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汪文雄 李进涛 [摘要]介绍了英国的主要住房政策变革，归纳了住房政策运行的效果，分析了住房政策改革与实践中的经验和不足，并在此基础上阐述了英国住房政策对我国住房政策改革的启示。 [关键词]住房政策；改革；实践；启示 [中图分类号]F299.561 [文献标识码]A 一、引言 住房政策是福利国家——英国社会政策的重要组成部分，从20世纪70年代开始，英国政府对住房政策进行了一系列的改革，对提高居民住房自有率，改善和提升居民住房状况，促进经济和社会发展发挥了积极作用。但进入21世纪以来，与世界许多国家一样，英国的住房市场也出现供给短缺、房价上涨的局面，城市居民住房承受能力问题突出，表明英国住房政策也存在缺陷。本文对1975-2007年间的英国住房政策的改革与实践进行梳理。 二、英国的住房政策 英国的住房结构体系分为三种类型。一是自有住房，包括以自有资金或抵押贷款购买的住房；二是私人租赁住房；三是社会住房。例如，在2007年的住房存量中，私人租赁住房占10％，社会住房占21％。英国的住房政策包括福利政策，是与住房结构体系相对应的，从20世纪70年代开始的住房政策改革就是在这种住房结构体系的约束下进行的。 1．英国主要的住房政策 自20世纪70年代以来，英国住房政策发生了深刻的变化。从1975年至2000年间的住房政策的改革过程来看，主要的住房政策体现在以下几个方面。 (1)撤销管制 1980年，英国保守党为帮助人们提高住房自有率撤销了对金融市场(住房抵押贷款)的管制，实施“购买权”(RTB)、“低成本住房自有”(LCH0)计划。宽松的住房金融环境，以及RTB、LCH0计划的实施，大大刺激了居民的购房热情，促 - 1 - 进了住房自有率的提高，住房自有率从1979年的55.3％提高到1998年的67％，2007年达到69％。同时，英国政府还启动了第一轮私人租赁住房的管制解除，以促进私人租赁住房市场的发展。 (2)重构住房补贴体系 20世纪70年代，欧洲一些国家的住房政策发生了重要变化，为减少公共住房支出，逐步引入了市场导向机制的住房政策。进入1980年代，在石油危机、结构性失业、经济增长停滞的国际宏观经济背景下，欧洲许多国家纷纷选择了对需求方提供住房补贴的方式，英国也不例外地选择了这种方式。1980-1982年，新的住房补贴、住房救助政策分别开始实施，住房补贴主要面向需求方的补贴，住房救助更侧重于残障人士、老年人、年轻夫妇或收入相对较低的群体。从图1可以看出，英国的住房补贴方式从1980年起发生了显著的变化，需求方的补贴迅速增加而供给方的补贴快速减少。1975-1976年度到2000-2001年度，对供给方的住房补贴占全部补贴的比重由81.87％减少到20.3％，需求方的补贴则由18.13％增加到79.7％。2l世纪初期，对住房供给方的补贴开始回升，而对需求方的补贴有所减少，但补贴总体规模基本保持稳定。 - 2 - (3)重组住房资产 在实施RTB、LCH0计划使大量社会住房转为个人拥有后，仍有一些社会住房不能通过向住户出售的方式改变其使用性质，也难以完全依靠中央财政预算解决现存住房的维修问题。1980年，《住房法》规定租住公房的住户可以选择由政府和社会合作的住房协会来管理所居住房。1985年的《住房协会法》建立了完整的住房协会制度，住房协会成为英国民间住房互助组织，其管理和建造的住房用于出租且只收取成本租金。1988年和1989年的《住房法》规定，允许住房协会引入私人资金来修建住房。1988年的《住房法》还引入了住房信托制度。在这种政策背景下，大量地方政府管理的社会住房逐步转到住房协会，住房协会成为新的社会租赁住房的供给者。住房协会还大量投资兴建租住房，改善邻里环境，提供教育、培训、就业、商业等多种形式的社区服务，极大地改善了低收入者的住房状况。