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业内普遍认为，目前国务院印发《关于开展农村承包土地的经营权和农民住房财产权抵押贷款试点的指导意见》，将极大促进农村土地和金融改革创新。 随着国务院日前印发《关于开展农村承包土地的经营权和农民住房财产权抵押贷款试点的指导意见》（以下简称《指导意见》），“两权”抵押贷款试点工作迈出了新的一步。 这份《指导意见》指出，试点主要围绕以下五方面稳步推进：一是赋予“两权”抵押融资功能，盘活农民土地用益物权的财产属性，二是推进农村金融产品和服务方式创新，三是建立抵押物处置机制，四是完善配套措施，五是加大扶持和协调配合力度，在货币政策、监管政策、保险保障等方面，加大扶持和协调配合力度。 业内普遍认为此举将极大促进农村土地和金融改革创新。困扰“两权”抵押贷款发展的各种难题，从此得到缓解了吗？ 我国推行“两权”抵押贷款已经有些年头，为何在这个时间点国务院要出台这份《指导意见》呢？ 央行对此作出的解释是：“各地‘两权’抵押贷款业务标准不一、做法不同，缺乏完善的法律法规及制度保障，需要通过改革试点逐步完善。”那么，这就是问题所在了。 正如央行所说，实际上“两权”抵押贷款试点推行多年以来，进展缓慢。 据《农村金融时报》记者了解，以中部某地级市为例，该市人民银行的统计数据显示，目前全市已初步建立了市、县、乡三级农村土地流转服务体系，搭建了交易平台，建立了土地流转价格协调机制、利益联结机制和纠纷调解机制，推动了土地依法、自愿、有偿地向经营主体流转，促进了农业适度规模经营。目前全市建立县级土地流转平台6个，乡镇流转平台74个，村级流转平台930个，建立县级仲裁委员会10个，建立乡镇纠纷调解组织87个。该市在2014年末有家庭承包经营耕地面积356.29万亩，实际流转土地65.53万亩，占18.39%。 不过，由于流转土地经营主体较多，信贷支持覆盖面就相对较低。农村流转土地经营主体主要是农业产业化龙头企业、农民合作社、家庭农场和专业大户“四类”新型农业经营主体。数据显示，截至2014年末，该市农业产业化龙头企业达1372家，获得信贷支持的382家，占比27.8%；农民合作社4778家，获得信贷支持的836家，占比17.5%；家庭农场928家，获得信贷支持的273家，占比29.4%；各类专业大户已达到5050个，获得信贷支持的1113家，占比22%。很多经营流转土地的农业经营主体未能得到银行信贷支持，“融资难”问题普遍存在。 “事实上，土地经营权抵押贷款在多数地方只有象征性突破。”该市一位人民银行内部人士对记者表示。截至2015年3月，该市对企业发放流转土地经营权抵押贷款3笔，向个人发放土地承包经营权抵押贷款3笔，合计金额60万元。全市涉及土地流转的农业龙头企业、家庭农场、专业合作社、专业大户贷款余额15亿元，其中抵押担保贷款余额10.5亿元，但以土地流转经营权为抵押的贷款仅2030万元，占比仅1.9%。可见，流转土地经营权作为抵押品目前难被银行认同。“其实我们也希望上级能有一个规范的指导，也让我们在开展工作时有所依靠。”上述人民银行内部人士说。 同样，在山东潍坊，“两权”抵押贷款的推行也遇到了困难。潍坊农商银行农村业务部主任郎丰奎告诉记者：“限制‘两权’抵押贷款发放的主要原因，依然是农村土地承包经营权证的颁证问题，目前大部分农民还没有拿到这个证书。” 据郎丰奎介绍，自开展农村土地承包经营权抵押贷款后，区域内客户的需求逐步增加，主要用来追加授信。截至8月25日，该行已发放71笔贷款，金额2714万元，相比4月初，增加了54笔，金额增加1614万元。由于贷款还没有到期，目前没有出现抵押处置问题。但这与农民的需求相比，并不是一笔大数目。 当然，也有发展较好的地区。在吉林，农行吉林省分行就成功发放了目前全国单笔金额最大的农村土地经营权抵押贷款。