新制度主义

（[美] 詹姆斯·马奇 约翰·奥尔森）
　　编译者按：自80年代以来新制度主义已成为西方政治学研究中的一股重要思潮，它与行为主义政治学（如政治系统理论、结构——功能主义理论等）以及理性主义政治学（如集体选择理论、公共政策研究）成鼎足之势。詹姆斯·马奇和约翰·奥尔森是新制度主义的代表人物。在本文中他们批判了以行为主义和理性主义思潮为代表的当代西方政治理论，阐明了新制度主义研究的理论要点，并认为它们代表着政治学研究的新方向。美国著名政治学家邹谠教授曾向我国学者推荐过此文。由于原文过长，编译者将该文重新加工整理后奉献给读者。
　　在大多数当代政治理论中，对政治制度的研究已经让位于对政治行为的研究特别是决策行为的研究。然而近年来新制度主义在政治学中开始崭露头角。这是因为在现代经济和政治系统中主要的行动者是各种组织机构而非个人，这些组织机构和规范其行为的制度网络在当代生活中占据着支配性的角色。将行为研究和制度研究融合起来是新制度主义研究努力的方向。这种努力在许多理论流派中均有所反映并取得了重要进展。本文将考察这些进展中的某些方面及其在增强人们对政治生活组织方式的洞察力上所具有的涵义。我们从正式组织的研究者角度完成这一任务。然而这场争论已超出组织理论的范围，它涉及到机构或制度在政治中的地位这一更带普遍性的问题以及建立一种与此类问题相关的政治理论之可能性的问题。
　　一
　　本世纪50年代以来政治理论研究有五大特征：(1)背景论，倾向于将政治视为社会的一个组成部分，而不太愿意将政治组织从社会其余部分中区分出来；(2)简化论，倾向于将政治现象视为个别行为所产生的影响的加总，而不太愿意把政治结局归因为组织的结构和导致某种适当的行为的规则；(3)功利主义，宁愿将政治行动视为自我利益的算计的产物，而不愿将它视为政治行动者对既定义务和责任所作反应的结果；(4)功能主义，倾向于将历史视为达到唯一的、适宜的均衡的有效机制，较少关注适应性欠佳的可能性以及历史发展具有多种可能性的问题；(5)工具主义，倾向于将决策的制订和资源的分配界定为政治生活中的核心任务，而较少注意到政治生活如何通过符号、仪式、典礼而围绕意义的展开加以组织的问题。
　　从历史上看，政治学家倾向于把政治机构特别是国家作为一种独立的力量来看待，同时非常重视它们在理解和组织集体生活中所起的作用。现代政治学家如伊斯顿等人则竭力贬低国家的作用，在他们看来政治机构乃是外部力量的附属物，政治活动乃是对其存在的背景的反映。背景论假定阶级、种族、文化、宗教、地理、人口等所有这一切外部因素都影响着政治，而政治却对它们产生不了什么重要影响。
　　传统政治理论是将政治制度作为决定、指导或修正个人行为动机的因素来对待的，它把政治机构视为按照自身需要自主行动的力量。现代政治理论的思维方式正好相反，它强调宏观水平上的政治结局取决于微观水平上的个体行动者互动行为的合力。将集体简化为个体的总和，将集体行动简化为个体行动的加总，否认集体（主要是作为一个整体的组织及其代表）可以作为一个行动者自主行动是现代政治理论一大特色。
　　在历史上，政治学一直强调政治行为置身于由规则、规范、期望和传统构成的制度结构之中，后者严格限制着单个人的意志和打算的自由活动空间。大多数现代政治学著作则将政治事件描述为算计而作出决策的结果。决策则被描述为政治行动者个人基于自身利弊得失考虑而作出的选择。功利主义考虑成为人们行动的主要动机。
　　当代政治理论普遍认为制度和行为是通过某些类型的有效能的历史过程而不断演进。按照这种观点，一个有效能的历史过程是迅速地走向某种最佳解决办法的过程。人们的任务就是找到一种最优化方案并实现之，从而推动历史进步。至于这种方案所面临的历史制约因素和人们在现实中行为究竟如何则不在这种理论考虑之列。
　　在历史上，政治制度理论首先将政治决策的制订描述为一种培养目的感、方向感、认同感和归属感的过程。政治是教育公民和改进文化价值观的工具。而现代政治理论则把结果放在头等重要的位置上，它们要么无视象征性行动，要么将其视为控制结果的一种努力。现代政治有机体同古代社会一样充满了政治符号、典礼、仪式和神话。后者在现代政治学看来不过是政治家为掌握、行使权力和操纵民众而可以巧妙地加以利用的工具。
