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一行为违反数法条如何实施行政处罚 作者‖黄璞琳 首发‖《中国工商报》2007年6月 一行为违反数个法条如何处罚问题（本文讨论的“违反法条”，包括构成法条所规定的违法情形），在《行政处罚法》中主要体现在第二十四条所规定的“一事不再罚款”原则，即“对当事人的同一个违法行为，不得给予两次以上罚款的行政处罚”。但该条款仅是从禁止重复罚款角度予以规范，对一行为违反数法条时应如何实施行政处罚并未明确。笔者觉得，讨论此问题，首先要解决以下问题：一是如何界定“同一个行政违法行为”？二是“一行为违反数法条”具体包括哪几种情形？分别应如何适用法律实施行政处罚？ 一、“同一个行政违法行为”的界定与分类 对于“同一个行政违法行为”的界定标准，我国法学界尚无定论，常见的观点有“法律规范说”、“违法事实说”、“构成要件说”等等。不过，“同一个行政违法行为”应当是指“法律上的一行为”，而不是指“自然上的一行为”或“事实上的一行为”，这已是共识了。由于行政处罚与刑罚之间有一定的衔接性，我们不妨参照刑法理论中有关“一行为与数行为”的判定标准来分析此问题。也就是说，凡只能充分满足一个行政违法构成要件的行为，就是“一个行政违法行为”；能分别独立、完整地充分满足数个行政违法构成要件的行为，就应认定为“数个行政违法行为”。“法律上的一行为”，可能由一个“自然上的行为”构成，也可能由数个“自然上的行为”基于法律的规定或者社会一般观念结合而成。但是，一个“自然上的行为”却不可能同时构成数个“法律上的行为”。 具体的某种行政违法行为的构成要件，要结合相关法条的具体规定来判断，但一般都应当具备以下4个必要要件：一是相对人有独立的违反行政法律规范的作为或不作为；二是相对人的违法作为或不作为具有社会危害性；三是相对人具有行政责任能力；四是相对人对其违法作为或不作为，主观上有过错（包括推定过错）。（参见朱新力：《论一事不再罚原则》） 以无照经营为例，根据《无照经营查处取缔办法》第二条、第四条的规定，这一“法律上的行为”，其实包含两个“自然上的行为”，一个是“未依法取得营业执照和（或）许可证、批准文件”这一消极的不作为行为，另一个是“实施了相关经营活动”这一积极的作为行为。又如，《商标法》第五十二条第㈢项所规定的“伪造他人注册商标标识”行为，也要求具备两个“自然上的行为”，即“未经商标注册人许可”的消极不作为和“制造与他人注册商标标识相同的标识”的积极作为。就无证照印制假冒他人注册商标标识行为而言，从表面上看同时构成了“无照经营”和“伪造他人注册商标标识”这两个违法行为，但这里构成“无照经营”和“伪造他人注册商标标识”所必须的“积极作为行为要件”却重合了，都是“印制与他人注册商标标识相同的标识”这一个“自然上的行为”，也就不能分别独立、完整地充分满足上述两个违法行为构成要件。因此，无证照印制假冒他人注册商标标识行为，只是一个违法行为，不过同时违反了数个法条。 但这种一行为违反数法条情形都属于法条竞合吗？笔者想参照刑法理论来分析“同一个行政违法行为”的分类情况。 ㈠单纯的一个行政违法行为，即只违反一个行政管理法条。如《商标法》第四十四条第㈢项所规定的“自行转让注册商标”行为。由于行政管理的繁杂和执法主体多样，这种情形其实也不多。 ㈡实质上的一个行政违法行为。是指看起来是数个行政违法行为，但实质上仅是一个行政违法行为。包括： 1、持续性或继续性违法，指行为人主观上出于一个概括的过错，实施的行政违法行为及其引起的违法状态在一定的时间、空间上处于持续或继续状态，时间上没有间断，法律对其评价为一个行政违法行为。如某人从A地到B地超载驾驶。持续性或继续性违法，可能仅违反一个法条，也可能违反数法条。 2、法条竞合违法，指一行为同时违反数个法条，数法条对该行为规定了不同的法律后果，或者规定了不同的行政执法主体，而且数法条之间在调整对象上存在必然的交叉、包含乃至重叠的包容关系。法条的包容关系一般具有两种形式：一是完全包容，即两个法条在调整对象上具有包含乃至重叠的重合关系（包含是指调整范围有大小且大的完全包容了小的，重叠是指调整范围完全一样），简称法条重合；二是部分包容，即两个法条在调整对象上具有交叉关系，也称法条交叉。