①姜家镇国土资源所开展送证上门服务。 ②姜家镇国土资源所开展矿山巡查。 ③文昌镇国土资源所开展地质灾害隐患点巡查。 ④姜家镇所设置地灾警示牌。 本报记者 陈国栋 梁明哲 阎 炎 通 讯 员 周序端 章兆基，浙江省淳安县原青溪国土资源中心所的国土员。过去下村，从中心所到他对口服务的石林镇，水路转陆路他要花2个多小时，“如果事情多，回来赶不上轮渡，就要绕道建德，晚上八九点才能到家”。今年4月，随着石林镇国土资源所挂牌成立，章兆基入驻到了镇里，情况得以改善。“现在从镇上到辖区最远的村也就20公里，半小时的路程，我们的工作效率高了，群众办事也方便了。” 在浙江，一项事关国土资源管理体制的改革正在探索之中——改变原有的国土资源中心所管理体制，作为县（市）国土资源局的派出机构，按乡镇（街道）设置国土资源所，明确乡镇政府（街道）依法承担本行政区域内国土资源保护利用监管之责。这项被称作“一乡一所”的改革，目的就是通过简政放权，实现重心下移、权责一致、便民惠民、强化监管。 在杭州地区，淳安县今年4月率先完成了“一乡一所”建设。实施半年来，与原来的中心所管理体制相比，基层国土资源管理工作发生了哪些改变？11月7日，本报记者进行了实地调研。 从中心所到“一乡一所” 淳安县是著名国家级风景区千岛湖所在地，是浙江省面积最大的县，下辖11个镇、12个乡、400多个村庄，面积4427平方公里，人口近40万。“七山半水分半田”，特殊的地理结构让淳安县国土资源管理的两副担子越来越重：一副是坚守生态和耕地两条红线，另一副是作为浙江省欠发达县之一，经济发展和民生改善的迫切要求。上面千条线底下一根针，怎么激励乡镇国土资源所这根“针”发挥好作用，尤为重要。 “原先全县6个中心所，38名国土员，每个中心所平均要管辖4个乡镇700多平方公里的范围。国土员一般对口联系一到两个乡镇，交通不便，工作繁多，每个星期能到乡镇去两天就很不错了，而乡镇又有那么多行政村、 自然村，有些村国土员几个月也无法下去一趟。便民服务、执法监管都跟不上，群众意见很大。”淳安县国土资源局局长徐宗强介绍说。 中心所集中上班，实行垂直管理，虽然国土部门自主权大了，国土员更加专业了，但是也暴露出工作效率低、管理易脱节等问题，与新形势下耕地保护、违章建筑整治等以乡镇为主体的综合防控机制不相适应。所以对于“一乡一所”建设这场“及时雨”，淳安县高度重视，专门成立了由县长任组长的建设领导小组，先后7次召开专题会议，多个层次征求意见。杭州市国土资源局领导也前后5次来淳安开展专题指导。今年4月，淳安县委常委会下发《“一乡一所”建设实施意见》，明晰了改革路线图。 在乡镇国土资源所机构设置上，淳安县根据乡镇人口、面积、经济社会发展水平等情况，在行政村达15个以上、人口在1.4万以上的乡镇单独设立国土资源所，其他乡镇增挂国土资源所牌子。按此标准，淳安县单独设所的乡镇有12个，核定股级领导职数17名。与乡镇村镇与生态环境建设办公室或经济发展办公室合署办公、增挂国土资源所牌子的乡镇有11个。乡镇国土资源所是县国土资源局的派出机构，规格是正股级。 在人员配备上，6个国土资源中心所的国土员实行人编分离，编制保留在中心所，人员全部分配到各乡镇国土资源所工作。鉴于国土员人员编制少，年龄结构老化的实际，要求各乡镇至少再安排1名干部到国土资源所，共同从事国土资源管理工作。单设的国土资源所不少于3～4人，合署办公的国土资源所不少于2人。