　　新制度主义向当代政治理论的思维范式提出了挑战。它贬低了政治共同体对社会的依赖问题的重要性，而坚持相对自主的社会和政治机构的相互依存；它反对微观过程和有效能的历史过程无条件地处于首要地位，而强调历史过程的复杂性和历史无效性的一面；它贬低选择的隐喻和配置结果的重要性，而支持行为的其他逻辑以及意义和象征性行动的核心地位。这些观点将促使政治学者从新的角度思考问题。
　　二
　　下面我们对新制度主义的观点作进一步的阐发。
　　新制度主义并不否定政治行动的社会背景和个体行动者动机的重要性，但它坚持认为政治机构扮演着更加自主的角色。国家不仅受社会的影响而且也影响着社会。政治民主不仅依赖于经济和社会条件而且也依赖于政治制度的设计。官僚机构、立法委员会和法院既是对立的社会力量斗争的场所，同时也是界定和捍卫利益的重要机构。政治机构本身就是一个有着自身利益和要求的集体行动者。具有自主性的政治机构和规范其行为的制度结构不只是社会力量的简单的反映，它们直接影响着政治活动的结局。不仅如此，政治机构及其活动还对历史的进程产生着重要影响。
　　当代政治理论喜欢把政治系统初级单位之间互动关系简单化。但经验性观察则表明现代国家在机构设置上十分复杂，同时机构、个人和事件之间关系错综复杂。集体行动理论以两种方式简化了复杂的集体所面临的潜在困境。第一种是统计上的加总法。这种方法把影响结果的因素分成两组，一组是有计划的，另一组是随机的。如果我们假定后一组因素即随机变量可以作为噪音来处理，那么有计划的因素在统计结果上将是清晰可辨的。加总的传统假定为结果强加上一种统计学上的秩序。第二种是有关历史的效能的假设。这种理论无视人类行为的复杂性或明显的反常现象的存在，而将历史的进程设想为消除那些无助于解决恰当的、共同的最优化问题的行为规则的过程。对于历史发展的多种可能性和无效能的历史过程的存在视而不见。
　　制度学派的学者为了理解复杂的政治系统而提出了关于政治结构的假定，后者指由制度、行为规则、规范、角色、物质性安排、建筑物、档案构成的集合体。与断言行动是基于个人的价值和期望之上的选择理论相反，政治结构理论断定行动充满了责任和义务。这二者的差别是十分重要的。在选择的隐喻中，政治行动者先考虑个人的偏好和主观期望，然后选择尽可能与期望和偏好相一致的行动。在责任的隐喻中，政治行动者通过适宜的规则而将某类行动同某种情势联系起来。由规则驱动的行为同由偏好驱动的行为并非是截然对立的关系，因为这种规则乃是历史经验的凝聚，同时也是人们偏好的塑造者。
　　谁得到什么和如何得到？大部分当代政治学理论均按这种工具性术语来思考政治和政治行为。对它们来说，行动就是选择，选择则根据对结果的预期而作出，意义被组织起来是为了影响选择，象征性符号是遮掩真实政治的帷幕。新制度主义向这种结果优先的观点提出了挑战，它重复了政治思想中一个古老的命题，即政治创造和证实着对生活意义的阐释。通过参与政治，个人得以完善他们自身、他们的社区并推进公共的善。J.S.密尔、佩特曼、拉费蒂认为政治乃是一种教育活动，是发现、阐述和表达意义的场所。政治就其是已阐明的秩序的工具的意义上说是一种象征性活动。对于参与者来说，政治过程比政治结果更为重要。
　　人类行为、社会背景和制度之间以一种复杂的方式相互影响。这些复杂的、相互作用的过程以及意义的形式对于政治生活来说非常重要。机构似乎既不是外在环境力量的中立的反映者，也不是由外来的偏好和期望驱动的个人履行其职责的中立的场所。忽视对制度问题的研究是当代政治理论一个致命弱点。新制度主义在继承旧的制度分析学派研究成果基础上，力图把制度研究与行为研究、决策研究结合起来。新制度主义目前只是采取了对现存理论进行批判的形式，它尚未发展成一种新的理论体系。
　　三
　　制度主义的思维方式强调制度因素在为混乱无序的世界建立起秩序过程中所起的重要作用。传统政治理论相当重视秩序问题，后者由政治契约中产生出来并在宪法、法律和其他稳定的契约中反映出来。秩序也可能产生于一个注重道德义务的共同体，这种道德共同体得到了宗教教义的鼓舞和支持。当代政治理论重视的是另外两种秩序即理性强加的秩序和竞争与强力强加的秩序，然而这两种秩序都与制度因素密切相关。新制度主义在此基础上提出了6种秩序观。
