|
梅磊 江苏省常州市天宁区人民法院
2011年 《国有土地上房屋征收与补偿条例》颁布实施，对房屋征收行为进行了规范，更好地保障了被征收房屋所有权人的合法权益。但是该条例对于被征收房屋承租人却没有相应条文规定，使得承租人的权利受到了限制，实践中，因为承租人的原因而造成征收矛盾的事件层出不穷。 一、被征收房屋承租人的立法沿革和理论基础 1 . 立法沿革 关于被征收房屋承租人的立法，经历了以下三个时期。 1991年，国务院颁布的《城市房屋拆迁管理条例》（现已废止）第三条第二款规定“本条例所称被拆迁人是指被拆除房屋及其附属物的所有人（包括代管人、国家授权的国有房屋及其附属物的管理人）和被拆除房屋及其附属物的使用人。”虽然法条没有明确列举承租人为被拆迁人，但是承租人理当属于使用人范畴，因此承租人是定位于被拆迁人的。 2001年，《城市房屋拆迁条例》（现已废止，下文简称《拆迁条例》）修订。其中第四条第三款规定：“本条例所称被拆迁人，是指被拆迁房屋的所有权人。”虽然法条限定为所有权人，但是其在后文中对承租人的有关权益有所涉及。如第十三条“拆迁租赁房屋的，拆迁人应当与被拆迁人、房屋承租人订立拆迁补偿安置条例”；第二十七条“被拆迁人与房屋承租人对解除租赁关系达不成协议的，拆迁人应当对被拆迁人实行房屋产权调换。产权调换的房屋由原房屋承租人承租，被拆迁人应当与原承租人重新订立房屋租赁合同”；第三十一条“拆迁人应当对被拆迁人或者房屋承租人支付搬迁补助费”。上述条款都对承租人的权益进行了明确的规定，属于拆迁关系人地位。 2011年出台的《国有土地上房屋征收和补偿条例》（下文简称《征收条例》）第一条规定，“为了规范国有土地上房屋征收与补偿活动，维护公共利益，保障被征收房屋所有权人的合法权益制定本条例。”上述规定不仅将被征收人限定为所有权人，甚至整部法规都不见承租人的身影。 权威部门的解释是，《征收条例》之所以没有沿用《拆迁条例》的做法，将承租人规定为征收关系人，主要考虑到房屋出租是私房所有权人和承租人之间形成的民事法律关系，对于因征收而导致的合同解除问题，应当通过合同纠纷处理的方式解决。［1］ 2 . 物权优先于债权的理论基础 《征收条例》制定由单项的机械管理转为侧重于尊重和保护公民的私有产权。根据民法学基础理论，所有权人是指对所有物享有占有、使用、收益、处分权利的人。租赁权是债权，承租人为债权人，亦非用益物权人，这一特征决定了其从属性，权利的行使依附于房屋所有权人。 征收人征收的只是被征收人——所有权人的房屋。相对于没有出租的房屋而言，已出租房屋只不过是多了一项债权负担。《征收条例》将征收范围严格限制于“公益性征收”后，基于“古老的所有权公法义务论”，［2］承租人完全没有说“不”的权利。 “买卖不破租赁”原则是合同法立法宗旨中的重要原则，是指“租赁物在租赁期间发生所有权变动的，不影响租赁合同的效力”。买卖不破租赁原则有利于维护社会经济秩序的稳定，有利于保护承租人得合法权益，体现诚实信用原则。诚实信用原则要求出租人和承租人在签订房屋租赁合同时，明确出租人对房屋享有处分权，出租权，当出租人准备将房屋出售时，要提前通知承租人，承租人在同等条件下有优先购买的权利。 “买卖不破租赁”的理论被适用到房屋征收上，“征收搬迁必须解除租赁合同，但是因为解除租赁合同难免造成承租人的损失，这种损失属于合同之债。征收造成物权损失外，还造成债权损失，在补偿的问题上物权优先，兼顾债权。债权数额的确定属于合同机制解决的事项。”［3］因此，在《征收条例》的规定上，明确征收的当事人只有政府及房屋所有权人双方，没有将承租人的利益予以涉及。 二、房屋征收中承租人的权利和义务分析 现实中存在大量的公房和私房的承租人，《征收条例》规定的不完善，使房屋征收过程中，承租人的权益受损现象十分严重。 1 . 公房承租人的类物权 公房制度，是以房屋公有、国家统一调配使用、使用人支付租金为主要内容的城镇房屋产权制度及管理制度。公房具有两大基本特征，一是所有权和使用权分离，二是福利性和商品性分离。公房承租人虽然不享有所有权，但实质上是成为了一种长期存续的且带有福利性质、社会保障性质的“永租关系”。公房名为租赁，但承租人享有的是类似于物权的财产权益。因此，在房屋征收中，公房承租人应享有类似于所有权人的物权权利。 2 . 对房屋征收的申辩权和听证权 《征收条例》第十一条规定：“市、县级人民政府应当将征求意见情况和根据公众意见修改的情况及时公布。因旧城区改建需要征收房屋，多数被征收人认为征收补偿方案不符合本条例规定的，市、县级人民政府应当组织由被征收人和公众代表参加的听证会，并根据听证会情况修改方案。”征收房屋与承租人有重大利害关系，承租人应当享有申辩、听证权利。 3 . 