这样，单设国土所比原先增加了7个，国土所人员从38人增加到了64人，切实达到了增强基层国土力量的目的。 4月22日，淳安县24个国土资源所授牌成立，而且全部按照有牌子、有印章、有职责、有人员、有场所的“五有”要求正式投入工作。 打通共同责任机制“最后一公里” 按照制度设计，淳安县“一乡一所”的构建实现了国土资源管理责任和人员双下放、双到位。在管理职责上，明确乡镇政府对本行政区域内耕地保护、土地利用总体规划执行、违法用地处置、矿产资源管理和地质灾害防治等国土资源保护利用监管的负责。乡镇政府主要领导是第一责任人，乡镇分管领导负直接领导责任。在干部管理上，乡镇国土资源所编制内的国土员实行双重管理。县国土资源局负责人员的分配、调动、招考，所长的任免，以及业务指导培训。国土所人员的考勤、考核、日常工作和组织关系等则归口乡镇管理。 这样一来，乡镇政府与国土资源管理工作从过去“隔张皮”变成了“连着筋”。徐宗强说，过去乡镇认为国土员是国土资源局垂直管理，凡是涉及农民建房审批、宅基地发证、土地纠纷调处、违章建筑处置等涉土事项，乡镇习惯性地往国土资源部门推。国土资源所设到乡镇后，面对上级政府的考核，乡镇党委、政府从上到下都把国土工作视为己任，列入包村干部、村两委班子工作考核的重要内容，真正担负起了国土资源管理主体责任，最大程度地实现了权责统一，减少了扯皮，“现在如果国土资源管理工作搞不好，不是国土资源局一家着急，乡镇政府会更着急”。 职责下沉到乡镇，国土员跟进到乡镇，对乡镇政府的国土资源监管水平也是一个很大的促进。“一乡一所”后，乡镇国土资源所全力投入到乡镇党委、政府的日常工作中去，发挥了政策宣传员、业务指导员、沟通联络员的作用。 姜家镇近年来旅游业迅猛发展，一大批重点项目也落户当地。镇国土资源所成立后，重点以宣传国土资源管理政策为切入点，通过镇干部每周夜学、日常开会培训、发放政策文件、开展政策业务讲解等形式，及时准确地将最新的国土资源政策法规传达给镇党委、政府领导以及镇村干部。姜家镇国土资源所所长洪祝军告诉记者，今年是土地利用总体规划中期调整年，也是淳安县干部交流较多的年份，每换一位分管领导，国土所都积极主动地做好对接，在今年的几次有关规划修编的对接会上，镇班子领导非常重视，全程参加。在讨论研究国土相关问题和政策时也全部邀请国土所参加镇班子成员会议。 针对前几年卫片执法中物业楼、停车场占用耕地被整改的教训，姜家镇国土资源所主动向镇党委、政府建议，要重点做好农村基础设施选址工作。5月开始，该镇党委、政府明确村里的基础设施立项前必须经过镇国土资源所审核把关，有效地避免了村集体违法占地现象的发生。姜家镇党委书记方必盛评价说：“今年国土分管领导换了5位，国土资源管理工作对接顺畅，主要是镇国土所长当了好参谋。” 打通执法监察“最后一公里” 有效开展国土资源执法监管，落实联合防控巡查是必然要求，地方政府的统一领导和大力支持是必然前提。然而，过去淳安县各乡镇没有固定的国土管理人员，除了乡镇主要领导和分管领导以外，其他人不了解国土政策，不插手违章监管，而国土资源中心所“悬在半空”看不见、叫不应、派不动，乡镇政府在制止违法用地上感觉到难以发力。虽然各级政府建立了上下联动、部门协调的执法工作机制，仍然不尽如人意，存在着“见得到的管不着，管得着的见不到”的监管脱节现象。 “一乡一所”建设后，乡镇党委、政府“肩上有压力，身边有参谋”，对土地执法工作的重视和支持程度大为提升。