　　(1)历史的秩序。当代政治理论强调历史过程的效能，强调历史迅速地和不可抗拒地走向某种独特的结局——正常情况下是最优的结局。制度理论将阐述历史的进程怎样受政治制度具体特征的影响，并将提供对历史无效性问题的更宏大的理论解释。历史无效性是指不存在均势，耗费的时间过于持久，产生某种非唯一的结局或唯一的但属次优的结局的历史过程。对历史无效性问题的理论关注将促使人们去研究机构从其经验中学习的方式、调整的速率以及标准的操作程序、职业和专业知识的作用等问题。
　　(2)暂时性的秩序。大多数行为理论假定事物是按照它们间的重大联系来安排的。手段同目的相联系，原因同结果相联系，结果同导致该结果的行动及受这种结果影响的偏好相联系，解决办法同它们所要解决的问题相联系。这种秩序的概念突出了选择的理论，系统偏离重要的次序便被视为脱离常轨和功能失调，否则就会保持团结一致。暂时性的秩序观则强调联系更多地带有暂时性而非重大的因果性联系。事物由于同时出现或到达而被联系在一起。人们注意问题的方式既取决于事件出现的时间又取决于事件的重要性，对二者依赖程度不相上下。
　　(3)内生的秩序。相当一部分当代理论强调秩序是由外部环境强加给政治机构的。例如由是观之，政治系统内部的权力是在环境中对资源的占有决定的，利益是由在外部世界中的地位决定的，机构内部的团结是由迫切的需要来加以保障的。因此，秩序有力地存在于机构或过程之，外并且不依赖于制度的特征和机构内部的活动过程。制度理论家则认为机构运转过程本身通过多种方式影响着权力的分配、偏好的分配以及调节的手段等。这将推动人们去研究下述问题：兴趣和偏好在机构行为的背景中得以形成和发展的方式，权力声望受政治结果的影响而演进的方式，对有目的的组织施行控制的过程中何以产生未曾预料到的后果，以及政治系统的决策过程如何令人产生成功和失败的幻觉等问题。
　　(4)规范性的秩序。人们的行为要受文化格言和社会规范的制约和支配这一观点在经验性的社会科学中已无人怀疑了。尽管自利意识浸透于政治之中，但人们的行为更多地建立在发现合乎规范的行为的基础之上，而较少建立于对从可供选择的方案中期盼的回报予以精心计算的基础之上。这样，政治行为犹如其他类型行为一样可以用职责、义务、角色、规则等术语来描述。这种描述尚未被转换成为令人信服的理论形式。人们已在努力使某些规范性规则如利他主义和互惠主义合理化或致力于阐明这些规则演进的条件。制度主义认为这种努力是值得仿效的，同时又指出它们的不足之处在于仅仅对个别规范进行静态的比较而缺乏更广泛深入的分析。
　　(5)人口统计学上的秩序。有人认为集体行为可以理解为一幅由个人生活拚揍起来的图案。从人口统计学角度对制度的关注将把对有组织的集体生活的观察同对个人生活特性即个人职业生涯的关注结合起来，这种个人生活特征乃是制度结构的产物。相应的理论要素包括下列概念：组织通过向其反面的转化来适应环境，机构受其同伴结构的推动而运转，以及对职业和专业标准的追求支配着事件的进程等。
　　(6)象征性的秩序。研究正式组织的学者号召人们注意政治生活中符号、仪式、典礼、故事和戏剧在实现有序化方面的力量。象征性的符号以一种精巧的和发散的方式渗透于政治体之中，为政治生活提供着意义阐释上的内聚力。从制度角度对理论发展的反思将包括对下述问题的考察：信仰一致性对政治意义组织方式的影响，“示范中心”通过仪式创造社会秩序的方式，象征式符号影响人们行为的过程以及象征性行为和工具性行为间的相互影响等问题。
　　制度主义的秩序观为理论研究开辟了新领域并有助于人们认识制度因素对政治事件及其结果的影响。
　　结论
　　新制度主义并不是政治科学所特有的东西。对制度兴趣的复活已成为经济学的一个新趋向，后者业已发现法律、契约、科层制、标准的操作程序、职业准则、社会规范的价值。在人类学和社会学中也可以看到这种趋向，尽管非制度主义的观点在这些领域从未获得过象在经济学和政治学中那么大的成功。与旧制度主义不同之处在于，新制度主义力图把对制度的关注与当代政治理论的要素融合起来，它或许代表了政治理论研究的一种方向。
　　（殿敏　编译）
　　（责任编辑：金鹏）
　　*该文原载《美国政治科学评论》1984年第3期，总第78卷。