|
徐小青：农村土地流转的政策和现状解读 核心提示：当前，我国农业农村发展面临的问题和挑战有哪些？近几年出现了什么新形势？关于“三农”的主要政策走向和任务是什么？ 徐小青 国务院发展研究中心农村经济研究部原部长 今天我就我国农村土地流转的政策问题跟大家做一个交流。 一、我国农业农村发展的现状和政策要求 （一）农业农村发展的背景 1. 土地流转政策的相关背景 我们观察和考虑土地问题，特别是土地流转的政策，离不开农业农村发展的大背景和国家整体农村政策的要求，所以首先简单介绍一下政策的背景。 第一，近年来我国农业发展状况，归纳起来有这么几个方面：首先大家都知道，我们国家已经连续十几年粮食连年增长，到2014年，我国家粮食的总产量达到了6.07亿吨，也就是12142亿斤，而且连续五年主粮（也就是小麦、稻谷、玉米）超过5亿吨，1万亿斤。 第二，我国农民人均纯收入也在持续、较快增长。2014年，农民人均纯收入为9892元，比上年增长，扣掉物价指数实际增长9.2%。而且从2010年以来，城乡居民相对收入的差距也在逐步缩小，从3.33：1逐步缩小到2.9：1左右。 第三，我国农村地区的扶贫在大步推进。最近又把扶贫的标准提高到2300元，采取集中连片特困地区的扶贫、精准扶贫等办法。 第四，我国的城镇化率从2008年的45.9%，上升到2014年的54.77%。也就是说，城镇人口已经开始超过了农村人口，国家城乡结构发生了历史性的变化。 第五，财政支农的力度在加大。中央财政全口径的“三农”支出，2003年是2200亿元左右，到2014年是14002亿元，是十多年前的七倍。而且在这个阶段中，我们也逐步健全种粮农民补贴和粮食主产区利益的补偿机制，建立粮食生产的四项补贴制度等，逐步形成了一套支持农业生产和农民增收的政策体系。 第六，农村金融的服务有所改善。银行业的金融机构、涉农的贷款和农户的贷款最近几年在明显增加，而且农业保险的发展也比较快。 第七，我国农村地区的民生在继续改善，农村的社会管理也在继续加强。所谓民生改善，主要是农村地区的基础设施条件的改善，还有整个农村社会事业的发展，比如教育、医疗、社会保障、养老保险等，这些方面都有了明显的改善。 2.近几年农业发展的变化 在这个背景之下，我们国家近几年，特别是近几年农业的发展有一些特点，有一些变化。首先，2014年我们国家第一产业的增加值（也就是占GDP总额的份额）已经降到了10%以下，9.1%左右。也就是说，我们整个国民经济的体量大了，第一产业（农业）的份额在降低，证明我们国家二三产业在迅速发展。 第一产业（农业）就业的份额到2014年大概是33%左右，在一二三产业就业当中占三分之一。从国际经验看，农业增加值比例降到10%以下，是一个经济结构变化的标志性事件。此后，农业的劳动生产率在加速，农业生产方式在发生变化。这其中有一个很重要的事情是什么呢？就是农业（也就是第一产业）增加值的份额占总产值份额的比例下降，并不意味着农业基础地位的变化，反而是比例越低，农业可能更重要，像美国，美国第一产业的增加值大概占到总GDP总量的1%左右，但是他的农业是非常强的。这是第一个变化。 第二个变化，劳动力的转移。到2014年底，全国2.7亿的农业劳动力转移到了二三产业就业，其中外出的农民工大概1.68亿，在本地就业大概是1.06亿。也就是说，在5亿多的农业劳动力，将近1半以上已经从农业里面转出来，转移到二三产业里来就业，这是一个劳动力结构的变化。在这个同时，农业劳动力的老龄化趋势也很明显。有调查表明，我国家现有农业劳动力的平均年龄已经超过了50岁，这也是我们东亚传统农业国家通常都要碰到的问题。比如我们国家台湾地区，农业劳动力的平均年龄已经到了60岁，日本到2014年，农业劳动力的平均年龄已经到了66岁。这是一个问题。 同时，农户的工资性收入比例在大幅度上升，家庭经营收入比例在不断下降。也就是说，从事种植业、养殖业的收入占总收入的份额在下降。到目前为止，农民收入当中45%左右是家庭经营的收入，46%是工资性收入，就是打工收入，在二三产业里就业的收入，这是指农户家庭平均收入的平均比例，这也是一个变化。 第三个变化，土地的流转加快。这跟我们后面要谈的问题有直接关系。农村土地经营方式在发生显著的变化，土地流转的面积在增加。按照农业部的统计，到2014年底，全国承包耕地流转面积已经超过了4亿亩，达到了4.02亿亩，流转的比例约为30%。这是一个什么概念呢？就是说我们全国承包耕地的总面积是12亿多亩，将近13亿亩。