二战以后，伴随着城市化和工业化进程的不断发展，美国出现了资源消耗巨大、浪费严重和显著的环境污染问题，颗粒物直径更小、对人体危害更大的雾霾污染（光化学烟雾污染）频发，很多人甚至因此丧生。20世纪70年代，美国政府开始从国家层面高度重视雾霾污染问题并采取了一系列系统性、连续性政策措施，同时为了监督和推动这些政策措施的执行，大力加强了审计监督，从1970年到1979年，美国审计署出具了247份与空气污染治理相关的审计报告。至1979年“绿色十年”结束，不但雾霾问题得到了有效治理，而且环保法规、环保机构、环保诉讼与审计监督相互联系、相互促进，共同构建一个覆盖全国、行之有效的环境保护体系。从更具有参照性和借鉴性的角度出发，笔者对与中国经济社会背景近似的这一时期美国雾霾治理审计的情况进行总结，并提出相关政策建议。美国70年代开展雾霾治理审计时，经济社会运行有三个明显的特征。
一是社会相对稳定，经济由快趋稳。二战后，美国经历了一段西方经济学家所称的经济持续繁荣的“黄金时代”。尽管步入1970年代后，由于越战耗资巨大、中东石油危机、美元危机等多种因素导致经济上的“滞胀”，但整体来看社会相对稳定、经济运行由快趋稳。二是空气污染事件频发，政府和公众环保意识增强。美国从20世纪30年代开始就出现了由煤炭燃烧引起的烟尘污染，50、60年代由于工业迅猛发展、化石燃料成为主要能源、汽车大量普及，三者相互叠加，导致工业化程度较深的大城市爆发严重的雾霾污染（光化学烟雾污染）。随着雾霾问题程度加强、范围增大，这种看得见、摸得着的污染成为政府和民众关注的焦点，新闻媒体连篇报道，支持、呼吁空气治理的环保队伍不断扩大，其表现不仅仅是人数的扩大，还表现在支持阶层的扩大——从最初的上层专业人士为主体，到二战前以社会精英为推动力量，再到最后广大普通公众的积极参与。可以说，美国社会在意识层面和经济层面都已做好准备迎接环保时代的到来。三是采取一系列应对措施，但实际收效并不明显。整体来看，70年代之前，联邦政府的精力主要集中在经济政策，无暇顾及环境的恶化，环境问题主要是州和地方政府责任；很多法规是为了回应公害事件而仓促出台，带有强烈的应急性，缺少全国统一的空气质量标准和排放标准，法令约束力弱，可执行性差；地方政府利益纠葛深，资金缺口大，担心影响经济、就业和税收而不愿执行过严的环保政策，同时从立法到执行、从联邦政府到地方政府都缺少有效的监督。因此，虽然采取了一系列应对措施，但收效并不明显。进入70年代后，公众对政府施加了更大的压力，尼克松总统在1970年1月的就职演说中宣布70年代将是环境保护的十年，并于当年成立国家环境保护局（EPA），当年年底签署了《清洁空气法修正案》，联邦政府将环保问题真正上升到了国家层面，同时为了监督和推动政策法规执行，大力加强了审计监督。美国审计署1970年设立了自然资源利用与环境保护司，内设环境资金审计处和环境绩效审计处，在其职责范围中，空气污染和气候变化审计列在第一位。这一时期，审计监督在推动国家空气污染治理方面取得重要成果。（一）关注资金使用绩效。从1970到1979年美国审计署先后出具了58份与空气污染治理资金管理和预算执行相关的审计报告，占全部空气治理审计报告的23%。在这些审计报告中，审计署尖锐地指出联邦政府对空气污染治理上的资金投入呈现出急于求成和不惜一切代价的倾向。（二）关注政策执行效果。由于美国的相关法案中不仅确立空气质量标准，还明确任务实现的时间表，所以美国审计署在审计过程中十分关注联邦政府（主要是环保局）和地方政府执行政策的效率和效果，有效发挥了审计的监督和推动的作用。如对不达标的州进行点名。（三）关注新成立的环保局的运行情况。1970年国家环境保护局创立之前，环保职能一直分散在各个不同的部门之中，1954年艾森豪威尔总统曾试图由健康教育福利部部长牵头组建跨部门空气污染治理委员会。该委员会由农业部、国防部、内政部、原子能委员会、全国科学基金会以及健康教育福利部的代表组成，但因组织松散、职能不清，该委员会的作用相当有限。因此，具有独立机构、职能和最高环保决定权的环保局成立是尼克松政府系统性、全国性考虑环保问题的重要成果。从这一时期美国审计署参与、推动和监督联邦政府空气污染治理的情况来看，空气污染治理审计工作主要有三方面的特点：一是审计目标同国家治理方向一致。这一时期的审计工作是国家空气污染治理系统的重要组成部分，审计目标更加注重建设性，以期使管理和监督部门能够利用审计信息改善计划的绩效和运营、降低成本，促进科学决策，承担公众责任，这一审计目标下确定的审计重点和计划都与国家治理规划密切配合，如对清洁空气法修正案执行情况的审计安排严格按照法案中规定的时间表，以保证审计结果的时效性和决策价值。二是审计方式由财务审计转为绩效审计。由于这一时期联邦政府在空气污染治理方面法规政策大量出台，联邦政府、州政府和地方政府的公共支出和私人支出大幅度增加，亟需确定这些法规政策的执行情况和资金使用效果，1974年，国会也拓宽了审计署的评价职责，使其在预算流程中承担更多的责任。