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当事人拒交公告费的司法难题与应对
作者：孙付 王洪坚 来源：山东高院网 一、公告费的性质辨析
从立法设计公告送达的初衷看，除受送达人下落不明外，公告送达是在穷尽直接送达、留置送达、委托送达、邮寄送达、转交送达等方式后采取的一种送达方式，使得法院在一方当事人下落不明或者采用民事诉讼法规定的其他方式都无法送达的情况下，仍可以按照法定程序正常办案，有效地保护当事人的民事权益，具有很高的实用价值。因此说，公告送达属于推定送达，是否真正送达到当事人并不确定，其最终目的通过这种宣示或公示的方式产生送达的法律效力，在诉讼程序上实现与实际送达相同的法律效果。
按照我国《诉讼费用交纳办法》规定，当事人向法院提起民事诉讼应交纳的诉讼费用主要包括案件受理费、申请费及其他诉讼费用三种。根据《办法》中第二章“诉讼费用交纳范围”的解释，案件受理费与申请费应当属于“裁判上费用”，案件受理费是指原告向人民法院提起诉讼，经审查符合起诉条件，予以受理后，按照每一个案件或者争议财产的价额的比例向人民法院预交的费用；而其他诉讼费用主要是指人民法院在审理民事案件过程中实际支出的，应当由当事人支付的费用， 属于“当事人之费用”，主要项目除相关人员交通费、住宿费、生活费和误工补贴以及复制材料、文书产生的工本费外，还包括“诉讼过程中因鉴定、公告、勘验、翻译、评估、拍卖、变卖、仓储、保管、运输、船舶监管等发生的依法应当由当事人负担的费用”，公告费位列其中。
综上，公告费应当属于其他诉讼费用范畴，并不属于案件受理费。按照规定，当事人只有拒交案件受理费才可按撤诉处理，拒交公告费是不能按撤诉处理的，否则属于法律适用错误。当事人已经交纳了案件受理费，人民法院应当进行审理而不得拒绝，并且送达的主体属于人民法院，也不属于当事人，因此，送达不能的法律后果不应由当事人按撤诉的方式来承担。
二、当事人拒交公告费的现实应对
（一）准确理解法律，正视“按撤诉处理”的法定条件
审判实践中，对当事人拒交公告费，占主流地位的处理方案是按撤诉处理。 其法律依据是最高人民法院《关于适用<诉讼费用交纳办法>的通知》第2条规定，以及最高人民法院法函（1993）50号《批准当事人申请缓交诉讼费后对有关问题应当如何处理的复函》第2条的规定。而最直接和最有说服力的依据则是《人民司法》2005年第2期“司法信箱”中《对不交公告费的原告如何收取诉讼费》问题的答复，如原告不如期交纳公告费且未提出缓交申请的，应当按照《办法》第13条“当事人在预交期未预交又不提出缓交申请的，按自动撤回起诉处理”的规定处理，诉讼费用的收取依照该《办法》第23条办理。虽然该司法信箱的答复并非司法解释，但因《人民司法》是最高人民法院机关刊，具有相当的权威性。 因而在司法实践中，该答复意见具有很强的指导和参考意义。但是，仔细深究即可发现，因当事人拒交公告费按自动撤诉处理的法律依据并不充分。根据民事诉讼法和相关司法解释的规定，按撤诉处理是有严格限制条件的，仅仅适用于两种情况。一是原告（或者无民事行为能力当事人的法定代理人或者有独立请求权的第三人）经传票传唤无正当理由拒不到庭的，或者未经法庭许可中途退庭的，按自动撤诉处理；二是原告应当预交而未预交案件受理费，人民法院通知其预交而仍不预交的或者申请减、缓、免未获人民法院批准而仍不预交的，按自动撤诉处理。除此之外，再无按撤诉处理的相关规定。当事人拒交公告费并不符合上述两种情形，因此按撤诉处理的观点实际上是将公告费等同于案件受理费，混淆了两者的性质，并对案件受理费进行了扩大化解释，属于理解错误。