各个乡镇进一步完善了镇、村两级土地监管网络，分片监管、包干负责、责任到人，强化镇包村干部、国土员和土地协管员的联合巡查监管，村党支部书记则成为村里土地管理第一责任人。洪祝军介绍说：“现在，乡镇包村干部每周下村必须把农村私人建房审批监管、防违控违作为一项重要工作内容，村国土协管员每周巡查也不能少于2次，各级责任严格考核，实行责任追究。对辖区内违法建设行为不巡查、不制止、不查处、不报告，措施不力，不及时审查上报农产建房申请材料，或因疏于审查、帮助建房申请人弄虚作假，造成违反条件审批建房的要实行责任追溯，镇纪委会启动问责。” 乡镇干部的参与有力地补充了国土资源执法监管力量，动态巡查的频率、案件查处的力度不断加大，国土违法行为明显下降。去年1～9月，该县执法巡查发现违法用地、违法建筑行为83起，进入强制拆除程序的历史和新增双违的面积高达113万平方米；今年同期执法巡查及时发现违法用地行为157起，基本都制止在了萌芽状态，进入强拆的面积下降到18万平方米，实现了“早发现、早制止、早查处”。国土信访也比去年同期减少了近2/3。 淳安县目前正在开展“三改一拆”、“无违建县”创建活动，违建的防控和处置压力大。由于乡镇政府有比较完备的管理网络和队伍，能够整合并统一调配行政资源，又熟悉当地人员和社会情况，所以在预防风险、应急处置和处理极端事件方面独具优势。而且，乡镇依据《城乡规划法》可以对村庄规划区内的违章建设拆除承担主体责任，有能力组织实施强制执行并确保到位。这无疑是破解乡镇违法建筑强制执行难的有效路径。 在姜家镇违法占地违章建筑较为严重的郭村村，17宗共300多平方米存量违建在今年终于得以拆除。在对一起遗留17年的违建房屋实施拆除时，当事人纠集煽动部分村民阻扰执法，场面一度失控。在乡镇政府强有力的组织下，最终强拆行动得到村民的理解，法律的权威也得以维护。同时，姜家镇政府在拆违行动中始终邀请国土资源所对法律文书、处罚依据及处罚过程全程把关，也进一步规范了行政执法行为。 打通便民服务“最后一公里” 姜家镇黄桥村庙岭自然村村民方某在2000年建了新房，但是由于村里的失误没有及时提交建房申请，房屋一直没有办证。方某近几年在杭州务工，考虑到补办手续很麻烦，事情就搁置了下来。今年8月，方某要办理公积金提取，需要提供宅基地证书，就抱着试试看的想法，给新成立的姜家镇国土资源所打了电话。所里核实方某属于可补办的情形，在村委会的协助下，很快就办结宅基地权证，并给方某邮寄了过去。目前淳安县农村私人建房审批事项下放到乡镇，国土所服务也跟进到乡镇，群众办事不用跑县城、跑中心所，群众反映的国土员“平时见不到，有事找不到”的现象也不复存在。 在文昌镇国土资源所，记者看到这里办公设施齐全，人手一台电脑，从省厅架设的档案查询专线实现了在国土所内可以查询相关档案，极大地方便了办事群众。文昌镇镇长王丽娟告诉记者：“以前国土员一个星期来乡镇一次。村民需要办理建房审批、办证等业务，需要等着国土员。在外务工的人员，就更加不方便。如果土地证件遗失需要查询档案，要专门到中心所查询，折腾大半天。现在国土员就在乡镇，群众随时可以来办理业务、查询档案，还可以电话委托村干部或者镇包村干部代办，非常方便。”文昌镇国土资源所目前配备了3名国土员，镇政府又派驻了1人，为了更好地服务群众，所里还制定了定时下村服务、绿色通道、业务流程上墙等便民措施。 徐宗强介绍说，原先村民建房从申请到审批要3个月，现在基本上1个月就可以办结；设施农用地审批和土地开发整理选址，实现了随叫随到，即时审核；宅基地发证前期的验收、测绘更加及时。