如，《反不正当竞争法》第二十四条与《广告法》第三十七条有关虚假宣传的规定就具有包含关系；新《公司法》第二百一十一条所规定的冒用有限公司、股份公司或其分公司名义，包括“无营业执照冒用有限公司、股份公司或其分公司名义”和“已依法持有非有限公司、股份公司或其分公司营业执照却冒用有限公司、股份公司或其分公司名义”两种情形，因此，该法条与《无照经营查处取缔办法》第十四条，属于法条交叉。 3、想象竞合违法，指一行为同时违反数个法条，但数法条之间不存在必然的包容关系。法条之间是否存在必然的包容关系，是区别想象竞合与法条竞合的关键。例如，《无照经营查处取缔办法》有关无照经营的规定，与《商标法》有关侵犯注册商标专用权的规定，法条本身之间并无必然的包容关系。因此，无证照印制假冒他人注册商标标识行为，是“无照经营”与“商标侵权”的想象竞合而非法条竞合。在同一件产品上同时假冒他人注册商标和企业名称的，其实只实施了一次产品标注行为，因此，也属于想象竞合违法。 ㈢数行为而由法定为一个行政违法行为。是指本来符合数个行政违法行为构成要件，但法律将其规定为一个行政违法行为。在目前我国行政法领域，主要表现为“常业违法”。如，《治安管理处罚法》第四十三条第一款对“殴打他人或者故意伤害他人身体”设定了治安处罚，但该条第二款第㈢项又对“多次殴打、伤害他人”设定了更重的治安处罚。“多次殴打、伤害他人”就属于常业违法，如果均未处罚的，不再分别处罚，而是作为一个违法行为实施处罚。常业违法一般存在法条竞合的问题。 ㈣数行为而在处理上作为一个行政违法行为。主要包括： 1、连续违法，是指行为人基于一个概括的过错，连续实施性质相同的数个违法行为。与持续违法或继续违法不同的是，连续违法在时间上有间断。在刑法上，连续犯按一罪处断。我国《行政处罚法》第二十九条第二款在规定行政处罚追究时效时规定：违法行为有连续状态的，从行为终了之日起计算。因此在实践中，对连续违法，我国一般是按一个行政违法行为从重处理的。此种立法体例，国外也有，如，德国《违反秩序罚法》就规定：“数次触犯（科处罚金之）同一法律时，仅得处一罚金。”不过，我国台湾地区却是实行绝对的“数行为分别处罚原则”，其《行政罚法》第二十五条规定：“数行为违反同一或不同行政法上义务之规定者，分别处罚之。” 2、牵连违法，指以实施一个违法行为为目的，但其手段行为或结果行为又分别构成其他行政违法行为。牵连违法的特征，一是实施了数个行为，且数个行为分别构成了不同的行政违法行为；二是数个行为之间具有目的行为与手段（方法）行为或目的行为与结果行为的牵连关系。如为了销售不合格产品而假冒他人注册商标，就属于牵连违法。对于牵连违法，一般是按一个行政违法行为处理，但国家有特别规定的从其规定。例如，竞买人为了串通拍卖贿赂拍卖公司，串通拍卖与贿赂行为之间存在牵连关系，但根据《关于禁止商业贿赂行为的暂行规定》第十一条，对贿赂行为与串通拍卖行为应一并处罚。 3、吸收违法，是指基于一个概括的过错，实施了数个分别构成了不同行政违法的行为，由于数行为之间存在特定的依附与被依附的关系，实践中按一个行政违法行为处理的情形。所谓特定的依附与被依附关系，是指根据一般观念和法条内容，数行为之间由于基本性质相同或有密切联系而存在的附随关系。包括其中一个或某些行为是另一个行为的必经阶段或必要部分，或者其中一个行为是其他行为的当然结果。例如，生产并销售某种不合格产品，行为人同时实施了生产行为和销售行为，但销售是生产的当然结果，二者存在吸收关系。吸收违法与牵连违法有时有交叉，牵连违法往往都是吸收违法，但吸收违法并不都是牵连违法。 二、一行为违反数法条的处罚原则 如前所述，一行为违反数法条主要表现为法条竞合、想象竞合、牵连违法和吸收违法。在刑罚领域，对想象竞合犯、牵连犯和吸收犯，一般是从一重断处。对于法条竞合犯，则比较复杂：首先，如果法条本身有明确规定的，则依其规定适用相关法条论处。如，刑法第二百三十三条规定过失杀人时明确“本法另有规定的，依照规定”；又如，根据刑法第一百四十九条规定，生产、销售第一百四十一条至第一百四十八条的伪劣产品，同时构成第一百四十条规定之罪的，实行重法优于轻法的原则。其次，在一般情况下，按照特别规定优于一般规定原则论处。最后，在特殊情况下，即使法条本身无明确规定，也应按照重法优于轻法原则论处。