不仅如此，对于上诉人拒交公告费从而导致不能送达的情况，同样不能按撤诉处理。结合上诉费的交纳分析，如果上诉人在提交上诉状后没有在法院指定期限内交纳上诉费，则可按撤回上诉处理。如果上诉人交纳了上诉费，则不能简单化之。退一步讲，可以按照当事人撤回上诉处理，障碍依然存在。当事人上诉后，案件已经进入了二审程序，制作裁判文书的权力在于二审法院，应由二审法院作出按撤诉处理的裁定。问题在于，由于原审法院无法送达上诉状副本，导致案卷尚未移送至二审法院，二审法院在没有案卷也没有案号（立案）的情况下如何作出裁定？不难看出，当事人拒交公告费按撤诉处理，其内在缺陷是显而易见的。
（二）区分不同诉讼阶段，设置具体应对方案
根据公告内容的不同，或者说根据需要公告送达的不同诉讼阶段，设置应对方案。一般讲，严重影响诉讼程序进程的最主要涉及三种内容的公告，一是公告起诉状副本、开庭传票；二是公告一审裁判文书；三是公告上诉状副本和二审裁判文书。对此，需要分步进行。
1.需要公告送达起诉状副本、开庭传票而当事人拒交公告费的处理。对于被告下落不明，需要公告送达起诉状副本和开庭传票的，此属案件开始阶段，如果原告拒交公告费，导致无法送达给被告，应视为原告所诉的被告不明确。依照《民事诉讼法》第108条“当事人起诉必须有明确的被告”的规定，可以被告不明确为由裁定驳回起诉。 在人民法院要求原告交纳公告费，以启动公告送达程序的情况下，原告仍拒交的，按裁定驳回其起诉处理与最高院的批复精神并不矛盾。从法律依据看，裁定驳回起诉，亦符合相关司法解释的规定。最高法院《关于适用简易程序审理民事案件的若干规定》第8条第2款规定，“人民法院按照原告提供的被告的送达地址或者其他联系方式无法通知被告应诉的，原告不能提供被告准确的送达地址，人民法院经查证后仍不能确定被告送达地址的，可以被告不明确为由裁定驳回原告的起诉。”
2.对于需要公告裁判文书和上诉状副本等而当事人拒交公告费的处理。此阶段已经过庭审程序，不能以被告不明确为由裁定驳回起诉处理。正确的处理方案是法院首先要求当事人交纳公告费，如果当事人拒绝交纳或者当事人确实因经济困难而无力交纳，为保证诉讼程序的顺利进行，应当由法院依职权进行公告送达，公告费列入法院办案经费，或者列入司法救助基金，由财政负担。
（三）严格限制适用条件，防止公告送达滥用
1.正确适用“受送达人下落不明”的法律规定。最高法院《关于贯彻执行<民法通则>若干问题的意见（试行）》第26条规定，“下落不明是指公民离开最后居住地后没有音讯的状况，”但如何认定受送达人下落不明，法律没有明确的规定和要求，审判实践中法官掌握的尺度也不一样。有的以当地公安机关或者基层群众组织出具该受送达人近期没有音信或者不知悉其外出的具体住址的书面证明作为依据；有的以该受送达人的近亲属或原住所地邻居的证人证言或者笔录作为依据；有的还以原告的一面之辞作为依据。对此，我们认为，在确认受送达人是否“下落不明”时，应当出具有关部门的证明，如户籍管理部门、受送达人居住的居委会或村委会等基层组织单位出具受送达人下落不明的证明材料；必要时，法院应依职权对受送达人的近亲属、朋友、邻居以及最后离开的工作单位查问或其上级主管部门、股东进行调查询问，不能以起诉人的单方主张而确定被送达人下落不明。在我国台湾地区，送达“原则均采职权主义也”， 公告送达“必须法院已为相当之探索，仍不知应为送达之住所在何地者，始得为之。不得仅以他造当事人主观的谓其不知而隧行公示送达。至应为送达之处所是否不明，应由申请公示送达之当事人负举证责任，法院亦得依职权调查之”。
