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0引言 长期以来，出租汽车在城市客运中发挥着重要作用，全国约有100万辆出租汽车，200万驾驶人，年客运量约300亿人次，出租汽车为600多座城市的正常生产和生活做出特殊贡献。然而，整个行业近期处在困境之中，群众打车难，企业经营难，驾驶人对工作强度和收入不满意，非法营运车辆猖獗，这些成为地方政府面临的难题。加之近两年，利用互联网技术的“打车软件”和“预约专车”的出现，促使出租汽车行业矛盾更加复杂化。互联网技术可以使部分乘客与车辆之间建立信息互联，避免车辆盲目空驶，方便了部分乘客和驾驶人。但是，大众服务和行业竞争的公平性均受到冲击，促使打车更难、非法营运车辆更加难以管理、行业更加不稳定等，同时引发对出租汽车行业“份子钱”过高等问题的质疑。出租汽车目前面临的问题，不仅是互联网技术使用的问题，需要从出租汽车行业定位、运营模式、管理政策等方面进行战略研究。2015年1月，交通运输部印发的《关于全面深化交通运输改革的意见》(交政研发[2014]242号)将出租汽车行业改革作为重大问题提出。在互联网时代的背景下(以大数据、云计算、移动互联网为特征的信息化阶段)，本文从综合交通体系的角度，围绕出租汽车运营模式、服务水准和行业管理三个方面的变革趋势进行分析，并提出实施建议。 1出租汽车运营模式的多元化目标——兼具公共交通与私人小汽车交通的双重属性 业内对出租汽车的定位问题存在争议。一部分观点认为其属于公共交通，应满足基本需要，不应有特殊化、市场化的高端车辆服务功能；另一部分观点认为其具有私人小汽车特性，不属于公共交通，不一定要满足大众基本需求，满足部分人群需求即可。出租汽车定位的宏观政策不明确对于行业的稳定性将产生较大影响。本文认为出租汽车具有以公共客运为主、兼有私人交通的双重属性，运营模式应多样化，简单地将出租汽车划分为公共交通或私人交通都具有片面性。 出租汽车具备公共客运属性，为广大市民提供基本社会服务 传统出租汽车(以顶灯车为代表)是公共客运的组成部分。一方面，出租汽车有为社会全体人员提供运输服务的属性(即公共性)， 是整个城市活动不可缺少的客运方式。另一方面，轨道交通、公共汽(电)车缺乏门到门服务，而要扩大其服务范围，就需要非集约出行方式做必要的补充。出租汽车可以提供轨道交通和公交网络两端的接驳服务，也可以为未开设轨道交通或公交网络的地区提供服务，成为公共交通有机的必要组成部分。 为数众多的国家和地区将出租汽车纳入公共交通的范畴，即使在轨道交通和公共汽(电)车服务水平较好、小汽车拥有量也较高的情况下，出租汽车仍占有一定的市场份额。国际公认的公交都市新加坡，在轨道交通和公交均有较高运营水平的情况下，出租汽车每日仍承担近百万人次的客运量(2012年531万人口)。上海世博会期间，即便有发达的轨道交通网络和公交网络，出租汽车仍然承担着重要的交通保障作用。特别是在园区散场时段，约1/3 的离场交通量由出租汽车运送。出租汽车也有为大众提供服务的责任和义务，例如，上海大众出租租赁汽车公司坚持在除夕和大年初一至妇婴医院免费送产妇和婴儿回家过年的传统， 至今已23年。上海市在2002年和2012年两轮《上海市交通发展白皮书》中都将出租汽车定位为公共交通的组成部分。 出租汽车兼具私人小汽车属性，为部分人群提供高端个性化服务 出租汽车在行驶中占用的道路资源、单位能耗及排放等方面具有私人小汽车的特性。同时，出租汽车可以提供门到门服务，具有私密性、方便性、可达性，有能力提供不亚于私人小汽车的服务水平。在对私人小汽车进行需求控制的大城市，有一定经济条件但是无法拥有私人小汽车的人群对于出租汽车服务较为青睐。所以，出租汽车也可以是“汽车共享”模式在大范围的实现，是减少个人拥有私人小汽车、降低出行强度、减少停车场地需求的有效措施。国际大都市伦敦的出租汽车早已有高端和普通之分，提供不同品质的服务。 在“专车”出现之前，出租汽车行业已存在可以提供高端服务的租赁车辆，但规模不大，承担的客运量也不高。