据悉，该分行自2014年6月开展农村土地经营权抵押贷款试点以来，已在全省32个县开办了土地经营权抵押贷款业务，累计发放“农地贷”866笔，金额2.8亿元。“吉林三证分离实施的早，确权也快，所以我们目前还没有碰到太大的困难。”该分行办公室黄英姿告诉记者。 不过，广州市社科院经济学研究员史啸虎认为：“若是想要继续扩大‘两权’抵押贷款惠农覆盖范围，完善配套措施，提供基础支撑，是所有下一步的前提所在。确权后才会有后续的发展。” 那么，国务院选择在这个时候出台《指导意见》，正表明了坚决推行“两权”抵押贷款试点的决心。 一位业内专家认为，《指导意见》出台，说明时机已成熟。《指导意见》赋予金融机构的创新合法化，把农业生产发展需求与正规金融机构实现对接。对土地承包经营权抵押是鼓励资金进入到农业领域；允许农民财产权抵押，赋予宅基地和城市商业住宅拥有相同的可抵押权益，为农民享用金融资源开辟了一个渠道。“明确规定后让金融机构有据可依地开展工作。”该专家说。 早在几年前，一位在人民银行某中部支行信贷科的工作人员就与记者分享过他的观点：“农村土地抵押贷款等是缺乏法律制度保障，从而制约了金融机构信贷进入。而不健全的农村土地流转市场制约了金融机构抵押物实际处置能力。” 他认为，目前有贷款意愿的农户持有的土地基本都属于农村集体产权性质，使金融机构在办理抵押贷款过程中面临法律性障碍，制约了金融机构信贷的进入，直接影响了村镇企业和农户创业经营的资金需求，同时也导致银行以土地承包经营权和农民住房财产作抵押的债权变现难度极大。为使农地抵押贷款更具现实意义，他建议，应明确规定土地承包经营权用以抵押贷款，把农民土地承包权益具体化、法制化，赋予农民更加充分、完整且有保障的土地承包经营权，确保现有土地承包关系保持稳定并长久不变，为农地金融制度奠定法律保障。 除了法律和配套措施的限制，史啸虎告诉记者，建立抵押物处置机制也会是一个艰巨的任务。“现如今农村承包土地经营权抵押贷款都是由政府出面担保，银行才敢贷款。但随着试点慢慢增多扩大，政府有可能会出现负债增长的可能。但如果让银行机构在贷款逾期后自己来处置这些抵押物，也可能会有另外一种负作用。实际上，拿种粮食的土地来说，若银行最终要将经营权转让出去来减少损失，那么这部分土地在转让经营权之后为了保障收益，它们的新‘主人’有很大可能会拿来种植经济作物等，而这一旦试点扩大，将严重的影响粮食种植、冲击国家粮食安全生产。这样的举措是有局限性的。”史啸虎讲出了他的担忧。因此，他表示，需要多方机构来协调，把握好一个度，制定出适合发展需求的抵押物处置机制。 在这方面，农行吉林省分行表示他们已经制定了相关的抵押物处置机制，不过暂时还不方便向记者透露具体内容。一位接近央行的人士向记者阐述了他的想法。他认为可以通过以下几方面来降低风险：一是建立信贷风险补偿基金。建议地方政府要为流转土地经营权抵押贷款创造条件，设立专项信贷风险补偿基金，按一定比例承担贷款损失，分担信贷风险。二是建立叫停机制。对流转土地经营权抵押贷款进行专项监测，当不良贷款比例超过3%时应暂停此类贷款发放，待风险化解后再恢复发放，使信贷风险处于可控状态。三是建立组合抵押机制。即以流转土地经营权为主抵押品，同时对地上附着物及其它财产设置抵押，既提高抵押贷款数量以更好满足借款人信贷需求，又增加贷款安全的保障程度。 而在加大扶持和协调配合力度方面，据上述接近央行的人士透露，在《指导意见》出台后，央行会有相应的政策措施出台，一套较为完善的顶层设计呼之欲出。而人民银行的基层分支机构将会在具体政策措施出台后迅速做出反应。他表示：“工作停滞不前，我们也在期待新政策的到来。农户、机构盼指导，《指导意见》从宏观出发，对各金融机构都有很大的鼓励作用。但具体细节仍需各方面制定出更为详细的内容，协作落实，经过一个运用推广的过程，最终为农民谋利。” 对此，业内寄予了一定的期待。 本期执行主编：苏竞翔 本期责任编辑：孙金霞 本期制作：刘雄 |
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