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一家之言：基层法律工作者，我顶你！ ——驳跨辖区代理无效论
无锡华明
最近，总是有同志来询问基层法律服务工作者跨区域执业的问题，在此有必要做一个比较全面的梳理： （一）基层法律服务工作者代理的“本辖区”案件是指委托人在“本辖区”内还是只要案件中有当事人在“本辖区”内即可？ 该问题涉及的主要规定为司法部于2002年12月10日作出的“司复［2002］12号”《关于基层法律服务工作者不能代理当事人任何一方均不在本辖区内的民事经济行政诉讼案件的批复》，具体内容为：“江苏省司法厅：你厅《关于基层法律服务工作者能否代理代理当事人任何一方均不在本辖区内的民事、经济、行政诉讼的请示》（苏司办［2002］69号）收悉。经研究，批复如下：根据《乡镇法律服务业务工作细则》第二十四条第四项的规定，当事人一方位于本辖区内，是基层法律服务工作者代理民事、经济、行政案件应当具备的条件之一。因此，基层法律服务工作者不能代理当事人任何一方均不在本辖区内的民事经济行政诉讼案件。” 也就是说，只要案件中有任意一方当事人在基层法律服务工作者所在辖区之内，即可进行该案件的诉讼代理，而不限于委托该基层法律服务工作者的委托人。 （二）基层法律工作者执业区域中“本辖区”的区划级别应当如何理解？ 该问题涉及的主要规定为司法部于2015年6月25日作出的“司复（2015）4号”《关于基层法律服务工作者诉讼代理执业区域问题的批复》，具体内容为：“四川省司法厅：你厅《关于基层法律服务工作者执业区域及出庭提交材料的请示》（川司法【2015】26号）收恶。经研究，批复如下：《乡镇法律服务业务工作细则》（司法部令第19号）第十四条笫（四）项当事人一方位于本辖区内的‘本辖区’，是指基层法律服务工作者执业的基层法律服务所所在的县级行政区划和直辖市的区（县）行政区划辖区。” （三）人民法院在审理案件过程中对于基层法律工作者执业区域是主动审查还是根据当事人异议被动审查？ 诉讼代理人的法律地位属于诉讼参加人，根据《民事诉讼法》第59条第1款的规定，委托他人代为诉讼，必须向人民法院提交由委托人签名或者盖章的授权委托书。该条第2款又明确：授权委托书必须记明委托事项和权限。诉讼代理人代为承认、放弃、变更诉讼请求，进行和解，提起反诉或者上诉，必须有委托人的特别授权。对于基层法律服务工作者的执业范围，诉讼法并没有明确要求法院进行审查，相反，《民事诉讼法》第58条第2款第（1）项直接明确律师、基层法律服务工作者是具有当然的诉讼代理资格的专职代理人，不需要额外的前提条件，譬如当事人的近亲属或者工作人员，当事人所在社区、单位以及有关社会团体推荐的公民。 因此，立法上对代理人的审查主要着重在委托代理人参加诉讼是否为当事人对相关具体诉讼事宜委托他人代理的真实意思表示。 但是，司法解释对基层法律工作者的执业含糊地作了缩限。最高人民法院《关于适用<中华人民共和国民事诉讼法>的解释》（以下简称《民诉司法解释》）第88条对代理人的审查作了扩充，规定：基层法律服务工作者除根据民事诉讼法第59条规定提交授权委托书外，还应当提交法律服务工作者执业证、基层法律服务所出具的介绍信以及当事人一方位于本辖区内的证明材料。这就意味着对基层法律服务工作者的执业区域需要提交相应证明以供人民法院进行审查。同时，根据最高人民法院《关于民事诉讼证据的若干规定》第15条的意见，人民法院可以依职权进行调查的证据就有“涉及依职权追加当事人、中止诉讼、终结诉讼、回避等与实体争议无关的程序事项”，而诉讼代理人的身份及代理资格相应的证据当然也可以归入此类范畴。 因此，根据最高人民法院的要求，人民法院在审理案件过程中对基层法律工作者的执业区域应当进行主动审查。 （四）经审查发现基层法律工作者超执业区域代理案件的，人民法院应当如何处理？ 这个问题的确十分棘手，在实践中的做法和观点亦有很大差异，可谓“仁者见仁，智者见智”，主要分为两种观点： 第一种观点认为：既然司法解释有明确要求，人民法院应当对基层法律工作者对执业区域进行主动审查，本身就意味着如果违反规定跨区域代理，该代理即为无效，人民法院应当确认该基层法律工作者无权代理本案，并要求当事人变更代理人，当事人拒绝变更的，应当要求当事人本人出庭参加诉讼，拒绝本人参加诉讼的，应当依法视为撤诉（撤回上诉）或缺席审理。 第二种观点认为：虽然人民法院可以对基层法律工作者对执业区域进行主动审查，但无权否认该代理的法律效力，因为不得跨区代理仅是司法部的内部文件，其法律地位至多到规章层次，且该规定本身亦属于管理性规定，因此，并不满足合同法上关于认定民事行为无效需要违反法律、行政法规禁止性规定这一法定的条件。因此，人民法院仅能建议司法行政管理部门进行管理，但对基层法律工作者的诉讼代理仍应当认可其法律效力。 我赞同第二种观点，理由如下： 1、法律依据不足。诉讼代理行为本质上仍是一个平等主体之间的合同行为，虽然受到诉讼法的限制，但仍属于《合同法》的调整范畴。因此，认定代理行为是否有效还应当考察是否存在《合同法》第52条的无效情形，如果不存在这几种无效情形，仅是因为基层法律工作者跨区域执业，就不能认定该代理行为无效。因为即便是《民诉法司法解释》第88条，也没有明确基层法律服务工作者跨区域代理，相应参与诉讼的代理行为无效。 2、事实依据不充分。基层法律工作者是诉讼法规定的诉讼职业代理人，具有当然的诉讼代理资格，事实上也具有较其他公民代理更为丰富的代理经验和更为专业的法律知识和从业背景，有利于保障诉讼的有序、正常、高效推进。 3、为案件审理人为制造矛盾。人民法院直接否定基层法律工作者跨区域代理的法律效力，实质上限制了当事人委托代理人的基本权利，人为提高了当事人参与诉讼的成本，极易导致当事人对法院不满，甚至因此与法院直接对抗，引发矛盾激化。 4、当事人对代理市场的客观需求。诉讼的代理市场很大，当事人的层次很多，绝大多数传统民事案件如继承、离婚、赡养、相邻权等纠纷律师不愿参与，而当事人亦不愿意花费高昂的代理费用，因此，收费相对低廉、接待相对耐心的基层法律工作者就成为一个靠谱而又经济的选择。这种需求客观存在，法院应当乐见其成。 5、法院对诉讼保障的客观需求。根据多年工作经验，有代理人总比没有代理人要好，代理人特别是职业代理人在绝大多数情况下能够起到法院与当事人的桥梁沟通作用，在文书送达的方便性、代理意见的条理性、庭审辩论的专业性等方面与当事人本人相比有着无可争议的优越性。 结语 基层法律工作者虽然在业务上确实参差不齐（这一点其实在律师队伍甚至法官队伍上表现得也是同样突出），但他们大多有着基层司法所的调解工作经验，大多兼职社区矛盾纠纷化解工作的职务，有着本乡本土的熟人优势，因此，与一些律师相比，或许专业上有所欠缺，但在耐心上、在法院调解的配合度上应当说是整体胜出的。 所以，积极配合诉讼的基层法律工作者，我顶你！ |
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