我们18亿亩的耕地，或者21亿亩的耕地，还有一部分是属于国有地，像农垦、农场等用地，就是让农民、农户承包走的土地总量将近13亿亩。将近13亿亩的农户的承包地当中，有4亿多亩发生了流转。 在流转加速的同时，农业用工量在下降，劳动生产率在逐步提高。就是原来种一亩粮食需要多少个工，到现在我用多少个工，大体上这个下降的速度也是非常快的。伴随着这个现象，我们国家农机化的发展也是很快的，也是很迅速的。2014年，我们国家农机的总动力是2000年的一倍。2000年时候大概是5.1亿千瓦，到去年（2014年）为止大概是11亿千瓦。这些变化表明，农业的劳动生产率在提高，农机化率在提高，用工量在下降。 （2） 第四个方面的变化，现在农村经营主体日益多元化。现在有一个调查，比如说我们2014年全国种粮大户有多少，家庭农场有多少，农业产业化的企业有多少，农民专业合作社有多少。大体上，种粮大户将近69万户，家庭农场87万多个，家庭农场经营的面积大概一亿七千多万亩，平均的经营规模能达到200亩左右，农业产业化的企业大概十几万家，农民专业合作社到2014年底有131万家，到2015年3月底大概又涨了两万多家。发展的速度比较快，经营主体除了家庭承包经营的这种方式以外，在家庭承包经营的基础之上延伸、变化出来一些新的经营主体，也就是说逐步走向规模化、集约化。这些都是通过土地流转而形成的，这是一个很大的变化。 第五个方面，农业生产的要素，比如土地流转的价格、劳动力的价格、农资的价格都在上升，使得我们国家农产品的成本在不断上升。据农业部数据显示，2006年到2013年，我们国家的粮食和棉花生产成本年均增长11%到13%，也导致我们国家主要农产品的价格高于国际市场。这是我们面临的一个问题，也是实际的情况。 第六个方面的变化，我们农业生产资源的环境压力在加大。因为要保证产量，我们对化肥、农药的使用是很多的，标肥5900万吨一年。国家本来农业资源就短缺，又缺土又缺水，特别是水资源的短缺，加上化肥、农药使用量过多，再加上工业化、城镇化的发展，土地的重金属污染在加重，也就是农业资源的约束在趋紧，农业的污染在加剧，耕地的质量在下降，这些问题很突出。 3.当前农业发展面临的问题和挑战 以上是我们近年来的主要变化，所以我们必须面对这些问题。那么未来几年，我们国家的农业发展面临着一些明显的问题和挑战。2015年，中央一号文件对我们面临的问题和挑战做了一个精辟的概括，主要是四个方面。 一是我们国家现在经济发展进入新常态，从高速增长转向中高速增长，如何在经济增速放缓的背景下，继续强化农业的基础地位，促进农民增收，这是一个必须破解的重大课题。这个问题是什么呢？就是经济增速在下降，财政收入增速也在下降，那么财政支农的力度会不会有变化？中央提出来，不能减少。当然，在这个背景之下，强化农业的基础地位，保障农业的投入，也是一个重大课题。 同时在这种经济增速减缓的背景之下，前面谈到了，农民现在收入当中46%左右来自二三产业，那么经济放缓的情况下，二三产业的收入可能也会受到影响。这是一个必须破解的重大课题。 第二个方面，刚才谈到，国内农业生产成本在快速地攀升，大宗农产品的价格普遍高于国际市场，那么成本在上升，价格又普遍高于国际市场，在这种条件下如何创新农业支持的保护政策。因为我们对农业有补贴，在这种高成本，价格已经高于国际市场的情况下，我们采取什么样的政策。比如有一些价格方面的补贴，形成对价格影响的这种补贴是要受到WTO规则限制的，它是有上限的。那么在这种情况下，我们怎么保护我们的农业，提高农业的竞争力，今年的中央一号文件讲，这是一个必须面对的重大考验。 第三个方面，刚才也谈到了，农业的资源短缺、开发过度、污染加重，在这种环境和资源硬约束的条件下，要保障农产品的供给，要保障农产品的质量安全，要提高农业可持续发展的能力，这是我们必须面对的重大的挑战。 第四个方面，这个挑战是城乡的资源要素在流动，土地、劳动力、资金这些要素，城乡互动的联系在增强，如何在城镇化深入发展的背景下加快农村的建设，实现城乡共同繁荣，是一个必须解决好的重大问题。 （二）农业农村发展的政策要求 1.中央经济工作会议对2015年提出的总体要求 我们讲中央农村政策有一个连贯性，有一个完整的体系。每一年年底要开中央经济工作会议，对第二年的经济工作做出全面的部署。那么2015年的中央经济工作会议，对于农业方面提出来的要求，重点就是要加快转变农业的发展方式，尽快转到农产品的数量、质量、效益并重，注重提高产品的竞争力、农业技术创新、可持续的集约发展上来。农业生产的发展、农业发展方式需要转型，目标就是要达到，比如说要走出高效，农产品的安全，能够节约资源，能够保护环境的，这样一种现代化的农业发展道路。