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“签发人”标识是国家行政机关公文中，上行文的一种特有标志之一。《国家行政机关公文格式》（GB/T9704—1999）（以下简称《标准》）“式样”一节中规定了国家行政机关公文首页版式的两种式样，其中上报公文首页版式图 3附有“签发人”标识。带有“签发人”标识的首页版式式样，我们习惯上把它称为“上行文格式”。对于“签发人”的使用规范，《国家行政公文处理办法》（以下简称《办法》）明确规定为“上行文应当注明签发人、会签人姓名”。也就是说在文件上标注“签发人”姓名字样仅对上行文适用。《标准》对“签发人”标识的使用及其标注要求作了更为详尽的说明。但在我们的一些基层单位，滥用带有“签发人”标识的“上行文格式”的现象较为普遍，在“签发人”标识的标注上也不符合《标准》的相关规定。针对一些基层单位滥用“签发人”标识及其“签发人”标注不合规范的情况，有必要谈谈“签发人”的使用规范问题。
一、“签发人”滥用的主要表现
对公文的行文关系不加以区分。
只要是单位行文都会采用“上行文格式”。一些基层单位在制发文件时，根本不考虑公文的行文关系，无论是采用上行文、下行文还是平行文，在文件印制时一律采用“上行文格式”，眉首部分出现了“签发人”标识区域，并顺理成章地标注上“签发人”姓名。
对公文文种不加以区别对待。公文文种往往决定了公文的行文关系，决定了公文首页所应采用的版式式样。请示、报告属于上行文，使用带有“签发人”标识是一种正确的选择。而通知、通报等下行文以及平行文“函”如果采用“上行文格式”式样，使用带有“签发人”标识及其标注“签发人”姓名则是错误的。但我们的一些基层单位，无论以何种文种行文，都一律采用“上行文格式”。对“签发人 ”姓名的使用上缺乏严格规范。一些本不应该作为“签发人”的领导者姓名错误地出现在了“签发人”标识区域内。在上报的公文中，单位的一些副职领导的姓名被标注。一些业务部门在下发通知等文件时，使用“上行文格式”将业务部门的负责人姓名标注为“签发人”，更有甚者将文件的拟稿者也标注为“签发人”。 “签发人”标注不符合《标准》所规定的要求。这样的事例比比皆是。
二、“签发人”滥用的原因分析及解决方案
混淆了“签发”与“签发人”的概念。错把“签发”行为当作“签发人”使用，这是“签发人”滥用的主要原因。
1.“签发”是公文发文处理过程中的一个必备环节，国家行政公文所规定的所有公文种类，都必须通过履行“签发”程序才能最终发出。而标注“签发人”则是公文上行文中的文面格式的必备要素之一，“签发人”姓名的标注仅仅针对上行文而言。“签发”是公文发文处理中必不可少的环节，而“签发人”则是公文文面格式的一个组成因素。
2.“签发”要求领导人亲笔签署自己的姓名、注明签发时间，通常还要求注明领导人的签发意见，它是单位制发文件的重要依据。不管是“签发”还是联合行文中的“会签”，它都是在公文的发文稿纸上进行的，领导者亲笔书写的姓名只会在公文的发文稿纸上出现。而“上行文格式”中“签发人”标识区域内的领导人姓名标注不是要求领导人亲笔签名，也不能采用加盖签名章的方式来进行，“签发人”姓名的标注是文件在缮印时通过打印的方式出现在文件上的。
3.“签发”不需要区别对待公文的行文关系，不论是上行文、下行文还是平行文，任何文件的发出都必须履行“签发”的相关程序和手续。也不需要区别对待公文文种。“签发人”的标注则要考虑公文的行文关系，同时也要考虑公文文种问题，它的标注通常只能在特定的公文文种中进行。
