参考世界银行和加拿大PPP国家委员会等的分类方式，结合国内目前的应用现状，笔者认为PPP可以按如下三级结构的方式进行分类：
图2 PPP的三级结构分类法
从上图可知，广义PPP可以分为外包、特许经营和私有化三大类，其中：
外包类PPP项目一般是由政府投资，私人部门承包整个项目中的一项或几项职能，例如只负责工程建设，或者受政府之托代为管理维护设施或提供部分公共服务，并通过政府付费实现收益。在外包类PPP项目中，私人部门承担的风险相对较小。
特许经营类项目需要私人参与部分或全部投资，并通过一定的合作机制与公共部门分担项目风险、共享项目收益。根据项目的实际收益情况，公共部门可能会向特许经营公司收取一定的特许经营费或给予一定的补偿，这就需要公共部门协调好私人部门的利润和项目的公益性两者之间的平衡关系，因而特许经营类项目能否成功在很大程度上取决于政府相关部门的管理水平。通过建立有效的监管机制，特许经营类项目能充分发挥双方各自的优势，节约整个项目的建设和经营成本，同时还能提高公共服务的质量。项目的资产最终归公共部门保留，因此一般存在使用权和所有权的移交过程，即合同结束后要求私人部门将项目的使用权或所有权移交给公共部门。
私有化类PPP项目则需要私人部门负责项目的全部投资，在政府的监管下，通过向用户收费收回投资实现利润。由于私有化类PPP项目的所有权永久归私人拥有，并且不具备有限追索的特性，因此私人部门在这类PPP项目中承担的风险最大。
上述这种分类方式的优点在于既符合国际上主要的分类原则，又考虑了国内的术语使用习惯，同时避免使用一些意义模糊的概念，使每一个术语对应一种特定模式。各模式的含义参见表4。
表4 PPP的各种模式及其含义
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模式名 |
|
中文含义 |
简单说明 |
合同
期限 |
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Service Contract |
Service Contract |
服务外包 |
政府以一定费用委托私人部门代为提供某项公共服务，例如设备维修，办公室卫生打扫等。 |
1-3年 |
|
Management Contract |
Management Contract |
管理外包 |
政府以一定费用委托私人部门代为管理某公共设施或服务，例如城市垃圾处理等。 |
3-5年 |
|
DB |
Design-Build
-Transfer |
设计-建造 |
私人部门按照公共部门规定的性能指标，以事先约定好的固定价格设计并建造基础设施，并承担工程延期和费用超支的风险。因此私人部门必须通过提高其管理水平和专业技能来满足规定的性能指标要求。 |
不确定 |
|
DBMM |
Design-Build-
Major Maintenance |
设计-建造-主要维护 |
公共部门承担DB模式中提供的基础设施的经营责任，但主要的维修功能交给私人部门。 |
不确定 |
|
O&M |
Operation& Maintenance |
经营和维护 |
私人部门与公共部门签订协议，代为经营和维护公共部门拥有的基础设施，政府向私人部门支付一定费用。例如城市自来水供应、垃圾处理等。 |
5-8年 |
|
DBO |
Design-Build
-Operate
(Super Turnkey) |
设计-建造-经营
(交钥匙) |
私人部门除承担DB和DBMM中的所有职能外，还负责经营该基础设施，但整个过程中资产的所有权仍由公共部门保留。 |
不确定 |
|
LUOT |
Lease-Upgrade-
Operate-Transfer |
租赁-更新-经营-转让 |
私人部门租赁已有的公共基础设施，经过一定程度的更新、扩建后经营该设施，租赁期结束后移交给公共部门。 |
8-15年 |
|
PUOT |
Purchase-Upgrade-Operate-Transfer |
购买-更新-经营-转让 |
私人部门购买已有的公共基础设施，经过一定程度的更新、扩建后经营该设施。在经营期间私人部门拥有该设施的所有权，合同结束后将该设施的使用权和所有权移交给公共部门。 |
8-15年 |
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BLOT |
Build-Lease-
Operate-Transfer |
建设-租赁-经营-转让 |
私人部门先与公共部门签订长期租赁合同，由私人部门在公共土地上投资、建设基础设施，并在租赁期内经营该设施，通过向用户收费而收回投资实现利润。合同结束后将将该设施交还给公共部门。 |
25-30年 |
|
BOOT |
Build-Own-
Operate-Transfer |
建设-拥有-经营-转让 |
私人部门在获得公共部门授予的特许权后，投资、建设基础设施，并通过向用户收费而收回投资实现利润。在特许期内私人部门具有该设施的所有权，特许期结束后交还给公共部门。 |
25-30年 |
|
DBTO |
Design-Build-
Transfer-Operate |
设计-建造-转移-经营 |
私人部门先垫资建设基础设施，完工后以约定好的价格移交给公共部门。公共部门再将该设施以一定的费用回租给私人部门，由私人部门经营该设施。私人部门这样做的目的是为了避免由于拥有资产的所有权而带来的各种责任或其他复杂问题。 |