主要是明确了加快转变农业的发展方式；再一个要求，就是要深化农村各项改革，完善惠农政策，完善农产品价格形成机制，完善农业补贴办法等等；还有一个明确要求和土地流转有关的，就是要完善农村土地经营权的流转政策，搞好土地承包经营权的确权登记办证工作，健全公开规范的土地流转市场。这是一个指导思想，也是一个明确的工作要求。 2.2015年中央农村工作会议提出的任务 刚才谈到的是党中央对于2015年经济工作的总体要求，每一年还有一个中央农村工作会议，2015年中央农村工作会议提出了五大任务。当然最基本的是要保障国家粮食安全，确保谷物的基本自给，口粮的绝对安全，有这样一个政策目标。在这个主要的任务之下，提出了五个方面的要求。 一是大力发展农业的产业化。稳定生产，在稳定粮食生产的基础上积极推进农业结构的调整，依靠科技，由生产导向向消费导向转变。再有就是要构建优势区域布局和专业生产的格局，这都是要加快发展农业产业化的要求。比如推进农牧的结合，要把产业链、价值链等现代产业组织方式引入农业，促进一二三产业融合互动，这是一个新的提法和要求。也就是说要延长农业内部的产业链，农产品种植养殖、粗加工、深加工，一直到销售，整个产业链形成一二三产业融合互动。这是一个很明确的要求，农业产业化。 二是积极发展多种形式的规模经营。规范土地经营权的有序流转，发展各类新型主体，坚持以粮食和农业为主，避免非粮化，坚决禁止耕地非农化。就是说我们流转的土地，还要以生产粮食为主，以保障我们国家粮食安全的基础。要避免非粮化，同时禁止耕地的非农化，农地农用，不能做别的。 三是建设资源节约、环境友好的农业。要采取综合性的政策，减少农业投入品的过量使用，主要是化肥和农药；要逐步退出超过资源环境承载能力的生产，推进农业废弃物转化利用等等。主要是保护资源、保护环境，加强耕地质量建设，严格保护耕地和水资源，这也是我们现在面临的一个非常现实的重大问题。 四是加大农业政策和资金的投入力度。不管财力多紧张，都要确保农业投入只增不减。前面谈到了，新常态下，经济增速放缓的背景之下，财政收入放缓的背景之下，中央提出要求，要确保农业投入，只增不减。同时统筹整合涉农资金、创新农业投入的机制。 五是要用好“两个市场”和“两种资源”。这就是2015年中央农村工作会议的政策要求、任务。 二、我国农村土地流转的政策演变过程 前面把我们国家农业农村发展的背景简要概括了一下，也扼要地谈了我们现在面临的问题和挑战，再有就是近期以至将来国家关于农业农村发展的主要政策走向、主要任务。下面，我们谈第二个方面的内容：关于农村土地流转的政策和一些基本情况。我们讲土地流转，大家还是需要先把握一些概念。 （一）农村土地的分类 首先要明确农村土地大致的分类，不能笼统地讲农地，农村土地。我们对土地法律上的归属要有一个明确的概念。我们国家的宪法规定，农村的土地归农民集体所有，国家对不同用途的农村土地用不同的法律政策来管理。农村的土地有承包地（13亿亩），有农村集体的建设用地，还有宅基地，细分类还可以分，如果粗分类，大致可以分三大类。 第一类是主要从事农业生产的耕地，国家有农村土地承包法来调整这个关系，提出要求。 第二类是农村集体的建设用地，我们也叫做农村非经营性建设用地。这个就是说，农村本身集体用的土地，比如你的泵房，村里公共设施的用地、道路，比如医务室等占的地，公用的，不管是生产还是生活，叫非经营性的建设用地，就是农村老百姓自己用的地，包括农民的宅基地、乡镇企业的用地、农村的公共设施和公益性的用地。 第三类也是农村的集体土地，是农村集体的土地可用于工业化、城镇化建设的那一部分，也可以称作农村经营性集体建设用地。 大体上，农地，从事农业生产的耕地是一块；再一块是非经营性的建设用地，实际上就是农村内部的公共设施和公益性的用地，包括农民的宅基地；第三类是可用于工业化、城镇化的农村集体土地，因为工业化、城镇化要占农村的土地，那么这一部分地就可以用于征地，我们征的就是这部分。这三大类的土地的关系，由宪法规定，主要有《物权法》《土地管理法》《农村土地承包法》等，还包括《担保法》，由相关的法律来调整他们之间的关系，调整土地和农民的关系。 （二）中央农村土地政策的演变过程 党的十八届三中全会关于全面深化改革的决定，对改革农村土地制度提出了总体要求。十八届三中全会之后，中央经济工作会议、中央城镇化工作会议、中央农村工作会议和2015年“中央一号文件”都对稳定完善农村基本经营制度，推进农村土地制度的改革提出了政策要求。