到2000年末，存量社会住房中有392万套由地方政府管理，147.5万套由住房协会管理。 (4)转移政府住房职责 随着英国住房补贴体系的重构，中央政府的住房职责也开始向地方转移，私人公司、地方政府、住房协会在居民住房建设、管理中承担更为重要的角色。到20世纪70年代中后期，地方政府逐步淡出新增住房的供给，新增住房供给的职能主要由私人公司和住房协会承担。1980年，许多地方还成立了城市开发公司，政府鼓励他们进行土地与房屋开发活动，成为住房供应的主体之一。 (5)以规划指导住房建设 规划体系(主要是土地利用规划)是英国政府调控私人住房建设的重要手段。英国的土地利用规划系统具有多目标性，除了实现住房目标外，还有例如环境可持续性、社会融合等目标，强调可持续社区建设，充分利用轻污染工业用地，提高建筑密度。1992年，英国出台了规划政策指南，具体指导地方规划及可承受住房建设。 2．英国住房政策运行的效果 英国住房政策的运行对英国居民住房的改善发挥了积极作用，但也对英国居民的社会、经济生活产生了消极影响。 (1)住房供给 - 3 - 二次世界大战以后，为缓解住房严重短缺的局面，英国开始进行大规模的住房建设，建设规模逐年提高，1968年新建住房35万套，达到历史最高值。到20世纪70年代，英国存在的住房严重短缺问题在大规模兴建住房后得到解决。自此以后，住房建设规模逐年减少，到20世纪90年代，新建住房规模基本保持在15万套左右(图2)，与住房需求相差甚远。例如，2001年等待获得社会住房的家庭数量为103.93万户，2006年上升到163.43万套；2006年新增住房18.5万套，而新增家庭数达到22.3万户。出现住房短缺的原因除供给方补贴急剧下降外，还有其他几方面的原因：第一，随着国民平均寿命延长、家庭规模趋小(单身家庭、二人家庭数量增加)，需要住房的家庭也大幅度增加；第二，受土地利用规划多目标性的影响，用于新住房开发的土地供给控制太严，并且批准过程中存在延迟，造成住房供给不足；第三，住房建筑业熟练技术工人缺乏、建筑技术保守，企业缺乏竞争并厌恶风险，限制了住房供给；第四，直接住房投资以及支撑开发项目的基础设施投资降到了历史最低水平，影响了住房供应。 (2)住房享有形式 英国住房部门引入住房协会、住房信托制度，实施RTB、LCHO计划，采取多种形式的住房补贴、救助措施，居民住房享有呈现出自有、租赁社会住房和私人住房等多种形式，同时，住房自有率也有了大幅度提高。在丰富住房享有方式、提高 - 4 - 住房自有率的同时，也出现了消极影响，一方面，住房占有呈现了分化，越来越多的贫困家庭对社会住房的依赖程度加深；另一方面，住房风险由政府转移到家庭，大量住房抵押贷款的背后是金融风险的加剧。 (3)财富与再分配 在住房白有率提高的同时，收入与财富分布不均衡也日益突出，特别是位于社会底层的家庭与中等收入家庭的差距越来越大。 (4)住房质量 1975年以来，住房质量有了显著提高，极大地改善了居住条件。但在自有住房或租赁住房中有大量住房由于年代久远、缺乏修缮等仍有许多住房质量达不到“合宜住房标准”。例如，在1996年的社会住房中，地方政府拥有的53.88％、住房协会拥有的47.6l％的住房，其质量低于“合宜”标准。 (5)区域与邻里环境 从区域上看，住房政策的实施使区域差异在经济扩张或经济衰退的过程中日趋扩大。从邻里层面看，社会住房相对集中的社区容易出现教育、就业及犯罪等各种问题，居民对社会住房的邻里环境不满意率也最高。2004年，社会住房的邻里环境不满意率达到21％，几乎是私人租赁住房、自有住房邻里环境不满意率的2倍。社会住房存在的诸多问题阻碍了社区之间多元文化、多元群体的融合。相对于提高住房质量，要消除这些社会与经济发展的不利因素要困难得多。 (6)住房价格 1975-2000年间，英国房价经历了三次持续性上涨，其中1979年、1988年、2000年的房价分别比上一年上涨了29.1％、25.6％、14.3％(图3)。