20-25年 |
|
DBFO |
Design-Build-
Finance-Operate |
设计-建造-投资-经营 |
DBFO是英国PFI架构中最主要的模式，在该模式中，私人部门投资建设公共设施，通常也具有该设施的所有权。公共部门根据合同约定，向私人部门支付一定费用并使用该设施，同时提供与该设施相关的核心服务，而私人部门只提供该设施的辅助性服务。例如，私人部门投资建设某 医院的各种建筑物，公共部门向私人部门支付一定费用使用建设好的医院设施，并提供门诊等主要公共服务，而私人部门负责提供饮食、清洁等保证该设施正常运转的辅助性服务。 |
20-25年 |
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PUO |
Purchase-Upgrade-Operate |
购买-更新-经营 |
私人部门购买现有基础设施，经过更新扩建后经营该设施，并永久拥有该设施的产权。在与公共部门签订的购买合同中注明保证公益性的约束条款，受政府管理和监督。 |
永久 |
|
BOO |
Build-Own-
Operate |
建设-拥有-经营 |
私人部门投资、建设并永久拥有和经营某基础设施，在与公共部门签订的原始合同中注明保证公益性的约束条款，受政府管理和监督。 |
永久 |
上述这些模式中，容易引起混淆的是DBO、DBTO、DBFO、BLOT、BOOT以及BOO，下面分别从投资、建设、经营、所有权四个方面来比较这些模式的异同，参见表5。
表5 几种容易混淆的PPP模式比较
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比较项 |
DBO |
DBTO |
DBFO |
BLOT |
BOOT |
BOO |
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投资 |
私人负责投资 |
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P |
P |
P |
P |
|
通过向用户收费收回投资 |
|
P |
|
P |
P |
P |
|
通过政府付费收回投资 |
P |
|
P |
|
|
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|
建设 |
私人部门建设工程 |
P |
P |
P |
P |
P |
P |
|
经营 |
私人部门提供服务 |
P |
P |
P |
P |
P |
P |
|
拥有 |
公共部门永久拥有 |
P |
P |
视合同定 |
P |
|
|
|
合同期间私人拥有 |
|
|
|
P |
|
|
私人部门永久拥有 |
|
|
|
|
P |
上表表明，这几种模式的相同之处在于公共设施的建设和经营均由私人部门负责，不同之处主要体现在投资关系和所有权关系两个方面。
2.3、其他分类方式简介
PPP也可以从其它角度来分类。例如按合作双方扮演的角色重要程度可以划分为政府主导型、共同协商型和私人主导型；按照PPP适用对象可以分为适用于已有设施、扩建已有设施和新建设施三类。参见表6和表7。
表6 PPP按合作双方的角色分类
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PPP类型 |
示例模式 |
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政府主导型 |
DB、O&M等各种外包类PPP模式 |
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共同协商型 |
DBFO、DBTO、LUOT、PUOT、BLOT、BOOT |
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私人主导型 |
PUO、BOO |
表7 PPP按适用对象分类
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PPP类型 |
示例模式 |
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适用于已有设施 |
服务外包、管理外包、O&M |
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适用于扩建已有设施 |
LUOT 、PUOT、PUO |
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适用于新建设施 |
DB、DBMM、DBO、DBFO、DBTO、BOOT、BOO |
3. 切合中国轨道交通项目的两种PPP创新模式[7] ~[9]
各国在推行PPP时会结合自身特点加以创新，从而衍生出更多更灵活的新模式。因而，PPP是一个动态的、不断演变进化的概念范畴，而PPP的分类也不是固定不变的。笔者结合中国实际和轨道交通建设的行业特点，探索研究了两种切合中国轨道交通项目的PPP模式，按政府对项目进行资金支持的不同阶段分为前补偿模式和后补偿模式。
3.1前补偿模式(SB-O-T)
