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近年来，一些地方国土资源领域的国家机关工作人员滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊，导致侵害土地资源渎职犯罪案件时有发生。目前，《刑法》中涉及土地管理领域渎职犯罪的罪名主要有第四百一十条非法批准征用、占用土地罪和非法低价出让国有土地使用权罪，以及第三百九十七条滥用职权罪、玩忽职守罪。在这些罪名中，非法批准征用、占用土地罪和非法低价出让国有土地使用权罪的立案标准是以被破坏土地的种类和面积为主，经济损失为辅的规定，而滥用职权罪、玩忽职守罪的立案标准则以经济损失计算，没有被破坏土地的面积。司法实践中，涉地渎职犯罪如何认定经济损失，却没有统一的规定，难以认定，从而导致乱追责、难追责。 土地渎职案件，经济损失如何计算？ 案 例
2011年，甲县乙村二组村民刘某在未办理任何手续的情况下，占用乙村集体土地修建设别墅。检察人员在调查该案时发现，该县国土监察大队副队长魏某、负责巡查的国土资源所人员朱某，发现刘某非法建房，却未依法上报，也未采取有效措施及时予以制止，导致刘某非法占地4826平方米，使公共财产遭受重大损失。公诉机关依法对魏某和朱某以玩忽职守罪立案查处，并委托评估机构对涉案土地进行评估。根据评估报告，刘某非法占用土地，逃避土地出让金261万元。 2015年8月4日，甲县法院审理后认为，朱某、魏某二人身为国家机关工作人员，负有保护和管理本区土地资源的职责。对于刘某非法占地的行为，没有认真履行职责，采取有效制止措施，导致4826平方米土地被改变用途，公诉机关指控二人犯玩忽职守罪事实清楚，证据充分，罪名成立，予以支持。但由于刘某所占土地为集体土地，故该地块不属于应当缴纳土地出让金的情形。因此，检察机关指控造成土地出让金损失261万元没有法律依据，不予支持。最终，判处二被告人犯玩忽职守罪，但免予刑事处罚。 这一案例典型地暴露出当前对于涉地渎职犯罪损失认定的法律盲区，导致检察机关指控无据，法院判决无奈。那么，该如何认识并解决这一问题，本期探讨如下。 农地渎职案件不能以地价论损失 河南省国土资源厅 宋振榜 上述案件中，办案机关对尚未恢复的土地违法现状，自行委托机构评估地价，作为行政执法不当造成的经济损失，以此追究相关人员法律责任。这种做法误把行政执法与民事案件相混，有悖法律。 民事违法行为会给他人造成直接经济损失，且可以核算出来，而查处土地违法案件是行政行为，在查处土地违法案件中，并不涉及开发土地的问题，自然也不涉及土地资产流失。 集体土地不实行有偿使用。多数违法建设占用的是农民集体土地，根据《土地管理法》第六十三条，禁止集体土地实行有偿使用，即出让、转让、出租用于非农建设。因此，集体土地是资源，但法律尚未允许将其推向市场实现资产价值，目前国家尚在试点当中。查处该类土地案件，无论是否处罚到位，都不涉及土地资产价值问题。 查处土地违法重在恢复原状。在土地管理法律法规中，法律规定的查处终结点主要有以下内容：一是责令停止违法行为，退还土地;二是没收违法所得和罚款;三是没收或拆除地上新建筑物;四是非法批准的文件无效。据此，违法建筑物不存在供地和土地收益。 实践中，虽会出现基于文件规定补办用地手续的情况，但这是政府的行政处理措施，并非行政处罚后的必有程序，是国家另行启动的依法征地和供地。此类程序受《行政许可法》调整，与行政处罚无关。属于补办手续的土地收益与查处土地违法职责没有法定程序的关联，没有因果关系。 行政处罚的内容是由法律法规规定的，仅限客观上或法理上的恢复土地原状，任何单位或个人均不可延伸查处土地违法的内容，增加程序，推定损失。 行政处罚不涉土地开发收益。处罚决定书一旦送达当事人，其处罚内容便产生法律效力。涉及款项的应予缴纳，没有缴纳的属于债务，另有法定途径解决，所以，逾期未缴的也不属流失情节;没收地上建筑物的，其建筑物在法理上已归国有，建筑物存留现状有待行政机关依照罚没物程序处理;决定拆除建筑物的，其所占土地都是法律禁止建设的区域，有待恢复原状，但在法理上也不再属于违法者占有;继续施工的，仍属新建筑物，仍是处罚决定包含的拆除范围。以上法定处罚内容，均不涉及土地开发和收益。 土地出让金是公平竞争所得。土地出让金的形成涉及政府多项职权、诸多部门职责、中介机构权益和土地使用者的公平竞争，缺一不可。这些职责和程序又是根据相关法定条件而实施，他人无法取代各法定职能和权益。 中介机构所评估的地价只是出让金的基础价，即土地成本部分，并非土地收益。它是征收土地和政府开发基础设施所投入的总价，不含土地收益。