1990年、2000年的英国房价分别是1975年水平的5.07倍和8.62倍。英国房价上升的原因离不开世界各国房价普遍上涨的国际背景，另外也有其自身的原因。一方面，长期实行低利率政策，住房贷款迅速增加，刺激了房价快速上涨；另一方面，住房供给短缺，加剧了供需失衡。房价上涨导致居民住房支出增加，住房支出超过家庭可支配收入30％，的家庭比重由1997-1998年度的22％上升到2003-2004年度的25％，城市居民住房承受能力面临着严峻的挑战。 - 5 - 三、英国住房政策评述 英国政府对住房政策进行了一系列的改革，对提高居民住房自有率，改善和提升居民住房状况，促进经济和社会发展发挥了积极作用。 1．政策缺乏连续性 英国住房政策缺乏连续性表现在两个方面。一方面，住房政策的制定及出台往往是针对特殊问题的应急反应，出现“问题-政策-问题-政策”的消极循环，引发一系列的后续政策；另一方面，住房政策缺乏预评价，无论是从国家、地区还是地方层面的住房政策设计存在不一致性，在许多情形下，地区或地方政府的政策冲击也进一步损害了住房政策的连续性，消弱了住房政策的效果。 2．政策缺乏全面性 第一，在20世纪60年代大规模建房解决住房短缺后，新建住房开始大幅度减少，建房土地供应也受到严格限制，但随着人口老龄化、家庭规模小型化、住房需求增加，中央和地方政府并未及时调整住房供给政策，使住房短缺问题重现； 第二，住房补贴重点由供给方补贴转向需求方补贴，影响了地方政府、住房协会、私人公司建设住房的积极性，住房供给减少，片面依靠需求方补贴政策限制了住房问题的解决。 - 6 - 第三，解除住房金融管制，活跃了住房抵押市场，激发了居民的购房热情，而住房供给短缺导致价格上升，引发了居民住房承受能力问题。 第四，在住房政策的制定和实施过程中，对低收入家庭的住房问题仍缺乏足够支持，并且忽略了一些特殊群体，如黑人、少数裔家庭、无家可归者的住房需求，这些弱势群体的住房问题仍十分突出。 第五，政策的制定与实施，忽略了住房政策受社会与经济背景影响的特征，一些政策出台后明显地受到社会、经济背景的影响而难以奏效。如LCHO计划实施后，其住房所占份额明显偏低；试图以规划政策指南(PPG3)推动可承受住房的建设，但建设规模仍很小，2000年可承受住房占新增住房的15.66％，难以满足需要。 四、英国实践对我国住房政策的启示 英国1975-2000年住房政策的改革与实践是在欧洲许多国家住房供给逐渐转向市场机制及较少国家干预的背景下进行的，实现了市场机制与政府干预之间的较好结合，为提高住房自有率，改善居住质量，促进经济和社会发展做出了重要贡献。但从21世纪初的住房状况来看，英国住房供需矛盾、价格上涨、居民住房承受能力等问题仍然十分突出，政府还没有找到一个可行、合理的方法来完善住房政策，解决住房问题。我国住房制度改革前的住房福利分配方式及改革后的货币化分配方式所采取的一些政策与英国住房政策有诸多相似之处，英国住房政策有价值的经验和教训值得借鉴。因此，可以从英国住房政策改革和实践中的经验和教训出发，注重政策全面性、连贯性，完善符合我国国情的住房政策，促进社会和谐发展。 1．城市土地供给 英国当前的住房市场所面临的住房短缺问题与长期实施严格的土地管理政策及低效率造成住房建设的用地紧张有着密切联系。目前，我国城市房价过高，超出了一般城市居民的承受能力，在很大程度上与城市土地控制有关。趋紧的土地供应使地价越来越高，直接抬高了房价。同时，受地方经济利益的影响，地方政府对于提供无偿划拨土地的经济适用房建设并不积极，限制了经济适用房的供给。 2．土地利用规划 - 7 - 英国的土地利用规划系统虽然在一定程度上限制了土地的供给，但在住房建设过程中特别强调土地利用规划的指导调控作用。例如，PPG3和一些地方法规都确立了规划调控的主导地位，并对调控的措施、内容进行指导，强调合理利用闲置、轻污染工业用地，这种通过立法形式以规划调控住房建设的方法值得我国借鉴。