我们回过头来看这个问题，我们讲中央的农村土地政策，应该有它演变的过程，有它的连续性。 首先我们看，2008年党的十七届三中全会做出的《中共中央关于农业和农村工作若干重大问题的决定》中，对于农村土地管理提出了一些要求，我们可以把它分解成多层的意思。 （3） 一是讲土地制度是农村的基础制度，按照产权明晰、用途管制、节约集约、严格管理的原则，16字原则，到现在我们一直是这个原则，进一步完善农村土地制度，这是一层意思。二是要实行最严格的耕地保护制度。三是要搞好农村的土地确权登记办证工作，这个是2008年明确提出来的，到现在我们还在做这个工作。四是完善土地承包经营权的权能，依法保障农民对土地，对承包土地的占有使用和收益等权益，要加强土地承包经营权流转管理和服务。实际上对于农地，我们现在讲土地流转主要是讲第一大类——农地，也就是农户承包走的那部分用于农业生产、种植养殖的那部分土地。其实这些问题讲的还不是经营性建设用地，也不是宅基地这样的非经营性建设用地，主要是以农地为目的，承包权流转是指农民承包的这块地。 要建立土地承包经营权流转市场，依照依法自愿有偿的原则，允许农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权，发展多种形式的适度规模经营。这是十七届三中全会提出来的，当然这种经营权的流转不得改变农村土地集体所有的性质，不得改变土地的用途。也就是现在讲的要避免非粮化，禁止非农化，不得损害农民土地承包权益等。 2008年，中央明确提出要建立土地承包经营权的流转市场，这是很重要的一项政策，同时也提出土地承包权流转的一些原则。而且明确提出要完善农村宅基地制度，这是在实践当中逐步解决的问题，到现在还在试点。同时也提出要改革征地制度，逐步建立城乡统一的建设用地市场，这也在不断总结实践当中的经验，通过试点来完善政策措施以及法律。 2013年，党的十八届三中全会关于全面深化改革的决定当中，对于土地制度方面的改革提出一些要求。主要有，明确提出要建立城乡统一的建设用地市场，要在符合规划和用途管制的前提下允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价。这个就是指刚才前面讲的第三类土地——经营性建设用地，就是可用于工业化、城镇化这部分土地。这实际上是跟国家征地制度连在一起，原来都是国家征地征走，一次性给你补偿，这个地就跟农村没有关系了。 其次，十八届三中全会明确提出，赋予农民更多的财产权，就是要保障农民集体经济组织成员的权力，积极发展农民股份合作，赋予农民对集体资产股份的占有、收益、有偿退出及抵押、担保、集成，这是指什么呢？是指农民作为集体经济组织的一员，他对这个集体经济的资产，按股份占有收益等等的权利，保护成员的经济权利。 第二，宅基地也是农村农民集体所有的，他对这块地是一种物权性质，是农民使用集体土地的一种权益，也是一种财产权。完善农村宅基地的制度，这就涉及到刚才讲的第二类的土地——农村非经营性的建设用地。 党的十八届三中全会的决定在赋予农民更多财产权利方面也明确提出，要建立农村产权流转交易市场，推动农村产权流转交易公开公正、规范运行。我们各地，特别是像北京市，农村产权交易市场建设和运行都是逐步地在完善。北京市的农村产权交易市场建设本身也是走在前面的。 三中全会的决定当中也明确提出，要加快构建新型农业经营体系，这是一个明确的要求。这里面实际上也涉及到了土地的流转问题。因为家庭经营体系的构成，比如经营主体、经营方式，包括社会化服务要发生变化。所以在党的十八届三中全会的决定里就明确提出来，要坚持家庭经营在农业中的基础地位，要推进家庭经营、集体经营、合作经营、企业经营共同发展，要共同发展农业经营方式创新。就是说以家庭经营为基础来创新经营方式，包括了大户、专业户、家庭农场、股份合作这些组织、农业产业化这些组织、合作社等等。 这些都是以农户家庭经营为基础的。那么第二个，要坚持农村土地集体的所有权，要依法维护农民土地承包经营权，发展和壮大集体经济，这是一层要求。再一层要求，稳定农村土地承包关系并保持长久不变，在坚持和完善最严格的耕地保护制度前提下，赋予农民对于承包地占有、使用、收益、流转及承包经营权、抵押担保权。十八届三中全会决定又明确提出来，允许承包经营权的抵押。这个权能在扩展，而且允许农民以承包经营权入股来发展农业产业化的经营。 在这个政策变化背景之下，鼓励承包经营权在公开市场上向专业大户、家庭农场、农民合作社、农业企业流转，发展多种形式的规模经营。所谓承包经营权流转的具体形式实际上就是土地的流转。