前补偿模式即SB-O-T(Subsidize in Building-Operate-Transfer)，又称建设期补偿模式，其具体做法是把一个地铁项目分为两个部分，包括车站、轨道和洞体等土建工程的投资和建设，由政府出资的投资公司来完成；包括车辆、信号等资产的投资、运营和维护，吸引社会投资组建的PPP项目公司来完成。政府部门与PPP公司签订特许经营协议，在项目的成长期，政府将其投资所形成的资产无偿或以象征性的价格租赁给 PPP项目公司,为PPP项目公司实现正常投资收益提供保障；在项目的成熟期，为回收部分政府投资，同时避免PPP项目公司产生超额利润，将通过调整租金的形式，政府投资公司参与收益的分配；在项目特许期结束后，PPP项目公司无偿将全部资产移交给政府或续签经营合同。
此模式结合了BLOT和LUOT两种模式的特点，把项目的投资分为公益性和盈利性两部分，公益性部分由政府投资，盈利性部分吸引社会投资，从而扩大资金来源，降低投资风险。其难点在于相关法律法规、操作规则还不够完善，并相应增加部分中介费用。
3.2后补偿模式(B-SO-T)
后补偿模式即B-SO-T(Build-Subsidize in Operation-Transfer)，又称运营期补偿模式，具体做法是：按照目前国内固定资产投资项目的资本金制度，公共部门企业与民营企业共同出资组建项目有限责任公司，负责地铁新线项目的投资、建设和运营。政府部门以预测客流量和实际票价为基础，预先核定项目公司的运营成本和收入，对产生的运营亏损给予相应补贴。在项目投入运营后，当实际发生客流量比预测客流量增加或减少的幅度超过一定比例，假定为2.41%（运营期内客流量的年均增长率）时，超过部分所形成的损益，由政府和项目公司按一定比例共同承担或享有，即相应增加或抵扣项目公司年度政府运营补给。预测客流量每三年作为一个调整期，当第三年的实际发生客流量比预测客流量增减的幅度超过2.41%，对以后年度的预测客流量进行调整。特许期结束后，企业同样要将项目全部资产无偿移交给政府。
此模式在国内现行政府补贴制度基础上，结合我国基础设施多元化市场融资的实际，克服了保固定回报率政策的难点，进行了大量创新，具有一定优点和适用性。其实质是在项目的运营过程中，通过科学合理的补偿和一定的激励约束机制，保证项目的良性运转，达到项目公益性和经营性的统一。此模式也适用于政府引进其他境内外运营商参与地铁运营管理，为打破垄断、建立适度竞争的运营格局提供了可操作的模型。此模式对于垄断经营条件下政府如何建立科学合理的补贴机制也具有现实意义。
两年来，北京地铁对这两种PPP模式的具体实施进行了较为深入的研究：一是政府部门需要制定的一系列规则及支持条件，例如票价政策、项目的建设-运营-移交规则等；二是企业参与PPP项目需要明确的客流预测、财务模型和服务标准等；三是合作双方如何建立风险分配机制、明确责任义务关系和监管规则等。只有在上述三方面制定一整套合理的解决方案，才能使公私合伙制在轨道交通项目中具体可操作，实现项目的公益性和盈利性的对立统一。
4、结束语
利用PPP推动公用事业市场化，在我国尚处于起步阶段，加之不同机构在引入PPP概念时参考了不同国家的经验，因而业界人士对PPP的理解不尽相同，各种相关术语的使用存在一定程度的混淆。使用含义明确、规范的术语是制定PPP合同的一部分，为使PPP合同标准化，避免因理解不一致而引发争议，有关部门应该成立专门机构，尽快将这些概念的含义明确化、术语用词规范化，以利于PPP在中国的健康发展。
参考文献：
[1] David Hall, Robin de la Motte, Steve Davis. Terminology of Public-Private Partnerships. Public Services International Research Unit (PSIRU) paper, 2003.
[2] United Nations Institute for Training and Research. PPP-For Sustainable Development. 2000.
[3] The European Commission. Guidance For Successful PPP. 2003.
[4] John R. Allan. PPP:A Review of Literature and Practice. Saskatchewan Institute of Public Policy Public Policy Paper, No.4. 1999.
[5] The National Council For PPP, USA. For the Good of the People: Using PPP To Meet America's Essential Needs. 2002.
[6] The World Bank. Selecting an Option for Private Sector Participation. 1997.
[7] 王灏. 关于北京轨道交通投融资问题的研究与建议. 城市轨道交通首届中青年专家论坛文集. 2002.
[8] 王灏. 加快PPP模式的研究与应用 推动轨道交通市场化进程. 宏观经济研究，2004，（1）：47-49.
[9] 王灏. 城市轨道市场化投融资方式变革. 中国投资. 2004，（1）：111-114.
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