结合我国实际情况，在合理布局城市空间的基础上，充分利用闲置、轻度污染工业土地，适当提高建筑容积率，可实现节约、集约利用土地。 3．住房货币化补贴 英国住房补贴政策从供给方为主向需求方为主转变后，以需求方为主的补贴方式仍难以解决住房问题，也未减少政府用于住房方面的公共支出。许多家庭仍存在住房困难、住房承受能力弱等问题，等待获租社会住房的家庭也迅速增加。我国实施货币化住房分配制度与英国住房补贴由供给方向需求方为主转变有着相似之处。从供给补贴层面看，经济适用房建设投资逐年减少，建设规模偏低，并且因经济适用房分配机制的缺陷，大多数经济适用房被中高收入者享有；廉租房受政府投资限制而数量有限，只有少数贫困家庭才能享受。从需求补贴层面看，住房货币化补贴政策的实施取决于职工所在的单位，事实上只有政府机关、事业单位及一部分高赢利企业的职工才能享受货币补贴的机会，而广大企业职工、下岗工人、无工作单位居民则被排斥在外。进入21世纪后，英国政府意识到不能单方面强调对需求方的补贴，公布了政府大规模建设住房的计划，并且明显增加了供给方的补贴额度，根据新的住房建设目标，供给方的补贴额度还将迅速增加。除英国外，增加可承受能力住房的供应已经成为欧盟其他成员国在进入新世纪后的重要政府目标之一。因此，联系英国的住房补贴实践以及欧盟成员国在21世纪初的住房建设新目标，以我国货币化住房补贴的实践效果看，作为深化房改核心的货币化分配政策难以全面地解决当前的住房问题。 4．住房公平性 英国住房政策的目标是每个人以能够承受的价格拥有合宜的住房。但在住房政策的制定和实施中，仍体现出了明显的住房不公平，这是值得我们吸取教训的不足之处。朱亚鹏认为，中国的住房分配体制存在着不平等，住房货币化改革后，住房分配不平等的现象更为严重。住房制度改革使个人居住选择自由度增加，但不同类型企业、不同工龄的职工享受房改房的机会明显不同，造成享受者和未享 - 8 - 受者接近住房资源的机会的不平等。住房不公平除了在有户口的城市居民中存在，更多没有城市户口的居民(如进城务工者)直接被排斥在住房政策之外。因此有必要审视住房政策的公平性，政府要从土地价格、税收等方面给予经济适用房和廉租房建设优惠政策，鼓励房地产开发商建设经济适用房和廉租房，为有或无户籍的城市居民提供可承受住房。 5．社会融合 20世纪90年代，城市社区排斥问题成为北美、西欧国家关注的焦点，由不同群体混合居住而形成的社区混居模式被视为解决社会分异问题的有效途径。包括英国在内的许多西欧国家要求在新建的大型住宅区内配建一定比例的社会住房，以促进社区融合。社区混居模式可以促进阶层间接触与交往，防止教育、商业和环境等公共资源的过分不合理分布，也可使不同阶层之间保持合适的距离，以实现“功能互补、利益互惠”，促进城市和谐发展。欧美国家社区混居模式值得中国借鉴，不宜大规模集中建设公共住房(经济适用房、廉租房等)，宜采取大融合的方式，在居住区内推进各种类型、各个层次、各类群体住房的相对混合布局，实现基础设施共享，促进社会各阶层的融合，为未来中国城市居住空间的良性发展创造条件。 6．可持续性 世界经济持续增长，人口和高能耗产业的快速增加，使世界上许多国家面临着十分突出的环境问题和严峻的能源挑战。英国政府在2007年住房绿皮书中提出，到2016年所有新建住房达到二氧化碳零排放，并提高新房及存量房的能源利用效率，实现绿色住房目标。我国正处在工业化、城镇化、市场化、国际化步伐加快，国民经济持续快速发展的时期，社会财富迅速积累伴随着能源资源消耗剧增，资源、环境问题也十分突出。我国应该借鉴英国在住房建设中大力推行节能减排的做法，以住房建设为契机，出台建设节能减排的激励政策和法律法规，制定节能减排的标准规范，实施新建与既有建筑节能减排的策略。 摘自：《城市问题》2010年第3期 - 9 - |
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