形成出让金，还需政府和相关部门根据产业政策确定出让底价，再经招拍挂或协议程序与土地使用者竞价，竞价成功的交易额才是出让金。由于出让土地实行平等自愿原则，所以在出让方与受让方之间，谁也不能强制谁。因此，形成出让金的法定程序是任何机关和个人无法取代的。但有的机关自行委托估价机构估价，又将估价作为土地收益的损失，明显有悖法律，属于不了解出让金形成机制和含义，所作的错误判断。 综上，土地使用权出让金的形成区别于民事财产的核算;查处土地违法行为的职责，也不涉及供地职责和出让金形成。即便是没制止没处罚的案件，也不宜直接核算土地出让金后追责。因为不经当事人提起行政复议或诉讼，或者上级复查，土地违法行为是否成立尚处不确定状态。实践中，存在一些看似土地违法，其实合法的建设行为。 无论党纪、行政或刑事处罚，被追责的行为都应与危害社会后果有因果关系。针对土地违法案件的查处，法律规定的终结点只是恢复土地原状，所以查处土地违法行为与土地资产流失无法律上和事实上的因果关系。 土地资本市场价的形成，涉及多部法律法规，是由较多不同行政机关、社团组织和土地使用者共同行使法定职权的结晶。除另有法律授权外，任何组织或者个人都无权或无法代行其权利，自行核定土地使用权出让金或者相应地价的结果应是无效的。
探索对土地损失进行鉴定的正确途径
陕西省咸阳市秦都区人民检察院 张海 李浩
滥用职权罪和玩忽职守罪立案标准中没有被破坏土地面积的标准，需要做损失价值鉴定。通过办案实践，我们认为，可以从被破坏土地所产出农作物损失的价值，拆除非法建筑物、恢复土地原状所需费用以及违法者自身投入的损失等三个方面对渎职犯罪造成的损失价值进行鉴定。 以被破坏土地农作物损失价值作为土地损失的价值。被破坏的土地原本属于耕地，按照正常情况种植农作物有经济收入，但被非法占用后，种植条件被毁坏，无法进行耕作。此时，可委托具有农作物损失鉴定资质的园艺师，根据被破坏土地原本种植的农作物类别、每亩年均产量、农作物损失的时间长短、恢复地力所需的时间、费用等综合因素做出鉴定。 通过拆除非法建筑物、恢复土地原状所需费用来确定土地损失的价值。耕地被非法占用后，受到破坏，无法作为农用地使用。若要恢复土地可耕种状态，必然耗费大量人力、物力、财力等。此时，可以通过计算恢复土地原状所需的费用来作为土地损失的价值。 以违法者的损失作为渎职罪造成的损失。即以非法占地投入作为渎职罪造成的损失。根据两高的司法解释，滥用职权罪、玩忽职守罪立案标准为“造成经济损失30万元以上的”。这里的“损失”并未说明是个人财产、公共财产、或者法人、其他组织财产，也未区分是合法者的损失还是违法者的损失。虽然违法者前期投入违法建筑物造成的损失国家不补偿，应由其自己承担，但就整体而言，是社会财富的不必要减少，因此可以认定为渎职者造成的损失数额。 建议按土地种类亩数认定损失 河北省人民检察院 郑广宇 土地作为国家严格保护的不可再生资源，被损坏后，应以土地资源量来认定损失，即以土地的种类亩数参照相关司法解释来认定。 按经济价值认定损失易造成执法上的不平衡。《土地管理法》规定，我国土地分类为农用地、建设用地和未利用地三种。不同种类的土地、不同地理位置的土地、不同地区的土地价值是不同的，甚至相差悬殊。如均以经济价值来计算和认定损失，势必导致执法上的严重不平衡，甚至导致一些造成农用地毁损的玩忽职守和滥用职权案件，得不到刑事追究。这既不能有效体现法律的公平正义，也不能体现司法对土地的严格保护。 按经济价值来认定损失易造成与相关司法解释的不协调。目前，涉及土地的犯罪有非法转让、倒卖土地使用权罪、非法占用农用地罪、非法批准征用、占用土地罪和非法低价出让国有土地使用权罪四个罪名。这些罪名均是以占用、毁损土地种类的资源量，即亩数为主，以经济损失的价值量为辅规定的。如果玩忽职守、滥用职权犯罪案件中没有土地资源量的规定，而以经济损失去认定犯罪就会出现损害对象相同、损害后果相同，仅仅由于渎职行为不同而得不到刑事追究的情况。 按经济价值来认定损失不利于国家实行最严格的土地管理制度。从保护对象讲，国家法律和政策保护的是土地这一不可再生资源，而不是其经济价值。为此，在认定涉地玩忽职守、滥用职权犯罪时，也不应该仅仅着眼于经济价值。如果仅以经济价值来认定损失结果，既会导致司法保护对象错位，不利于土地这一特殊对象的司法保护，也不利于国家最严格的土地管理制度的贯彻实行。 涉地玩忽职守、滥用职权案可参照相关司法解释规定的土地种类亩数来认定损失。由于国家机关工作人员玩忽职守、滥用职权造成土地被占用、毁损的，可参照关于非法批准征用、占用土地案的司法解释执行。建议“两高”尽快就涉地渎职犯罪的损失认定作出明确的司法解释。 |
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