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“撤地建市”以来，顺应快速发展的城市建设需要，我市盘活土地资产，搭建政府融资平台，有效经营城市，形成了土地经营与城市建设互动的新模式，为全市跨越式发展发挥了重要作用。如今，内外部环境变化使该模式逐渐无法支撑新一轮发展需要。在当前国家加强宏观调控，信贷政策趋紧、融资困难加剧、财政压力巨大的形势下，亟须以改革的精神创新投融资体制机制，以开放的思维借鉴其他地方的成功做法，在改革创新中破解发展瓶颈制约，拓宽投融资渠道，整合现有政府融资平台资源，建立政府营运公司内生性增长机制，壮大政府营运公司市场化运营能力。 （一）市本级政府性投融资建设情况 投融资平台是市场经济体系和国家经济动力机制中不可或缺的组成部分，为政府开展全方位投融资提供强有力的载体和支撑。我市自撤地设市以来，至2013年6月，已组建政府性投融资平台14家，总资产约314亿元，净资产约173亿元。2009年，为发行企业债券，整合设立了市城投公司。6月底，市本级融资总额122.6亿元，其中，银行贷款98.9亿元，发行企业债券20亿元，BT等项目运作资金3.7亿元。我市现有的15家营运公司，城投、交通等公司主要承担了融资职责，城建、水利、林建、安居房、旧城改造、绿谷信息和南城建设等公司主要承担了建设职责，市土地收储中心、玉溪水利枢纽等为资产管理型公司，南城投资、机场和港航公司为资产营运型公司，目前机场和港航公司仅开展前期性工作。 当前，我市仍主要通过财政土地出让金收入、银行贷款融资、上级补助等三方面筹融城市建设资金，虽已开始多方式、多途径融资尝试，（如已成功发行二期企业债券，有二个项目运用BOT模式正在建设，二个项目运用BT模式基本建成），但所占份额仍少。 随着经济社会的快速发展，国家政策发展了变化，内外部环境条件也发生了逐步改变，我市原有现有的“土地财政、间接融资和统收统支”的投融资体制模式中存在的体制机制性缺陷与弊端开始逐步显现，主要问题有： 1、融资渠道与模式单一。从融资渠道看，银行贷款为主要渠道，截止2013年6月底，银行贷款占营运机构融资总额的68.23%。过度依赖银行贷款和土地收入的情况，融资结构不合理，融资风险加大；从融资期限看，融资中短期居多，还款期相对集中，形成财政隐性负担；从融资模式看，信用主体与贷款形式较单一，基本以政府信用和土地担保为主。 2、融资平台功能单一。我市现有承担融资职责的融资平台单纯负责融资，资金由财政统筹统支；承担建设职责的营运公司只负责项目建设，国有公司基本不介入项目经营,既缺乏实体产业的支撑，市场化运作的能力也严重不足。 3、国有公司缺乏现金流和盈利能力。财政统筹统支管理模式下的投融资平台，没有资产运作和投资滚动经营，没有现金流和资产利润率, 缺少自身造血机能，导致建设成本和后期收益不能有效匹配，制约了营运公司与资本市场的有效对接。 4、国有资产分散管理与经营。市本级国有资产总量少，没有形成集约化经营；同时，具有政府垄断性经营性质的业务也分散各部门或散落民间，国有营运公司经营范围少、缺乏经营性项目。已发行企业债券的城投公司，其资产整合有待进一步优化。 （二）全市投融资体制改革思路建议 “十二五”时期，是我市大投入大建设大发展的关键时期，按照发展目标，今后一个时期我市投资将继续保持20%以上的快速增长。在当前政府融资平台监管日趋严格，贷款难度日益加大，政府性项目投融资社会资本参与度不高的形势下，资金缺口矛盾日益凸显。我市要实现科学跨越、同步小康的要求，既要通过扩大融资缓解当前困境，更要加快投融资体制改革步伐，创新投融资机制模式，以适应长期发展的需要。 我市深化投融资体制改革的总体思路是：围绕加快推进城市化建设要求，按照治标措施与治本措施相结合的原则，深化投融资体制改革，通过进一步整合国有资源，盘活存量资产，优化管理体制，促进国有公司融资模式和管理方式转换，建立政府性融资平台内生性增长机制；通过拓展政府融资平台资产经营领域，拓宽融资平台融资渠道，最终形成投资主体多元化、融资渠道多样化、融资方式多元化的投融资新格局，做强做优做大国有资产，提升地方政府的综合实力。 1.盘点国有资产，理顺管理体制。盘点土地收入、存量资产等有形资源，盘点特许经营权、公共产品定价权等无形资源，以及公益性、非公益性和介于二者之间的第三类资产，进行资产全面整合，择优注入到投融资平台上，统一管理、使用，并通过分类、重组等方式发挥最大效益。通过建立企业独立经营、政府监管考核的管理机制，改变当前资产管理分割管理的状态。建立国有资产经营风险投资管理机制，完善国有资产营运进入和退出政策。 2.整合融资平台，转换融资机制。推动融资模式从市财政主导、“借用还”分离、统筹统支向企业主导、“借用还”一体化转型。调整市本级现有14家国有运营公司按行业部门设立的现状，进行资产资源整合重组，按照开发范围、建设领域、经营功能进行优化整合，探索建立若干个具有独立运营权的国有融资平台，建立国有公司资产运行内生性增长机制，实现资产管理和融资的集约化、企业化、专业化，使国有营运公司成为自负盈亏、可持续发展的真正独立的市场化主体。 3.拓宽融资渠道，提升融资能力。加快改变现有融资模式单一、融资渠道单一的现状，探索利用资产证券化盘活现有资产收益权，引导国有优质资产通过发行企业债券、股权融资、上市等直接融资手段实现融资。积极扩大企业债券发行规模，近期重点做好低丘缓坡开发企业集合债券；加大对BT、BOT、BLT等投融资新模式的运用与推广；建立和优化土地储备资源融资模式，实现土地储备与经营开发的一体化，增强国有公司盈利能力，扩大公司现金流；创新与国开行、金融租赁公司和信托机构等合作模式，增强融资能力。 4.拓展资产经营领域，做强国有资产。推进国有林权抵押贷款融资，利用融资租赁发挥高速公路、污水管网等国有资产价值，整合旅游景区经营权，以及城市规费收益权等，拓展资产经营领域。发挥区域品牌等软资产的价值效应，打造具有丽水特色的旅游休闲养生开发新区块，构筑融资新平台，做大、做优增量资产。 5.探索建立政府产业引导基金。积极探索有效的创业投资基金运作模式，加强与股权投资公司合作，研究尽快建立政府产业引导资金，通过政府引导基金的杠杆作用，发挥资金“乘法”效应，吸引商业银行配套资金，撬动民间投资，拓展社会资本融资渠道。同时，加强对授权管理的控股、参股企业股权管理工作，规范好企业经营，提高投资收益。 |
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