截至今年10月，淳安县宅基地发证1182宗，发证率达到87％，办结了300多户无房户和1000多户危房户的宅基地审批，占全县无房、危房户总量的36％，全面完成了浙江省厅下达的年度任务。 随着杭黄高铁建设，文昌镇在去年新成立了千岛湖高铁新区管委会，征迁任务格外繁重，“一乡一所”也极大地方便了政府工作的开展，加强了乡镇政府与县国土资源局之间的联系。王丽娟说：“过于土地供地、征地拆迁等事务需要镇政府专门安排人员到县局办理业务手续。由于不了解相关法律政策，经常会出现疏漏。现在很多业务上的事情可以由镇国土员去办理，熟悉政策和流程，办事效率明显提高了。”今年杭黄高铁建设需要在该镇使用150亩临时用地，涉及5个行政村，文昌镇国土资源所1个月内就完成了临时用地的报批。 打通国土所干部管理“最后一公里” 在“一乡一所”制度设计上，淳安县着重消除了国土员的两个后顾之忧。 一是在编制上，淳安县保留了原有的6个中心所的机构，42名国土员编制保持不变，全部放在各中心所，实行专编专用。 二是在政策待遇方面，国土员除了基本工资、各类津补贴等每年由财政部门核拨给县国土资源局，再由县局划给乡镇，由乡镇负责发放外，其他享受所在乡镇干部同等的福利、奖金、车贴、休养、休假等待遇，解决了国土员担心收入降低的忧虑。今年8月，淳安县县委全委会确定乡镇干部比机关部门年收入提高20％，评优比例从15％提高到20％的倾斜政策，国土员也享受了同等待遇。 在干部成长方面，则打破了横向交流的“玻璃墙”，国土所所长纳入乡镇领导班子及县管后备干部选拔使用范围，国土员非领导职务晋升根据乡镇同类干部的标准予以执行落实，主任科员评定可提前5年，解决了国土员的政治经济待遇。淳安县满25年工龄的9名国土员今年9月都申报晋升为主任科员。 实行“一乡一所”后，国土员融入了乡镇政府这个新的团队，吃、住、工作在乡镇，工作条件和待遇均有所改善和提高，经常与乡镇干部一起下乡包村联片走访，掌握每个村国土资源工作第一手情况，有效开展服务和监管工作。去年1～9月，淳安县反映基层国土所工作人员工作效率、办事态度等方面的投诉有8件，今年同期降到3件，国土所的工作效能有了显著提高。 淳安县国土资源局也与乡镇积极沟通，由班子成员带队每月至少1次到联系乡镇开展业务指导，检查乡镇国土资源所的工作，强化国土员的绩效考核。一方面，国土资源局每月把各乡镇的国土管理工作情况通报给乡镇，使乡镇党委、政府了解国土员的工作业绩；另一方面，乡镇把国土员的日常考评等告知国土资源局，使国土资源局及时掌握每位国土员的工作和思想状态，无缝对接让考核更加客观、真实、全面。 按照浙江省国土资源厅、省编办、省人力资源和社会保障厅共同下发的《关于进一步加强乡镇国土资源所建设的意见》，浙江省1200多个国土资源所今年6月底之前初步完成“一乡一所”设置。可以说，多年来国土资源管理共同责任机制的构建，让乡镇党委、政府与国土资源管理部门能够同一个视角看问题，为实施乡镇国土资源所双重管理提供了可能，也是“一乡一所”能够应运而生、稳妥推进的前提。同时,回归乡镇的国土资源所也助力提升共同责任机制的实施效果，打通了服务和监管的“最后一公里”。他们的探索还呈现出哪些亮点，实施中可能遇到哪些新情况和新问题？我们期待实践中的检验和解答。 |
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