重大突发事件现场应急指挥制度的构建策略(1)

　　【光明日报·理论·实践·热点思考】

　　作者：华中科技大学公共管理学院 郭景涛

　　图片来源：大河报

　　2003年“非典”以来，我国逐步建立起以“一案三制”为基础框架的突发事件应急管理体系，在应对自然灾害、公共卫生等各类突发事件时发挥了重要作用。但与此同时，随着社会、经济及技术的发展，新的风险源和灾害源不断产生，突发事件演化的灾害链呈现多态化，公共安全领域的重特大突发事件仍屡屡发生，造成重大人员伤亡和财产损失，对公共安全构成严重威胁和挑战。

　　从重大突发事件应对全过程来看，应急响应处置和救援是有效应对突发事件的核心环节，而应急指挥决策则是突发事件响应与处置的关键，也是最容易暴露问题的地方。应急指挥决策往往面临指挥环境复杂多变、决策过程复杂、应急资源稀缺等因素的约束，特别是在信息不对称和信息缺失的情况下，整个应急指挥系统的可靠性就面临严峻考验。因此，建设科学合理、稳定高效的现场应急指挥制度是进行应急响应和处置的基础和前提。

　　一些发达国家和国际组织在开展应急决策和处置工作时，大都建立了有效解决跨区域、跨部门协调问题的应急指挥体系。例如，美国政府组建了国土安全部与联邦应急管理署等机构，制定了《联邦民防法》《斯坦福法》等法律法规，建立了联邦层面的全国突发事件管理系统，特别是在涉及跨州协调应急指挥时，《州际应急管理互助协议》为跨州区域应急管理协作提供了各州层面合法性的区域协调机制。2004年美国国土安全部出台了包括突发事件指挥系统、跨部门协调系统、公共信息等三个主要子系统在内的“全国突发事件管理系统”。加拿大、澳大利亚、日本等国家也在不断完善本国突发事件现场管理制度的设计工作。从这些国家和地区的具体实践来看，突发事件现场指挥制度设计的主要特点包括：重视设置标准化和模块化的现场指挥管理框架、重视法制化和规范化的现场指挥职权划分、管理程序、形象标识等管理流程；突出培训专业化和专任化的现场指挥人员；注重一体化和科学化的前方指挥与后方指挥、多部门协调、信息管理等整个管理体系。

　　我国的《中华人民共和国突发事件应对法》第八条规定，县级以上地方各级人民政府可以根据实际需要，设立相关类别突发事件应急指挥机构，组织、协调、指挥突发事件应对工作。但这一规定较为笼统，缺乏操作性。在实践中，由于立法没有明确规定负责指挥的主体，也没有建立严格的应急指挥权力交接程序，导致在重大突发事件的现场处置中存在应急指挥权交接不顺畅的情况。而在事件逐步升级时，一味等待上级指示经常会耽误应急救援最佳时机。结合我国实践，借鉴国外先进经验，应从以下几方面完善重大突发事件现场应急指挥制度。

[责任编辑:李贝]