而且要鼓励农村发展合作经济，持续发展规模化、专业化、现代化经营形式；允许国家财政支持资金投向合作社、符合条件的农民合作社等；允许合作社开展信用合作，这些在2008年党的十七届三中全会的决定也提出来了。再有就是要鼓励和引导工商资本到农村发展适合企业化经营的现代种粮业，向农业输入现代生产要素和经营模式，这个是党的十七届三中全会、党的十八届三中全会关于土地流转，关于推进农业经营体制创新的要求，这些创新的核心内容实际上都涉及到土地的流转、农民承包经营权的流转的问题。 2014年中央一号文件比较细地提出来关于构建新型农业经营体系的要求，第一条就是明确提出要发展多种形式的规模经营，鼓励有条件的农户流转承包土地经营权，加快健全土地经营权流转市场，完善县、乡、村三级服务和管理的网络，探索建立工商企业流转农业用地风险保障金制度，严禁农用地非农化，有条件的地方可对流转土地给予奖补，就是奖励和补助，土地流转和适度规模经营要尊重农民的意愿，不能强制推动，这都是原则。 所以在2014年中央一号文件当中也明确了，你在构建新型农业经营体系过程中，首先这个新型的经营主体的形成和土地农户、土地承包经营权的流转是分不开的。那么在这个流转过程当中应该遵循什么样的原则？这个文件里关于深化农村土地制度改革的政策要求，提出了这么几个方面： 第一，要完善农村土地承包政策。在落实农村土地集体所有权集中的时候，稳定农户承包权，放活土地经营权。这就是我们现在农村土地流转，农民承包经营权流转的一个很重要的提法。承包农村集体土地这个权利是农户的，他的权利是不能侵害的。 在这个基础之上要放活土地经营权，那么实际上存在农户承包经营土地以后，你可以自己经营，也可以把它流转出去。因为这符合工业化、城镇化的发展规律，农业上的劳动力要逐步从第一产业里转出去，随着农业劳动生产率的提高，可能由更少的农民种更多的土地。要形成这么一个局面，你就要通过土地的流转。 第二，要引导和规范农村集体经营型建设用地入市。这就是前面谈到的第三块土地。十八届三中全会已经提出了明确要求，中央一号文件要按照三中全会的决定、要求，提出来要规范和引导经营性的建设用地，就是可工业化、可城镇化这块地。就是说，要符合规划，要用途管制，在使用的过程中首先要符合国家城乡土地利用的规划和用途的管制，因为用途管制是所有国家都有的。这块地做什么用，是公用、商用还是农用，都是有明确规定的。要允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价，这是按照三中全会的要求出来的；要加强建立农村经营性建设用地产权流转和增值收益分配制度。 这一部分土地的关系也是非常复杂的，比如说我们现在到底用什么方式，比如有股份制的方式，我这个土地和非农的用途之后，和这个企业也好，和土地使用者也好，用入股的办法，集体作为所有者参与到这个工业或者商业的股份当中去，来实现自己的这块土地增值的收益，非常复杂的一个问题。 第三，中央文件提到，要完善农村宅基地的管理制度，改革农村宅基地制度，完善农村宅基地分配政策，选择若干试点，审慎、稳妥推进，农民住房财产权抵押、担保、转让。有关部门要抓紧提出具体试点方案，各地不得自行其是，强跑越线。因为这个问题也是非常复杂的，前面谈到了，农民的宅基地是属于农民集体所有的非经营性建设用地，你是作为农村经营组织的成员，无偿得到这块土地，这块地是集体所有的。它复杂在哪？这上面的房子是农民所有，房子是自己盖的，但是这块地是集体的。所以这个制度到底怎么流转，能不能转？这些问题都要经过试点，因为我们现实当中，特别是临近城市周边的这些农村地方，甚至有些城中村，土地的关系都非常复杂，还有小产权房，都跟这种土地关系有联系。到底怎么处理要经过试点，要经过一些调整，看怎么处理，怎么对待这些问题。 第四，要加快征地制度改革。也就是说，国家征地原来国家垄断一级土地市场，所有建设用地要从农村土地变成城市的建设用地，首先国家来征成国有，再由国家在一级市场逐级往下分配，这种方式。那么中央提出来要缩小征地范围，要规范征地的程序，完善对被征地农民的合理规范、多元的保障机制。这一部分也是我们征地制度当中，我们过去征地范围过宽，补偿过低，公益性、非公益性很难区分，有一些建设性的项目也都以公益性的名义，以公益用地的用途征走了。国家征地应该是有他的范围规定，这个也明确提出来。这个也一直在做，一直在探索到底怎么改。 （4） 三、我国农村土地流转的政策和现状 （一）土地流转与农业经营主体多元化的关系 那么我们又把土地流转这些基本的政策要求、框架做了一个简单的梳理。那么我们现在要谈什么呢？