“民国石家庄的城市往事”系列报道之三 核心提示 由于史料短缺缘故，长期以来人们对20世纪20年代石家庄“市自治”的情况知之甚少。直到民国档案《直隶全省自治筹备处令石家庄商会会长张士才呈请设立市自治会卷》的发现，才为我们还原了“市自治”本来面貌，逐步了解了“市自治”对石家庄城市化发展的历史影响。“市自治”是石家庄城市发展史上标志性的重要事件，对早期城市行政功能的创立起到了重要作用，而且直接推动了石家庄城市化发展的步伐。 □特约撰稿/河北广播电视大学教授 李惠民
“市自治”促进城市行政管理体制的民主化和法制化
20世纪20年代，石门市自治会和市政公所的成立，标志着一种全新的地方城市行政系统形成。“市自治”的城市行政管理系统有别于以往行政系统，它的新颖性表现在以下三个方面： 其一，它属于地方城市的行政自治社会团体，既独立于国家行政系统之外，又与地方政府行政体系紧密衔接。依照《市自治制》规定，自治地域范围有严格的限制，“市自治团体，以固有之城镇区域为其区域”。现任国家行政系统人员不得在“市自治”团体中兼职，不得拥有被选举为市自治会会员及市自治公所职员之权。“市自治”团体具有相对独立性，但要接受地方政府的指导和监督。“凡市以县知事为直接监督，其上级监督机关依现行官制定之”，“直接监督官署，因监督之必要，得发命令或处分”。县署官员虽然对市自治团体拥有这种监督权，但并不能直接干预“市自治”团体的独立执政。对此，获鹿县知事李遵青颇有微辞，“石庄自治公所借自治之名，垄断市政，曾改名为市政公所，自举市长周化邦，行使其普通市市长之权，县政府不敢过问”；特别是对于地方自治财政，“实行操纵一市之财政，但便私图，恐非公意，而省政府对此不甚留意，县长之微，又何敢争。”由此可见，县知事对“市自治”的监督权所流露出来的感受，并非是自豪，更多是无奈。 其二，它属于具有近代化特征的地方城市行政管理系统，不仅市自治采取由市住民选举的方式反映出了民主化的趋势，而且市议会与市政公所相互制约的体制也反映出了法制化的趋势。石家庄“市自治”的城市行政管理体制产生，不仅具有法律依据，而且完全按照民主选举程序自下而上的产生。“市自治”筹备处获得正式批准进入实施阶段，由县公署委任选举投票管理员、投票检察员、开票管理员、开票检察员，并在县知事监督下，经过全市“公民”不记名投票，公开选举城市自治机构。1926年8月20日，全市的正式选民参加“亲自投票，计共发出印票一万三千九百三十八张。次日当众开票计入柜者一万三千七百六十四张”，选举出了得票最多的前十名，当选为市自治会的议员。再由市自治会的议员通过记名投票方式，选举出市政公所市长和市董。这在石家庄历史上是第一次，开创了前所未有的大规模公开民主选举的先例。 其三，《市自治制》确定了市议会与市政公所相互制约的体制。市议会对市行政有约束和监督。“市自治会对于市自治公所所定规则及执行事务，视为逾越权限、违背法律、或妨害公益时，得提案决议，开具理由，呈请直接监督官署核准，停止其执行。”市行政对市议会也有约束和牵制。“市长对于市自治会议决议事件，视为逾越权限、违背法律、或妨害公益者，得于五日内申述理由，提交复议。市自治会仍执前议时，得呈请直接监督官署核准，撤销之。”虽然“市自治”的地方城市行政系统不可避免地存在着一些局限和弊端，但民主化和法制化的突出特征无疑代表着一种进步的趋向。
“市自治”实现了警区、新建城区、行政村三者的城市管理整合
筹备“市自治”之前，石家庄地盘上存在三个管理系统，即警察局、商会、村公会，它们分别承担着不同的地方管理职责。警察局是获鹿县知事指挥监督下负责地方司法行政等事务的机构；商会是石家庄工商业者跨行业联合的商务管理机构；村公会是管理石家庄行政村事务的基层组织。20世纪20年代，石家庄产生的市自治会和市政公所，是涵盖整个新建城区的城市管理系统，也是石家庄区域发展史上，第一次产生的地方城市行政管理机构。石门市自治会和石门市自治公所兼容了警察行政管理、商会经济管理、村公会社会管理三个系统的部分职责，整合出了一种全新的城市行政管理模式。 首先，作为城市行政自治管理机构，石门市自治公所与石门警察机关在城市管理职责上有了明确分工，警察机关向市自治团体移交了原来的捐务权。“所有地方建设系就警察厅之捐务股，收归市办，以原有收入从事进行。”警察部门作为地方政府的机关，其经费主要由政府预算解决，“经费除省补助一部分外，其不足数地方自筹”。警察机关对石门地方财政具有某种依赖关系，需要市自治公所予以经费支撑。