基层税务机关推进税收现代化建设的路径探索
苏宇
2014-10-22来源：中国税务报
税收现代化是国家治理体系和治理能力现代化在税收工作中的具体体现，层级不同，任务不同。基层税务机关作为税收法律政策的终端执行者、直接面对广大纳税人的管理服务者，是税收现代化建设蓝图的具体实施者，必须坚持解放思想、改革创新，勇于打破老的思想禁锢，冲破传统的路径依赖，使2020年基本实现税收现代化的税收梦。按照国家税务总局关于顶层设计与基层探索相结合的要求，结合重庆市南岸区国税局的实践探索，笔者认为，基层税务机关推进税收现代化建设的路径主要为业务创新、信息支撑和绩效考核。
以业务创新驱动税收现代化建设
纳税服务和税收征管是税收工作的核心业务。税务机关最重要的职责就是通过优化纳税服务和加强税收征管等措施，做到提高税法遵从度和纳税人满意度、降低税收流失率和征纳成本。就基层来说，“两提高、两降低”是推进优质便捷的服务体系和科学严密的征管体系建设的基本目标。围绕这个目标，南岸国税近年来积极实践创新。
当改革员大力简政放权，通过在金税三期系统虚拟岗位重置权责、自定义金税三期系统工作流“两步走”，下放近80%的审核审批事项，减少审批环节334个。从2009年至今，已累计办理下放审批事项6.41万户次，累计为纳税人节约办税时间16.8万天;制定9项涉税事项事后管理制度，加强流程监督，形成督察常态，强化后续管理，让纳税人满意缴税。
当宣传员注重群体区分，在加强普遍宣传的基础上，分门别类建立“营改增”、出口退税、重点税源等30多个QQ群，有针对性地及时推送相关政策信息并进行辅导，完善了《新办纳税人办税指南》、《多元化办税手册》等工作规范，为宣传咨询和纳税辅导提供了专业化、标准化的指导，让纳税人明白缴税。
当执法员突出风险管理，在税务所推行“行业+重点税源”和“行业+地域”管理模式，实现“同一行业纳税人税收管理一把标尺、税收执法一个标准”目标;在政府主导下，与30多个职能部门建立信息交换机制，以风险团队实施分行业纳税评估，对内排除税收管理风险，对外引导纳税人自觉遵从税法，让纳税人公平缴税。
当服务员拓展多元办税，提出涉税事项办理全天候的工作理念，在重庆率先打造两个24小时自助办税服务室。从2010年1月至今，累计申报纳税156799户次，认证发票630699份。在办税服务厅全面推行“一窗全办”，形成网上、自助、前台互为补充的多元化办税格局，让纳税人便捷缴税。
在2014年重庆国税第三方满意度调查中，该局取得全市第二、主城第一的优异成绩。基于实践创新，笔者对如何以业务创新驱动税收现代化建设有了进一步体会，认为关键在于实现“两个转变”。一是思维的转变，即转变“管”纳税人的思维。税收征纳双方法律地位平等，要明晰税收征纳双方的法律责任。二是行动的转变，即转变“管户制”的模式。随着社会主义市场经济向纵深推进，对转变政府职能提出了新的更高要求，要求税务机关解决好管什么、怎么管的问题。
实现这“两个转变”，要靠改革创新。理念上，按照总局提出的“善治、法治、共治”要求，牢固树立最大限度方便纳税人、最大限度规范税务人的理念。内容上，围绕总局明确的优质便捷服务体系和科学严密征管体系的基本点，采取有效措施满足纳税人正当需求、精准实施税收风险管理，纳税服务方面坚持零距离服务和非接触网络办税并行，税源管理方面注重多媒介采信确认与实地核查评估结合，建立前台服务规范和后台操作规范，实现前后台的紧密衔接。方法上，进一步推动“管户制”向“管事制”转变。措施上，主要在整合职能、优配资源方面下功夫。比如，南岸国税设想打造纳税服务中心，把纳税人所有到税务机关办理的涉税事项都容纳在纳税服务中心多元化受理;打造税政管理中心，依法、严密、优质、高效地贯彻落实各项税收政策;打造税收风控中心，通过情报归集、综合分析、指标编制、识别排序、任务推送，实现税收风控一体化管理;在税务所的设置上打破区域藩篱，针对税源较为集中的实际情况，对日常基础性管理、税收风险应对等工作事项进行集约化管理。
以信息体系支撑税收现代化建设
没有信息化就没有现代化。正如国家税务总局领导所指出的，面向科技创新，信息管税有差距。究其根本，就是因为缺乏稳固强大的信息体系作为支撑。这里面有条块约束、部门壁垒而导致第三方信息获取困难，信息系统一体化原则没有落实到位而导致系统软件过多和标准口径不一等因素，基层对信息体系的应用水平偏低也是需要正视的现实。