2.正确适用“其他方式无法送达的情况”的法律规定。“其他方式无法送达”的前提是法院应当优先使用直接送达、留置送达、邮寄送达等方式，尽最大可能地让受送达人收到法律文书。当穷尽上述方式仍无法送达时，才可公告送达。穷尽上述送达方式并不意味着一定要按照顺序逐一尝试。从节约司法资源角度考虑，对诉讼文书的送达一般应当掌握在三次以内，即对同一受送达人的送达一般不应超过三次，如果三次送达都不能找到受送达人，通过对受送达人单位或其住所地的居委会等基层组织了解后都无法完成送达时，即可使用公告送达方式。特别应注意一点，要完善送达笔录，要将送达情况及相关证据记录、装订在卷，至少要有送达人员的送达情况书面记载及签名，将每次送达情况如实详尽地记录在卷。在案卷中记明公告的原因和穷尽送达方式的经过，防止公告送达滥用。
（四）充分利用“当事人送达地址确认书”，减少二审中的公告送达
随着法院专邮司法解释的实施，由于法院专邮便捷、灵活、节约的特点，逐步成为人民法院送达法律文书的重要方式，有的地区，中级法院的邮寄送达率在90%以上，基层法院的邮寄送达率也达60%以上。 根据法院专邮的司法解释，最高法院制定了《当事人送达地址确认书》文书样式。因此，为防止被告在一审出庭后，因判决结果对其不利而躲避诉讼，避免在二审程序中再次公告送达，一审案件的承办法官应当在案件受理和审理过程中，确保当事人如实填写《当事人送达地址确认书》，必要时制作询问笔录。只要当事人在一审中填写了《当事人送达地址确认书》，即使当事人在二审中下落不明，也可以通过法院专递的形式按其提供的地址邮寄诉讼文书，而不需要使用公告送达方式，诉讼程序依然得以顺利进行。
三、当事人拒交公告费的求解进路
（一）建立以《人民法院报》刊登公告为主的多样化公告送达方式
虽然说可以通过建立种种措施来慎重适用乃至限制公告送达，但可以预见的是在未来一段时间内公告送达的比例依然会居高不下。多样化公告送达方式，主要包含以下三重含义：一是坚持在法院公告栏张贴公告、在受送达人原住所地张贴公告与在报纸上刊登公告三种形式并重，根据不同案件特点，特别是根据不同案件的当事人情况有针对地选择公告送达的方式。比如，对于符合《诉讼费用交纳办法》中司法救助条件的当事人应当尽可能地适用前两种方式；对于一些商事纠纷则可以考虑更多地适用在报纸上刊登公告的方式。二是在坚持传统送达方式的同时也要建立新型送达方式。随着互联网络的蓬勃发展，各地法院纷纷建立自己的对外网站，在坚持上述三种送达方式的同时，也可以考虑在各法院自己的网站上发布公告，操作起来简单、便捷，也有利于节约司法资源。三是在坚持《人民法院报》刊登公告为主的前提下实现一定程度的百花齐放。我们反对刊登公告的报纸过多过滥，但是也要考虑公告送达的立法初衷和人民群众特别是案件当事人的切身感受和现实需求。既然公告送达是一种推定送达，在法院的公告栏张贴公告、在受送达人原住所地张贴公告与在报纸上刊登公告的法律效果并无区别。当然，在通常情况下，由于新闻媒体的广泛性、流动性，通过报纸刊登公告的实际效果应当更佳。正如有的学者所说，“而应当根据具体的案情‘以最有效地传递诉讼信息’为标准来确定刊登公告的报纸。” 因此，一方面应当改革公告费的收费标准，由按字数收费改为按次收费，并降低收费标准，如公告每次收费200元，不限字数。另一方面，也要根据案件当事人、性质等的差异来有针对性地选择《人民法院报》以外的几家报纸来刊登公告，比如“受送达人是娱乐界的人士，我们就可以在娱乐报刊上刊发公告；受送达人是商业界的人士就可以考虑在商业性报纸上刊登公告；如果受送达人是从事农业生产的，并且住所地也在农村，那么在一些地方性报刊上发布公告可能会取得好的效果。” 考虑到不同报纸之间可能出现的不良竞争，可以按照一定的比例进行分配。如选择报纸刊登公告的方式，70%的公告应当在《人民法院报》刊登，30%的公告可以在其他报纸上刊登，其最终目的还是要服务于“便于当事人诉讼”和“便利人民法院公正、高效、权威地行使审判职权”。
（二）明确当事人申请公告费用减缓免的相关形式及程序