我们当前土地流转加快是在农业经营主体多元化的背景之下发生的，在工业化、城镇化的过程当中，农业劳动力逐步转到二三产业，使农民原来一家一户经营的小规模土地有条件得以流转。那么现在这个状况是土地流转在加快，我们说这个土地流转是指第一类的农地的流转，农民、农户承包，集体的承包地，是用于农业生产的这块土地，说的是这个流转。 中央这样概括这件事情：积极发展多种形式适度的规模经营，这是农业现代化的必由之路，也是农民群众的自觉选择。就是说你走到这个阶段了，你必须这么做，要面对这些情况。近年以来，我们国家农村土地的经营方式也发生了显著的变化，农村土地的流转日益活跃，土地流转的面积在明显增加。前面用到了这个数据，到2014年底全国承包耕地流转的面积4亿亩，流转比例30%。也就是说接近三分之一的土地处在流转状态。但是对这个问题，我们也需要有清醒的认识。因为我们现在农户的数量还是非常多的，别看农业劳动力转出一半，农户的数量大概还维持在二亿三千万左右。 在这种情况下，稳定的二三产业就业或者农户真正转变为城镇的人口的过程当中，土地的流转速度要跟这个速度有一个关系，什么意思呢？就是说如果二三产业容纳不了那么多劳动力，或者说你的城镇化发展还不能使那么多的农村居民变成城镇居民，在这个过程当中，流转的速度是受到限制的。 到2014年底，我们农村承包集体耕地的农民家庭大概是2亿3千万户，其中有5800多万户发生了流转，就是说2亿3千多万户农民当中，大概有四分之一的农户发生了流转，还有四分之三的没有发生流转。当然，这个数量比2013年增加两个百分点，这是一个流转的这个趋势。当然这个流转的速度与2000年到2008年、2009年之前相比，2008年、2009年、2010年到现在，流转的速度是在明显加快的。这是一个，土地流转加快。 那么农民农业经营主体日益地多元化，这个前面也谈到了，就是说土地和这个经营主体的变化是密切相关的。我们前面谈到了，种粮大户68万户，虽然占全国农户总数的0.3%都不到，但是它经营的耕地面积占全国耕地面积的7.3%，粮食产量占全国粮食总产量的12%。这也就是说不到0.3%的农户用了全国耕地的7%，生产了12%点多的粮食。这就是经营主体变化、作用。 再有，我们现在统计，87万不到88万家庭农场的平均规模也将近200亩地了，现在2亿3千万农户平均经营的耕地大概是7.5亩，那么家庭农场的经营规模呢？他的平均规模将是农户的平均规模的20多倍。所以经营主体在近年发生了重大的变化，明显的变化。前面也提到，农民专业合作社到今年（2015年）3月份有133万家。跟2010年相比，就是说跟五年前相比，是五年前的三倍多。实有入社的农户将近9000万户了，也占了全国农户总数的38%。这个就说明了土地流转和经营主体的变化。 那么我们土地流转的基础是什么？刚才我们前面谈到，中央提出要坚持落实农村土地的所有权，要稳定农户的承包权，要放活土地的经营权。从实际过程来讲，农地的所有权、承包权和经营权发生过两次分离，农村改革35年来发生过两次分离。第一次分离是集体所有权和农户承包经营权两权分离，就是说这个地是集体的，但是按照法律的规定，集体的土地是由农户来承包来经营的，这是两权分离，一个是集体所有，一个是农户经营。农户承包经营，形成农地集体所有农户家庭承包经营的形式，国家用法律的形式确认农民对农地的承包经营权，就是物权，就是财产权利。由物权法、土地管理法、土地承包法来保障它这个权利，调整他们之间的关系。 近十多年来，随着工业化和城镇化的发展，我们国家农业从生产力水平，到经营方式都有提高，农业生产力水平在提高。前面我们讲背景的时候都谈到了，我们用工量在明显下降，农业机械化率在迅速提高。在这个过程当中，就是你种这么多地，用的农民越来越少，而且经营方式也发生变化。除了一户一户的家庭经营这种形式以外，像合作社、家庭农场、大户、不同形式农业产业化的方式等等。经营方式也都发生了变化，形成了第二次分离。 什么叫第二次分离？也就是说，所有权还是集体的，农户的承包经营权发生了分离。承包权还是农户的，经营权分离给谁给了这些专业农户、家庭农场、合作社和其他新型的经营主体，我们说叫“三权分离”，形成了三权分置。也就是所有权、承包权、经营权分置。当然现在法律界还有争议，说农户承包经营权是物权，从农户的承包经营权里再分离出经营权，承包权是我农户的，但是我自己不经营，我给别人去经营，我给这些大户。这个权利是什么性质的，法律界还有争议。这需要在实践当中去探讨，不管怎么样，三权分置的格局是形成了。之所以这样，三权分置，第二次分离才可能使农户的承包经营权的权能更加完整，使用、占有、出租、抵押、融资等这些权利得以实现。 （二）当前我国农村家庭承包耕地的流转情况 关于当前我们国家的农村家庭承包耕地的流转情况，我想比刚才更加细一点地向大家做一个汇报。这实际上是我们国家农业部经管司的一个统计，他所有的数据都是到2014年年底的数据。有的数据刚才我们也都用过了，但是这个更加系统、更加全面，以使我们掌握、把握我们国家现在农村家庭承包耕地的流转情况，也就是第一类土地流转的情况。比如说全国家庭承包流转面积4.03亿亩，比2013年增长了18.3%，增长率是比较高的；流转面积占家庭承包经营面积30.4%，比2013年高4.7个百分点。 第二，流转出的承包地的农户是5833万户，占家庭承包农户数的25.3%，上升2.4个百分点。 第三，土地流转超过35%的有8个省市，上海第一，71.5%，它的流转率高达71.5%，江苏58.4%，北京52%，黑龙江50.3%，浙江48%，安徽41%，重庆39.7%，河南37.1%。这个可以看出来，经济发达的地方流转率比较高，大城市周边流转率比较高。比如江苏、浙江、重庆，土地虽然少，但是经济工业化、城镇化发展得快，流转率就比较高。像黑龙江土地资源比较多，流转率比较高；土地资源多的地方，像安徽、河南等国家粮食主产区，户均的耕地资源略高于其他地方，它的流转率也比较高，但是他与大城市，像上海、北京等都不同。因为上海流转率高是跟它城市规模比较，它6000多平方公里，北京1万6千多。所以流转比例、比重形成都有它自己的原因。 第四，耕地流转方式以承包和出租为主，转包的为46.6%，出租的33.1%，这两项就占了将近80%。全部流转的耕地中，流转给农户占58.4%，流转给农民专业合作社的占21.9%，这两项占了80%左右，流入企业的占9%，农业产业化方式，流入其它主体的10%左右。那么流入的主体，农户还是占大多数，其次是合作社。 （5） 第五，流入合作社面积占流转面积比重比较大，比如青海、黑龙江、上海、江苏、贵州、安徽。实际上这个指标反映什么问题呢？反映这个地区的农民合作社发展得比较快，流转得比较多。比例最高是青海40%，其次黑龙江32%，上海30%，江苏29.7%，贵州27.9%等等。 第六，土地流转的合同签订率在稳步提高。过去相当多的流转都是口头的，农户口头的，“我去打工了，我这地你来种。”“那你明年怎么办？”“明年再说明年的。”基本都是这种方式，但这种流转只能流转给熟人、亲戚朋友、本村的人。随着管理的完善，耕地流转双方的规范化，合约的程度越来越高。根据农业部统计，涉及耕地流转的面积2.69亿亩，什么意思？我们流转的4亿亩耕地里面，有2.7亿亩双方签订了正式流转合同。还有1.3亿亩还是维持在口头的流转方式上。这就是一个很大的进步，这个比率在逐步提高。 这里面还有一个情况，是什么？国家经过这些流转以后，目前经营耕地规模在30亩以下的农户有2.2亿多户。刚才讲我们2亿3千万农户，2.2亿户占农户总数量的96.1%，也就是96.1%的农户经营规模还是在30亩以下。这个比重的只比2013年下降0.1个百分点。这个说明什么呢？虽然有大户、家庭农场、合作社、各种产业化形式的经营主体等，经营主体在逐渐规模化、集约化、适度规模经营，但是我们还必须看到，占96.1%的农户平均的经营规模还是在30亩以下。也就是说，小规模分散的经营还是目前农业经营方式的主体，这个现实我们必须看到。 在这个背景之下，经营规模在50亩以上的，那4%里面的50亩以上的增加得比较快。现在是50亩以上大概340多万户，50到100亩，100到200亩，200亩以上都有一个比例。50到100亩占69%将近70%，100亩到200亩将近占20%，就是在50亩以上的农户当中。总量上来讲，还得能看到，规模在30亩以上的农户的比例还比较低的，我们必须认清楚这个形势。 （三）关于农村土地承包经营权流转的政策规定 土地流转19条的原则，实际上也就是土地经营权流转和发展适度规模经营的原则有4条： 一是要坚持农村土地集体所有权，稳定农户的承包权，放活土地经营权，以家庭经营承包为基础，推进家庭经营、集体经营、合作经营、企业经营多种经营方式共同发展，这是一个原则。 第二条原则，坚持以改革为动力，充分发挥农民的首创精神，鼓励创新，支持基层先行先试，靠改革解决发展难题。不同类型的土地和农民的关系不一样，有不同的法律来调整。但是我们现在的法律也好，规定也好，还不能完全调整现在我们在农村的经济社会生活当中，农民和土地的关系，还需要完善、修改、补充。那么这个怎么来？这就需要尊重农民的首创精神，要尊重地方实践，允许支持基层先行先试。 