4.“签发”是单位领导人行使职权的一种典型行为。“签发是决定文稿最后定稿与批准发出的一个关键性环节，是机关领导人参与和掌握公文处理的具体行动，也是领导人行使职权，代表领导机关或部门对文稿负责的具体体现”。“签发”是公文生效的标志性要素，公文一经领导人“签发”，就意味着该公文已经产生法定效力。而“签发（会签）人”的格式仅对上行文适用。国家行政机关的公文文种中，请示、报告以及按请示性公文程序和要求办理的公文类型——意见，应该按照上行文的首页版式样式来处理，都是要求必须出现“签发人”标识区域，并标注领导人姓名的。作为下行文、平行文的公文文种，诸如通知、函等，不属于上行文范畴，它属于非“上报的公文”，不适合使用“上行文格式”的版式样式，不应该出现“签发人”的标识区域，也就是说不应该标注“签发人”字样及其姓名。《办法》规定“上行文应当注明签发人、会签人姓名”，《标准》也要求“上报的公文需标识签发人姓名”，这说明文件在缮印时标注“签发人”及其“签发人”姓名只针对公文文种中的上行文。之所以规定“上行文”“上报的公文”必须标注“签发人”姓名，其目的在于“表明公文的具体负责者，督促有关领导人认真严肃地履行权利义务，强化公文质量；同时让上级单位的领导人了解下级单位谁对上报事项负责，为直接联系工作、迅速有效地询问和答复有关问题提供方便”。
5.“签发”以及“签发人”都与单位的领导人相关联。“签发”是领导人行使职权的一种行为，是发文处理的一个过程和必备环节。“签发人”是上行文的必备格式要素，它体现的是单位领导人对上级负责人的一种形式。所有公文都必须进行“签发”，而标注“签发人”仅适用于上行文。
文稿“签发”后领导人的署名，是“上行文格式”中“签发人”姓名标注的前提条件。但“签发人”姓名的标注只出现在上行文中，并非像一些基层单位那样，制发的所有公文都采用上行文的版式样式，只要单位发文都被要求标注“签发人”姓名。未严格按照使用规范处理“签发人 ”姓名标注问题。《办法》规定，“以本机关名义制发的公文，由主要负责人或者主持工作的负责人签发；以本机关名义制发的下行文或平行文，由主要负责人或者由主要负责人授权的其他负责人签发”。这是对公文签发的要求，也是对“签发人”标注的一种要求。仅就上行文而言，“签发人”标识区域内出现的姓名，应是单位的主要负责人还是主持工作的负责人？
1.单位的主要负责人，按照我国现行行政体制的要求，应是单位的正职领导，对上级负责任的也应该是单位的正职领导。因特殊原因，副职领导主持单位工作的应视为单位的主要负责人，也是通常意义上的单位“一把手”。“签发人”标识区域内的领导人姓名应是单位“一把手”的姓名。
“上行文设置签发人格式的目的，就是为了表明对公文内容负责，而能对公文内容负全责的在行政机关只有主要负责人一人”。所以，公文在标注“签发人”姓名时，只能标注单位的“一把手”姓名。
2.单位的主要负责人或者主持工作的负责人，因特殊原因需授权某副职领导签发文件并上报，能否将副职领导的姓名标注在“签发人”标识区域内的问题，按照我国行政首长负责制的要求，副职领导的姓名出现在“签发人”标识区域内也是不合适的。副职领导人签发上报的文件，只是一种接受授权的行为，而真正对签发的文件负责的依旧是单位的“主要负责人或者主持工作的负责人”。
3.一些基层单位在制发文件时，考虑到职权分工的要求，一些部门负责人在签发文件后，错误地使用了上行文的首页版式样式，使用了带有“签发人”标识区域的上行文格式。
部门负责人的姓名，在使用“上行文格式”后，出现在“签发人”标识区域内，这是对“签发人”使用要求上的误解。这种现象应予以纠正。
4.一些单位将公文的拟稿人作为文件的“签发人”标注，是一种不懂公文处理常识的表现。应加强公文理论及公文写作方面的知识和能力的培训。
“签发人”标准未按规范操作。《标准》第八部分内容“公文各要素标识规则”中有关“签发人”的标注要求作了详细说明，这里不再赘述。文秘人员及从事公文管理工作的相关人员应加强对《国家行政机关公文处理办法》及公文相关知识的学习，提高公文处理的能力。
公文中的“签发”“签发人”分属不同的范畴。公文都须签发，它是公文制发中的一个必备环节。一些基层单位滥用“上行文格式”，错误标注“签发人”姓名的问题，应引起相关单位的足够重视。加强对公文理论知识的学习，纠正公文写作及处理中出现的错误，促进我国公文管理工作的健康发展。 （作者单位：四川民族学院）
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