公告费属于诉讼费用无疑。基于现行的立法精神，应当将公告费问题纳入到司法救助和法律援助中。鉴于《诉讼费用交纳办法》中公告费需要“由当事人直接支付给有关机构或者单位，人民法院不得代收代付”的规定，可以充分借鉴当前法律援助与司法救助相互衔接的良好模式，即：“在申请法律援助获准后，当事人以法律援助机构作出提供法律援助的决定为依据，向人民法院申请司法救助的，人民法院不再审查其是否符合经济困难标准，应当直接作出给予司法救助的决定，” 反之亦然。也就是说，当事人已经向法院申请司法救助并得到获准的，只要当事人提出申请并提交法院准予减缓免诉讼费用证明的，公告刊登机构应当给予减缓免公告费。也许有人担心刊登公告的报纸属于自负盈亏的事业单位是否出现免费刊登公告的问题，这实有多虑。虽说实行公告费用的减缓免会造成一定的收入减少，但不会影响整体。统计标明，2010年，青岛两级法院为128位当事人减免诉讼费59.9万元，为251位当事人缓交诉讼费355万元。抛去缓交的情况，即使这128名当事人全部申请公告费减免也仅仅占2010年2.79%。增加如此小比例的费用对于一家报纸而言不过是锦上添花，减少这样的费用对当事人来说则兹事体大不亚于雪中送炭。不仅如此，实行公告费的减缓免也能够实现《人民法院报》作为最高法院机关刊的名至实归、名正言顺，也可以在一定程度上缓解来自各方的批评与不满。
（三）建立特殊情况下法院负担公告费的新模式
作为营利性的报刊，不管减免费用多少总会或多或少地产生一些影响，如此也总归不是长久之策，对于一些特殊情况下的公告送达，应当考虑建立法院负担公告费的新模式。这主要基于以下原因：一是依法送达诉讼文书是人民法院的职责。根据民事诉讼法的相关规定，无论是起（上）诉状副本、开庭传票，还是裁判文书，送达主体均为法院。当事人不是送达的主体，因而也无交纳公告费的义务。根据诉讼法相关规定，《诉讼费交纳办法》将公告费同鉴定费、勘验费等并列适用“谁主张谁举证”的原则显然不妥。 当事人因拒交公告费导致不能启动送达程序，其法律后果不应当由当事人独自承担。人民法院因推进诉讼进程的需要，通知或者强迫当事人交纳公告费从而启动公告送达程序，其实是法院将送达的义务强行转嫁给了当事人，与民事诉讼法的规定相悖。既然公告送达是法院的职责，特殊情况下公告费由法院自己承担理所当然。二是实践中有先例可参考。2004年11月8日，最高法院《关于具体实施<关于以法院专递方式邮寄送达民事诉讼文书的若干规定>的通知》第3条规定，各高级人民法院可以根据本辖区内法院的办公经费状况确定“法院专递”费用的负担方式。既然法院专递作为邮寄送达的一种，其费用由法院负担，而公告送达与邮寄送达一样，都是民事诉讼法规定一种送达方式，公告费由法院买单亦无不可。三是法院负担公告费不会加重自身负担。虽然需要公告送达的案件比例在上升，但绝对数量并不高。而在公告送达的案件中，除经济确有困难的当事人无力承担公告费外，大部分当事人都能配合法院，按法院的通知要求交纳公告费。并且公告费绝大部分都发生在一审中，二审中需要公告送达的比较少，通常情况下公告送达的案件都是缺席判决的，由于缺少一方当事人的抗辩，大部分案件结果都是对原告有利，案件进入二审程序的机率很低。当然，由于各地经济发展不同，法院办案经费亦不平衡，对于法院办案经费紧张的地区，可逐步实施由法院负担公告费。在现阶段，可考虑一种变通方式，即对于经济确有困难而无力交纳公告费的当事人和其他具有特殊情况拒交公告费的当事人，先由法院予以垫付公告费，以使诉讼程序顺利进行。而在最后判决负担公告费时，可按案件受理费的处理规则，由败诉方的被告方承担，待判决生效后在执行程序中执行回来。
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