第三，要依法自愿有偿，坚持以农民为主体，政府扶持引导，市场配置资源。土地经营权的流转不能违背农户的意愿，不能损害农民的权益，不能改变土地的用途，不能破坏农业综合生产能力和农业生态环境。这也是一条非常重要的原则，四个“不得”。不得违背农户意愿，农民不愿意流转你不能强迫他；不能损害农民的权益，这个地是一种财产权力，不能说侵权；不得改变用途，农地农用，这个用途有规划用途管制的，特别是承包地的流转，它是有用途管制的。你不能说我流转来的耕地头两年种点粮食，过两年我就弄农家乐，再过几年改高尔夫球场，这就不行。 第四个原则，要坚持适度经营。要提高土地的经营规模，同时又要防止土地过度集中，为什么？因为我们96%的农户承包的耕地面积平均规模在30亩以下，我们进行城镇化、工业化的过程中，农民劳动力也好，农民家庭也好，还不能够完全转移城里，在二三产业稳定就业，搬到城镇做一个稳定的家庭，全家都转移出去，现在我们还做不到这一点。还是要考虑到就业的问题，考虑到效率公平的问题，这些问题要靠提高劳动生产率、土地产出率、资源利用率，才能达到这些目的。而且要求要确保农地农用，重点支持，从国家的角度重点支持发展农业粮食的规模化生产。 土地流转19条里有四个基本原则，除了原则之外，提出一些鼓励，它鼓励什么行为？鼓励创新的土地流转形式；鼓励承包农户依法采取转包、出租、互换、转让、入股；鼓励有条件的地方制定扶持政策，引导农户长期流转承包地，并促其转移就业；鼓励农民在自愿的前提下，采取互换或者地方式解决承包地细碎化的问题。过去我们承包土地，好地、快地、近地、远地是搭配的，你家里十亩地，没准分成七块八块，最多分十几块，土地细碎化是很明显的。这个到底怎么办？咱们也不说打乱重分，你可以用互换的方式，地方自己解决，只要农民同意。 当然,土地流转19条当中还有很多规定，第一个是鼓励创新土地流转的形式。要严格规范土地流转行为，土地承包经营权属于农民家庭，这个权利不是别人的，土地是不是流转，价格怎么定，形式怎么选择，应当由承包农户自主决定，流转的收益应当归承包农户所有。这都是国家政策明确规定的。 再有一方面，要加强土地流转管理和服务。政府相关部门要研究制定流转市场的运行规范，加快发展多种形式的土地经营权流转市场。现在很多省、县、乡都逐步地在建立经营权流转市场，在逐步的完善过程当中。这是一个流转的问题。 刚才谈到了合理确定经营规模的要求，那么在土地流转的过程当中，国家政策还有一个很重要的问题，对工商企业租赁、农户承包土地的政策做了要求。2015年，相关部委又对工商企业租赁农户承包地做了一个明确规定，鼓励发展适合企业化经营的现代种粮业，实际上国家是支持这件事情的。工商资本进入农村农业，把新的要素、资金技术、市场带到农村，带到农业上去，形成一二三产业的融合。因为你是要走农业现代化这条路的，在这方面国家一直是支持和鼓励的。 在实践当中总结出来一些经验，要鼓励产业化龙头企业，涉农企业重点从事农产品加工流通、农村社会化服务和带动农民合作社发展规模经营。这是适合企业做的事，适合农民做的事要让农民做，你起引领带动的作用。要支持企业和农户农民合作社建立紧密的利益连接机制。产业化从1992年到现在已经将近20多年时间的过程当中，有成功的，也有失败的。成功的都是比较好的，建立和处理利益连接关系、利益公担风险、互利共赢关系。这是一方面。 另一方面，从政府管理的角度，要加强对工商企业租赁农户土地的监管和风险防范。这个在新的文件规定里面都有明确的规定。这实际上有一个理念，对工商企业长时间、大面积地租赁农民的承包地，施行雇工经营的方式国家要有限制，要有明确的上限控制，就是你能租多少地，你能租多长时间。要建立健全资格审查、项目审核、风险保障金制度。这都要明确的规定，因为土地承包权是农民的，涉及到农民的收益，农民的就业，农民的生计问题等。当然很多工商企业也有很多实践经验，国内国外都有，用什么方式都好，但是从国家管理的角度要有监管，要有风险的防范，比如非粮化的倾向、非农化的倾向，甚至追求利益改变用途，这些都要有监管、有控制。 对于工商租赁、农民承包地要按照面积分级备案，要有准入门槛，加强事中、事后的监管，防止浪费农地资源，损害农民土地权益等。所以在这个问题上，一方面这是好事，要鼓励要支持，另一方面要管，要有限制，什么样的情况，怎么处理，要有明确的政策规定。 关于土地流转基本的背景、政策和基本情况，我向大家做了一个概要介绍。大家可以在学习文件、实际工作当中来体会或者处理，在实践当中在提高、深化我们的认识，解决好这个问题。 |
|
|