这为后来“专车”的发展提供了契机。 构筑出租汽车多元化运营模式架构 出租汽车的双重属性决定其运营模式也应多样化。1)公共客运属性的基本服务，由顶灯出租汽车承担，满足大众基本出行需求，实行公用事业价格定价机制；2)私人小汽车属性的高端服务，类似“专车”，但是应要求车辆统一标志，避免非法营运车辆进入，满足部分人群的出行需求，价格可以在政府指导下部分市场化；3)特殊服务，以已有租赁车为代表，满足商务包车等特殊服务，价格遵循市场化机制。 2出租汽车服务水准的互联网技术——消除乘客等车与出租汽车寻客双向排队的盲目性 出租汽车自诞生起很长时期内，由于车辆数较少，其服务一直是预约形式。直至改革开放后逐渐增加车辆，并提供扬招式服务，出租汽车服务水平才大幅提高。但是，当出租汽车达到一定规模时，扬招服务形式会产生乘客在路边等车难而出租汽车在街上巡游空驶率高的矛盾，由此会演化出更多的矛盾。因此，出租汽车运行需要充分利用互联网技术，消除双方排队的盲目性。同时，要避免互联网技术的不合理使用。 乘客等车的盲目性及其弊端 出租汽车长期以来实行总量规模控制政策。然而，随着城市人口快速增长，出租汽车规模已不能满足需求。以上海市为例，近10年人口约增长40%，出租汽车总数仅增加14%，出租汽车万人拥有率(常住人口)仅为20.7 辆，低于香港25.3 辆、新加坡53.0辆。总量供给不足加之扬招为主的服务形式，使得乘客在路边等车更具盲目性，能得到的有效车比较少，造成打车难的局面。例如在出租汽车用车高峰时段，乘客在路边扬招需要等候较长时间，并且不确定会有空载车辆经过，即便有空载车辆也可能遭到拒载。 乘车需求长期得不到满足致使一部分人群转向非法营运车辆或者购买私人小汽车。因此，乘客打车难、出租汽车服务水平下降，会刺激私人小汽车的部分购买需求，也会增加非法营运车辆的市场份额。 出租汽车寻客的盲目性及其弊端 出租汽车以巡游方式寻找乘客，空驶率较高。以上海市为例，在需求量较大、乘客打车难的情况下，近5年，出租汽车的运营里程空驶率仍然为35%~40%，每天产生约600 万车公里的空驶里程，对城市交通运行、空气质量及能源消耗均产生较大的负面影响。这也是出租汽车行业管理者不敢贸然增加车辆规模的原因之一。在双方信息不通的情况下，单纯增加车辆规模会进一步提高出租汽车空驶率。 合理使用移动互联网技术 运用移动互联网技术，可以使出租汽车乘客与驾驶人之间实现信息互通，消除双方的盲目性；同时，也可以降低出租汽车的空驶率。因此，加大移动互联网技术在出租汽车行业的使用，可提高服务水平和运行效率。在此基础上增加出租汽车车辆规模，既能满足服务需求，又能保障较低的空驶率。 现有基于移动互联网的“打车软件”和“专车”技术的主要问题是存在违法违规现象。1)驾驶人开车时使用手机违反交通法规；2)打车软件的加价行为违反出租汽车(顶灯车)公用事业价格的定价机制；3)乘客提前向驾驶人透露目的地，导致挑客、拒载等情况，违反行业管理规定，也使得大部分乘客更难打到车；4)信息平台公司的“烧钱”补贴行为引发市场不正常竞争；5)大量非法营运车辆通过移动互联网技术混入出租汽车行业，扰乱正规出租汽车的运营秩序。因此，应规范出租汽车利用互联网技术运营的管理规则，使其合法、合规、合理的使用。 3出租汽车行业管理的法制化运作——协调乘客、驾驶人、企业等各方利益 出租汽车行业各方的矛盾源于利益不均衡。企业收取出租汽车营运证费用被误认为是暴利和垄断行为；出租汽车驾驶人面临非法营运车辆的不公平竞争且需缴纳高额的“份子钱”。当成本不断上升、利润少于可接受水平，企业和驾驶人失去提高行业服务质量的积极性，从而伤害乘客利益。各方利益矛盾冲突，最终聚焦在出租汽车行业是否具有垄断性、营运证收费是否合理等问题上。矛盾的化解还需要通过法制化的管理手段来平衡各方利益。 经营方的责任和权力 出租汽车企业拥有经营权，向驾驶人收取管理费或营运证使用费。反对意见认为出租汽车企业无偿获得营运证，在总量控制下垄断了出租汽车营运证资源，又向驾驶人收取暴利费用。