因此这一时期美国空气污染治理审计开始高度重视绩效和责任。三是审计专业化逐步增强。由于空气污染治理具有很强的专业性，而其治理效果往往具有外溢性，通常表现为社会效益，不易取得量化证据和作出审计判断，因此对审计的专业能力要求更高。在这一时期的审计中，美国审计署多方面增强了审计的专业化，如将专家意见、专业标准、国际协议引入审计标准；聘请科技专家、项目评估师、公共政策专家等一大批专业化人才作为项目顾问或者直接参加审计项目等。70年代美国在空气污染治理方面取得的成绩，众多环境史专家用“令人吃惊地”加以概括。审计在空气污染治理过程中发挥了关键作用，正是很多审计建议促进了相关法律法规的完善，推动了政策法规的执行，提升了管理机构的效能。通过对美国相关审计成果和特点的分析，对我国雾霾治理审计提出以下建议。（一）由重点关注财政财务收支的真实合法效益转向评价法规、政策、管理、项目四个方面的绩效。近年来，我国环境审计积极探索绩效审计，通过发挥审计“预防、揭示、抵御”功能，完善国家治理，有效地促进了可持续发展战略的实施。随着雾霾治理成为本届政府工作的重要内容，并深刻影响全面深化改革的各个方面，国家审计作为国家治理系统的重要组成部分，如何对这一创新性重点工作进行审计监督需要审慎研究和判断。从美国70年代收效较好，对国会、联邦政府和地方政府都推动较大的一些成果来看，对于此次全国范围内的雾霾治理工作，开展绩效审计的重点应当集中在对法规、政策、管理、项目四个方面的客观分析和评价上。在法律法规方面，尽管目前还没有出台全国性的空气污染防治法律法规，但新颁布的修订后的环境保护法加大了对污染企业的惩治力度，山东、四川等省也已将其列入立法计划，长三角三省一市安徽、江苏、浙江、上海还将在全国首次建立大气污染防治立法协作机制，着手开展区域性“跨省”立法。因此评价国家空气污染防治方面相关法律、行政法规、部门规章、地方性法规的科学、合理性应当成为绩效审计的首要重点。在政策规划方面，我国对于政府重点工作的具体安排主要以政策和规划的形式展现，这些政策规划都制定了明确的任务和指标，还提出了一些标准的制定、科研的投入、信息的共享以及执法监督等内容，这些政策规划本身是否合理以及落实效果如何，直接决定了雾霾治理工作的最终成效，应当成为绩效审计关注的重点。在管理方面，我国从去年开始多次召开多个省区或多个部委参加的雾霾污染防治工作座谈会，由于雾霾治理涉及多个部门、多项内容，因此在落实各项规划和监管责任时可能也会面临美国环保局成立前政出多门、管理混乱的局面，在去年9月召开的一次座谈会上曾建议由国家发改委、环保部牵头，建立和完善区域大气污染防治联席会议制度，无论是否以此作为解决管理问题的路径，绩效审计都应当对于这次大范围雾霾治理工作相关管理责任的落实和监管的实际效果予以关注。在资金项目方面，美国在空气污染治理过程中将资金拨付直接规定在法案文本之中提交国会讨论，给审计监管提供了较大便利。但对于我国而言，环保法规、政策、规划的落实很大一部分还是要落在具体的投资项目上。从以往政府投资审计的经验来看，巨额资金的投入和大量工程类、政策补助类项目上马都需要审计的高度关注，尤其是空气污染项目的专业化程度高，资金使用是否合理有效很难判断，审计机关应当提前做好规划和准备。从环境审计领域来看，雾霾治理审计是环境审计的一个子领域，而从当前政府工作安排来看，雾霾治理已经成为新一届政府“向污染宣战”的龙头和重点，防治工作内容多、范围广，涉及多个部门、多个领域、多项资金和项目，因此，需要进一步开拓思路，在借鉴国际经验的基础上，积极探索适应我国雾霾治理工作形势需要的组织方式和技术方法。美国70年代的雾霾治理审计不仅取得了丰硕的成果，而且培养了一支专业化队伍，将一支原本单纯由会计师组成的审计队伍培养锻炼成为一支“会计+X”的队伍，正是队伍的专业化带来了审计成果的专业化，审计建议直中要害，也得到了国会、政府和相关部门的重视。近年来，我国审计机关的专业化通过招录专业背景人才、经常性专业培训研讨等方式展开，这种方式的优点是培养自有人才，整体提升队伍素质，缺点是缺少精英级、专家级人才，尤其是对于绩效审计而言，需要对一项法规、一项战略规划作出评价时，少数几个相关专业的毕业生或者持有资格证书和职称的审计人员仍然难以胜任。从美国的经验来看，专业化过程一方面培养基础性人才，确保大部分审计人员都能够了解空气污染方面的基础知识、政策法规和技术方法，另一方面充分利用专家人才，利用方式包括外聘专家加入审计组、咨询专家意见、使用专家科研成果等，对于一些关键问题邀请专家出具一致性意见，很多科学成果都可以成为审计结果的重要判断标准。此外，审计机关也要进一步加强相关理论研究，以雾霾治理审计为契机，同步进行系统性研究，探索绩效评价指标和方法、审计组织方式和方法、审计成果利用等，以理论的成熟推动实践的发展。
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