新成立的市自治团体与石门警察厅协调一致，在管理角色上配合默契，将石家庄“市自治”改成为石门“市自治”，实现了行政区“改名换姓”，完成了石家庄村、休门村、姚栗村、任栗村的行政合并，从而为“市自治”日后正常运转创造了和谐的管辖环境条件。 其次，作为城市行政自治管理机构，石门市自治公所与商会关系密切  ，虽然两者在城市经济发展上均有职能作用，但因性质不同，管理职责有别。商会作为本地工商业团体的集中代表，主要侧重于商务管理；石门市自治公所作为地方行政管理主体，客观上拥有超越商会的更广泛的管理权限。石门市自治公所在教育、交通、水利，土木建筑、劝业、卫生及救济事业等公营事业范围内，具有自治事权。也就是说，除了城市教育、城市交通、城市经济之外，还有市政设施建设、公共卫生、慈善救济等一系列行政管理职能。市自治公所设置了总务科、工程科、卫生科、警卫室等下属机构，拥有独立的财政来源和法定的征税权，以维持市自治所需要的经费。在市自治实施前，凡商会所从事上述征收的地方公益事项，依照法律规定要交由市自治团体继续办理，商会向市自治公所让出了部分职权。再次，作为城市行政自治管理机构，石门市自治公所与石家庄村公所、休门村公所、姚栗村公所、任栗村公所确立了上下级的行政隶属关系，理顺了村公所在新兴城市中的地位。随着城市化的发展，村公所职责范围逐渐扩大，但是，其主要职能是管理和协调原住民的土地行政和日常事务的基层组织。建立石门市后，石家庄村与休门村、姚栗村、任栗村一样，皆隶属于石门自治市和石门警察厅的管辖。严格地说，“将休门并入石家庄”、“石家庄、休门两村合并”、“石庄休门两市合并，更名为石门市”的表述都不准确、不严谨。
“市自治”推进了石家庄城市化的发展步伐
石家庄实施“市自治”，对城市经济发展、市政设施建设、城市空间拓展、城市人口增加、慈善救济事业等方面产生了重要影响，推进了城市化的发展。 在筹办和实施“市自治”期间，有一大批现代工业企业建成投产，奠定了近代石家庄工业产业的基础，构成了近代石家庄工商业经济的基本结构。“市自治”期间，石家庄第三产业也获得迅猛发展，已经呈现出“商贾云集，人民辐辏，市面各色商业无不毕具”的繁华景象，这个时期石门的工商业进入了快速发展期。 由于工商业的发展和“市自治”的推行，20年代的城市区域得以迅速拓展，城市空间发展面貌一新。此后10年，石家庄城市空间便已经突破了获鹿县“正东路”的东南界限，将“东南路”的元村、彭村等连接为一体了，全市面积达到了11平方公里。 石家庄实施“市自治”期间，还完成了历史上的第一个城市规划《开展石家庄商埠计划书》。石家庄城市化初始阶段，城市空间发展所形成的空间规模、空间组合、空间质量带有很大的自发性。这种自发性表现在以时间先后的自然顺序发展，欠缺空间布局规划。当务之急，迫切需要制定一个城市规划，即“故开展本埠之具体计划，为现今之急图。”作为城市规划的制定者王骧，不仅走访了石家庄工商各界首领，而且在起草初期接触过周维新（后来出任市长职位），还与石家庄转运业的龙头老大“京正两路矿务转运道岔联合会”马庚芹会长进行了反复会商，并与掌握地方实权的石家庄商会会长张庸池等多次协商。终于在1927年由山西范华印刷厂出版这部侧重城市布局的《开展石家庄商埠计划书》，它对近代石家庄城市发展产生了深远影响。 石家庄“市自治”对城市化进程的推进，还表现在拉动了城市人口的快速增加。虽然20年代石家庄曾“因连年战争，商业不振，人口大减”，但未能遮挡住自治城市焕发出来的魅力，并未阻挡住自治城市对外来移民的强烈吸引力。实施“市自治”以后的8年间，人口机械增长迅速，市住民总数几乎翻了一番。到1933年7月户口调查时，石门达到了63156人，使城市化人口达到了一个新高度，实现了近代石家庄城市人口的第三次跳跃增长。 市政建设随着“市自治”的推进，亦大有起色。特别是市政公所建立后，“而事无不举。例如，修筑马路，栽植树木，展宽街道，缩减警费，组织卫生清洁，设立民众学校及阅报所，购置义地等项。《石门市救济院成立八年之概览》记载说，”关于兴利除弊，及种种有益于地方、有益于民众之事，不问难易轻重，力之所至，无不期底于成“，石门全体市民”有口皆碑“。 总之，20世纪20年代实施的“市自治”成为石家庄城市管理体制近代化的一个重要阶段，它标志着石家庄城市行政功能的初创，对后来的城市管理体制产生了积极的促进作用。 转载自石家庄日报社数字版 |
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