对此有两种明显态度：1)完全市场化，采取拍卖的形式，拍卖方式通常与数量管制相结合，具有公开、公平、公正的特点，能够充分体现经营权作为“稀缺资源”的价值；2)完全采用行政手段，从国外城市的经验来看，行政许可必须做到公开、公平、透明，且与经营者资质条件、内部管理水平及服务质量挂钩。伦敦、东京的出租汽车运营牌照都实行政府许可制度，不收取经营权使用费用。 然而，完全市场化或完全行政手段都需要较高水平的管理保障，否则会更加混乱。完全的市场化拍卖方式会抬高出租汽车经营权价格，增加运营成本，产生高额的行业利润，最终造成的负面影响会转嫁到消费者身上。例如温州市出租汽车经营权拍卖后，由于具有永久性持有、可以继承、可在市场上自由转让、可在银行抵押贷款等特点，高额的利润空间催生了包车群体，而随着包车形式的不断发展，开始出现二包、三包甚至四包，严重影响运营服务水平。香港同样采取拍卖方式，但因运营模式和监管水平的差异，服务质量远高于温州。完全行政手段的准入门槛设置较高，对经营者资质有严格要求。东京申请出租汽车公司牌照的条件包括10个方面的要求，个体申请者须有10年以上驾驶公司出租汽车的经历，连续若干年无违章记录，并且须通过交通法规、地理知识、心理常识等专项考试。 在未来3~5年时间，城市所处的经济发展阶段、政府管理能力、监控技术手段等难以达到较高的管理水平要求，因此现阶段中国出租汽车行业仍需要行政手段和经济手段双重管理，并对现有的经营机制进行优化和调整。当正规经营者成本不断上升、利润逐渐下滑，行业的服务质量就难以保障。为保障服务质量，应对出租汽车行业进行严格管理，征收一定的营业证费用或者管理费，用于车辆投入、服务质量监管、驾驶人基本保险等。 驾驶人的利益保障要求 出租汽车驾驶人作为从业者，普遍劳动强度大，每日工作时间在15 h 以上甚至达到20 h，并且工作环境差，生活不规律。与此同时，由于非法营运车辆的存在，正规出租汽车驾驶人的运营收入受到较大影响。相比非法营运车辆，出租汽车驾驶人高强度的劳动并未带来高收入。例如，出租汽车驾驶人每天工作差次约30~35次，每次运营约7 km；而非法营运的专车驾驶人每天工作约10次，每次约10 km，收入是出租汽车驾驶人收入的2~3倍。以南京市为例，受到非法营运车辆的影响，出租汽车驾驶人每月收入由原本4 000元下降至2 000元。多地出租汽车驾驶人停运，正是因为非法营运车辆抢占了市场。 利用法制化手段协调各方利益 由于对服务质量的严格要求与对利润最大化的追求存在矛盾，必须采取法制化、制度化的手段协调各方利益。 首先，实施出租汽车总量动态控制，制定严格准入和退出机制。出租汽车行业长期以来实行总量控制，多年来维持不变，难以应对需求的增长。非法营运车辆规模快速增加也说明了正规出租汽车的不足。因此，应实行根据市场需求动态的总量控制，同时采取严格的准入和退出机制，主要通过提高驾驶人从业准入门槛、提高车辆标准、强化服务质量与安全监管，实现对出租汽车规模的间接控制。其次，完善优化出租汽车行业经营机制，制定经营权与服务质量挂钩的机制，同时完善市场竞争机制，明确驾驶人收入水平分配原则。第三，规范新兴互联网技术的合法合规使用，保护合法运营车辆及乘客的权益。此外，严格执法、严厉处罚，消除非法营运车辆对正规车辆的干扰。通过加强法律法规手段，使得各类出租汽车服务均在同一法律环境下运行，保障各方获得一定经济利益，向出行者提供良好的服务。 4结语 出租汽车行业正经历着长期内在矛盾的爆发和新互联网技术的冲击，内在因素和外在条件都有变革的要求。出租汽车行业未来应向运营模式多元化、服务技术互联网化和管理手段法制化方向发展。健康发展的出租汽车行业对于构筑低碳易达交通体系、控制小汽车增长、提升公共交通吸引力、支撑城市正常运转有着重要意义。 文章来源 《城市交通》2015年第13卷第2期，作者：陆锡明 刘明姝 |
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