这主要是在法条交叉的情况下，很难区分谁是特别规定谁是一般规定，应根据犯罪行为最为显著的特征和重法优于轻法的原则从一断处，如刑法第二百六十六条规定的诈骗罪与第二百七十九条规定的招摇撞骗罪存在交叉关系，招摇撞骗数额特别巨大的就按诈骗罪论处。 与行政处罚相比，刑罚的裁决机关单一，种类相对较少，刑法条文也更协调统一，对法条竞合犯、想象竞合犯、牵连犯和吸收犯从一断处，就足以达到刑事制裁的目的。行政处罚的执法监管主体、监管角度、监管对象、处罚种类、制裁目的以及法条内容，都非常复杂。不同行政处罚法条的调整对象或保护对象、不同行政执法主体的监管任务、不同行政处罚的制裁目的，其侧重点均不同。对一行为违反数法条实施行政处罚时，如果也绝对地采取从一断处原则，就可能使违法者逃脱应受的处罚，妨碍不同行政执法主体间以及不同行政处罚种类之间制裁功能的全面实现。 仍以无证照印制假冒他人注册商标标识为例，无论是单独依《印刷业管理条例》第三十四条无照经营，还是依《商标法》第五十二条、第五十三条商标侵权定性处罚，都不能全面评价该行为的违法之处。若仅依商标侵权查处，只能责令停止侵权行为，没收侵权商品和专用工具，并处罚款，而《印刷业管理条例》所设定的“取缔无证照印刷经营活动”和“没收违法所得”处罚就会落空，反之亦然。 其实，《行政处罚法》第二十四条的立法精神是禁止对同一个违法行为给予两次以上相同种类的行政处罚，并未排除在遵守该立法精神的前提下适用数个法条对同一个违法行为实施行政处罚。德国《违反秩序罚法》第十九条规定：“同一行为触犯科处罚金之数法律，或数次触犯同一法律时，仅得处一罚金。触犯数法律时，依罚金最高之法律处罚之。但其他法律有从罚之规定者，仍得宜告之。”我国台湾地区《行政罚法》为了避免裁处机关认定及执行上的困难，甚至不管数法条间是否存在特别规定与一般规定的关系，一律依法定罚金额最高的法条处罚，其他法条另有没入等其他处罚种类时还得一并处罚。对一行为违反数法条且数机关均有管辖权的，我国台湾地区《行政罚法》第三十一条规定，同种处罚由法定幅度最高的主管机关管辖，法定幅度相同的由处理在先的机关管辖。我国内陆目前对此问题规定不够祥尽，实践中一般是同种处罚由在先处理的机关管辖，发生争议的由共同的上一级机关指定。 综上所述，笔者认为，对一行为违反数法条实施行政处罚时，不能以“从一断处”原则为主，而应以“分别适用但同种处罚不重复”原则为主。即分别适用该行为所违反的所有法条，指出其违法性并实施行政处罚，但同种处罚不得重复作出，若数法条由同一个机关主管的，同种处罚适用法定幅度最重的法条；若数机关均有管辖权的，同种处罚由在先处理的机关依法作出，发生争议的由共同的上一级机关指定。当然，在法条重合情况下，目前仍以“特别规定优于一般规定从一断处”的原则为主。 另外，一行为违反的数法条均由同一个机关主管的，该机关对该行为只能同时适用相关法条作出一次处罚且同种处罚不重复，不能分别作出数次处罚，否则有违依法行政的诚实守信原则和信赖保护原则，确有必要改变原处罚的应当依法撤销原处罚再重新处罚。 具体来讲：对于想象竞合、牵连违法和吸收违法，除法条本身明确规定“从一处罚”或对牵连违法按数个违法行为处罚的外，一般情况下，应实行“分别适用但同种处罚不重复”原则。 对于法条竞合，则要复杂一些。 1、法条交叉的，很难区分谁是特别规定谁是一般规定。⑴若相关法条本身对适用法律有明确规定的，则从其规定。⑵在一般情况下，法条交叉的实行“分别适用但同种处罚不重复”原则。 2、法条重合且行政执法主体相同的，法条本身对适用法律有明确规定的，从其规定；无明确规定的，按立法法规定的上位法优于下位法、后法优于前法以及特别法优于一般法等规则，从一断处。如，《标准化法》第二十条包含了《产品质量法》第四十九条的调整对象，对生产销售不符合保障人体健康、人身财产安全的国家标准、行业标准的产品的，就应按《产品质量法》第四十九条实施行政处罚。 3、法条重合但规定了不同的行政执法主体的，法条本身对适用法律有明确规定的，从其规定；无明确规定且相关行政执法主体都有管辖权的，实行“分别适用但同种处罚不重复”原则。 欢迎关注“璞琳说法”
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