项目实施过程进行监督，也要对结果进行绩效评价。在进行绩效评价时需注意以下几个问题： 一是明确评价范围与对象。 评价范围应为年度内财政安排的政府购买公共服务的项目；评价对象包括承接主体服务绩效和财政资金使用绩效。 二是明确评价内容。 评价内容包括项目前期准备、实施进度、资金安排使用、项目绩效目标实现程度以及项目实施的经济性、效率性、效果性。 三是明确评价的职责分工。 政府向社会购买服务的绩效评价是一项系统工程，要求各部门各司其职、共同配合，应明确财政部门、购买人、第三方评价机构以及监督、审计、民政等部门在各个环节中的职责分工，确保评价工作顺利实施。 四是明确评价程序。 评价程序包括前期准备、实施评价及提交评价报告三个阶段。实施评价将以购买主体自主和第三方评价相结合的形式，由第三方在对购买主体自主进行评价的基础上，进行现场评价，最后得出结论。 五是明确评价结果的应用。 一方面将评价报告反馈给购买主体，以促进购买主体加强管理和及时进行整改；另一方面，将评价报告作为政府购买公共服务的依据，并报政府作为完善购买公共服务工作的参考。
6.明确采购当事人的职责。 要做到政府购买公共服务的规范，必须明确各采购当事人的职责，根据国家相关规定，各采购当事人的职责如下： 财政部门的职责：研究制定政府购买公共服务管理制度，加强政府购买公共服务资金和业务的监督管理，结合财政支出重点，会同有关部门研究制定购买公共服务的指导目录，提出实行政府购买公共服务的具体项目种类、性质和内容，指导有关行业主管部门制定公共服务采购行业实施办法，加强公共服务项目绩效评价的监督，监督各方当事人依法参与政府购买公共服务活动。 采购人职责：加强调查研究，制定本行业、本系统公共服务采购实施办法，提出具体公共服务项目采购需求、准入条件和评价标准，按规定公开购买公共服务的相关信息，有条件的可实行集中采购，对项目执行情况组织实施绩效评价，督促承接主体按照合同规定提供服务，对承接主体提供的服务实施全程监控跟踪监管、履约检查和考核验收。 集中采购机构或采购代理机构的职责：接受购买主体的委托实施公共服务采购项目、提供专业服务，会同购买主体制定采购文件、组织签订采购合同，协助开展履约验收，做好承接主体诚信管理。 审计、监督部门的职责：履行监督职能，将购买公共服务资金使用情况列入审计范围，对政府采购活动依法实施行政监督，及时发现和查处违法乱纪问题，民政、工商管理以及行业主管部门，要按照职能分工将承担政府承担公共服务行为纳入年检、评估、执法等监督体系。 供应商的职责：应当具有独立承担民事责任能力和提供服务所必需的各项条件，要主动适应公共服务采购需求，不断增强承接公共服务的能力，积极参与公共服务采购项目竞争，依法履行采购合同义务，提高服务质量和效率，健全规范的财务报告制度，接受财务审计和社会监督。 尤其需要指出的是，为保证政府采购操作的规范，不仅要制定相关当事人的职责，更要建立相应机制保证各相关当事人履行职责。
7.建立健全监督体系。 要确保公共服务购买的公平、公正，提高公共服务供给的效率，更好地满足政府、人民对公共服务的需要，就要建立政府内部监控机制与社会监督机制相协调的监督体系，通过机制规范政府行为，可以最大程度地减少违法乱纪现象。在这一过程中，要做好以下几方面的工作： 一是要严格工作纪律。 制定政府购买公共服务工作所有环节的工作纪律要求，并建立监察制度，随时督促检查，确保工作纪委的严格执行。 二是实行问责制度，规范官员行为。 要防止违法乱纪，就必须增强官员的责任心，建立系统完善的问责体系。 三是建立专家监督机制或引进独立的第三方监督机构，对政府购买公共服务的行为进行评价和监督。 四是充分发挥公众媒体的监督作用，积极创造条件，鼓励公众和媒体参与监督。
8.审慎制定政府购买公共服务的目录。 政府购买公共服务是国际趋势和潮流，也是我国公共服务领域改革的目标，但目标的实现有个过程，必须根据事业单位改革进程和社会组织发育情况，既积极又稳妥的推进，不能出现“既养事又养人”的局面。因此，政府购买公共服务指导目录的制定既不能操之过急，又不能过于保守，必须根据事业单位改革的进程和社会服务机构的发展情况审慎制定政府购买公共服务的目录。 （本文节选自江苏省财政厅政府采购处的课题汇编，原文刊登于《中国政府采购》杂志2015年第2期。） |
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