稳固强大信息体系的基本点，是建成覆盖税收工作各环节，拥有自主可控核心技术，运行安全稳定、国际先进的税收信息系统，全面掌握、有效应用、及时提供各方面信息，为纳税服务、税收征管、管理决策和经济社会发展提供强大和权威支持的电子税务，这是总局提出的较为宏观的目标要求。具体到基层抓落实，就是要大力提升信息应用水平。主要体现在，通过对海量数据的存储、加工、分析和交换，把电子数据转换为信息资源，让数据“开口说话”，促进业务与技术的有机融合。
为了发挥好征管、信息部门在推进税收现代化建设中的重要作用，着重要在三个方面下功夫。一是在角色职能的转变方面下功夫。要按照IT治理的理念，实现由纯技术保障部门向真正的信息中心转变。当前的税收信息系统正从操作型向分析型拓展，基于信息中心更了解数据结构、掌握分析工具，能够较快地在海量数据中挖掘价值，南岸国税将以征管和信息部门为主体打造税收风控中心，以税收风控的易用性增进税收风控的实效性。二是在海量数据的应用方面下功夫。数据的应用和质量是相互促进的关系。要从满足实施税收风控所需的数据应用角度，将数据从最底层的纯技术结构升级为上层的业务逻辑视角，促进数据应用由少数掌握向普遍应用转变。三是在人才资源的投入方面下功夫。全国税务系统信息技术队伍的规模占全国税务人员比例约2%，美国、澳大利亚等发达国家的比例约7%。南岸国税将在对内设科室、税务所职能进行合理调整的基础上，把更多的人才资源投入到税收风控中心里，力争使业务和技术的人员比例达到全局税务人员的10%，以充足的人才资源做强、做专税收风控工作。
以绩效管理推动税收现代化建设
绩效管理就是改作风、带队伍、促工作的重要抓手，旨在建立一套落实重大决策部署的快速响应机制、税收工作持续改进的评价导向机制、树立税务队伍良好形象的内生动力机制和促进征纳关系和谐的服务增效机制，以实现提升站位、增强税务部门公信力和执行力的“一提双增”战略目标。
目前，总局、市局2.0版的考评指标都已下发，实行分级运行、逐级考核、全面覆盖。南岸国税对于绩效管理的工作思路是在切实抓好上级绩效指标承接落地的基础上，结合基层特点创新指标体系设计。主要做法是实行账册管理，将总局的绩效管理体系比喻为会计制度，市局的绩效管理指标体系就是总账，区局的绩效管理指标就是分类账，每个干部职工的具体工作响应就是三级明细账，把明细账细分为工作链条，在每个链条中都详细注明工作目标、工作依据、工作流程、质量要求，明确工作内容，将绩效指标的目标导向性与工作链条的过程控制性一一呼应，逐步形成任务流转、节点控制、质量监督、痕迹考核、结果运用的链条运行闭环，实现组织绩效考核与个人绩效考核的紧密结合。通过链条前置、层级评价，记录工作完成情况和应获取的绩效评价，让每一位干部职工都能够直接查询自己和他人的绩效状况，引导干部职工明白干什么事、怎么干事，促使思考如何干好事、干成事，最终形成个人绩效的找分驱动效应。
绩效管理是一项庞大而系统的工程，需要持续用力改进。通过实践思考，就管理技术而言，笔者认为，改进绩效管理要把握好三个着力点。一是数据来源的可信可行。绩效管理的数据标准不在于多、而在于精，不在于完全量化、而在于切实可行，通过充分关注干部职工的主动参与性，让其能够根据切身实践体会，收集本岗位具有可行性的绩效指标，由绩效管理部门综合统筹，这样形成的数据标准，不仅在心理上容易为干部职工接受，消除心理抵触情绪，而且由于来源于基层第一实践环节，更全面和可操作。二是管理程序的简明直接。遵从行政管理的“手表定律”，以直线层级型管理为主，即干部职工的日常工作由直接领导布置安排，绩效也应由直接领导评定，报绩效管理部门审核;绩效管理部门只对各个单位的综合绩效进行评定，一般不直接评定到具体个人，只受理个人对绩效结果的申辩复审。三是激励机制的不断完善。在实践中，各地税务机关为此进行了大量实践探索，或是实行能级管理，或是实行等绩挂钩，亦或是引入ISO国际质量标准等，积累了丰富的可借鉴经验。
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