搬迁、停产停业损失的补偿 《征收条例》第十七条规定，作出房屋征收决定的市、县级人民政府对被征收人给予的补偿包括：被征收房屋价值的补偿；因征收房屋造成的搬迁、临时安置的补偿；因征收房屋造成的停产停业损失的补偿。 搬迁费是指因房屋被强制征收而需要强制迁移，这种强制迁移所产生的费用包括搬家费，家具、设备拆卸、搬迁、安装、调试费，误工费，交通费等于搬迁具有直接因果关系的费用。房屋征收时，在租赁合同尚未解除的情况下，该费用是承租人实际发生的损失，理应由承租人享有。 停产停业损失包括因停产、停业使被征收人失去了获得利润的机会，经济损失其实就是被征收人的利润损失以及因征收而发生必须的费用。一般包括： （1）设备、仪器、生产成品、半成品或商品的搬迁运输费用； （2）设备、仪器、搬迁过程中发生损坏的费用及重新安装调试的费用； （3）生产成品、半成品或商品搬迁过程中发生损坏的费用； （4）停产、停业期间职工工资、福利费、各种保险等社会基金； （5）企业因征收倒闭、解散后职员的安置费用； （6）为特定经营环境而设的牌匾及其他装饰物的报废损坏的费用； （7）生产、经营证照的重新办理或变更的费用； （8）因解除房屋租赁关系而发生的房租损失及违约赔偿金或安置房屋承租人得费用。［4］ 因此，房屋征收时，在房屋租赁合同尚未解除的情况下，上述损失，房屋所有权人只是享有第8项利益，即房租损失，而其他利益应当属于房屋承租人。 4 . 行政复议及行政诉讼权 在房屋征收中，承租人享有的行政复议权或行政诉讼权主要体现在两个方面：一是对房屋征收决定不服的可申请复议或提起诉讼；二是对房屋补偿决定不服的可以申请复议或提起诉讼。在实践中，为保障承租人权益，部分省市在实施细则中都赋予了承租人权利，如《关于广州市国有土地上房屋征收与补偿的实施意见》第十八条规定：被征收人、承租人对补偿决定不服的，可以依法申请行政复议，也可以依法提起行政诉讼。 5 . 承租人的搬迁义务 承租人除享有权利外，还负有义务。承租人的搬迁义务是最重要的一项义务。房屋征收的目的在于征收房屋，征收人继而占有被征收房屋。征收条例规定“被征收人应当在补偿协议约定或者补偿决定确定的搬迁期限内完成搬迁”。在房屋租赁合同尚未解除的情况下，承租人是被征收房屋的现实占有者。如何让承租人履行该义务？实践中因为缺失承租人的法律地位，各地很多强制执行案例中，执行对象不明确，被执行人是被征收人，而实际上是承租人占据房屋，拒绝搬迁，从而导致征收事故频发。 三、房屋征收中应明确房屋承租人的第三人地位 承租权作为债权，依附于物权。承租人不能作为被征收人，其可以作为征收关系人。所谓征收关系人，是指虽非征收标的的直接权利人，但却因征收而受到损害，有权以自己的名义参与到征收关系中并作为一定的独立权利主张的第三人。［5］在补偿协议中，或者房屋补偿决定中，赋予承租人类似于民事诉讼中有独立请求权第三人的地位。有独立请求权第三人，是指对原、被告争议的诉讼标的，认为有独立的请求权，因而起诉参加到已开始的诉讼中来的人。 实践中，不少城市为化解征收矛盾，都在积极探索承租人的法律地位。常州市天宁区政府在作出房屋征收补偿决定时，赋予了承租人第三人的地位。首先，赋予承租人权利，明确搬迁费、停产停业损失等由被征收人和承租人共有，或告知承租人可通过民事途径取得其利益，保障承租人的知情权，避免了承租人的损失；其次，赋予承租人义务，明确被征收人、承租人在规定期限内搬迁。在法定期限内不申请行政复议或者不提起行政诉讼，在补偿决定规定的期限内又不搬迁的，由作出房屋征收决定的市、县级人民政府依法申请人民法院强制执行。 这样，当区政府向人民法院申请强制执行时，因承租人在房屋补偿决定上具有第三人地位，因此就享有了在人民法院陈述申辩听证的权利。同时人民法院在作出准予执行的裁定时，承租人就成为了明确的被执行人，避免了强制执行中对象不明确的情形。 如何和谐征收，实践依然在不断探索。承租人地位需要尊重，权利需要保护，利益需要满足，在立法层面上应尽快加以完善，更好地满足社会和谐发展。 注： ［1］参见国务院法制办公室农林城建资源环保法制司、住房城乡建设部法规司、房地产市场监管司编著：《国有土地上房屋与补偿条例释义》，中国法制出版社2011年版，第16页。 ［2］联合国1974年通过的《各国经济权利和义务宪章》规定，每一个国家对自己的自然资源和一切经济活动拥有充分的永久主权，包括有权实行国有化或把所有权转移给自己的国民，即是国家充分永久主权的表现。 ［3］参见王达：《国有土地上房屋征收与补偿条例解读》，中国市场出版社2011年版，第120页。 ［4］上引书，第118页。 ［5］参见房绍坤、王洪平：《公益征收法研究》，中国人民大学出版社2011年版，第157页。 
|
|
|
