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加强日常监管 密切部门协作 全面提升煤炭行业税收征管科技含量 ——邵阳市煤炭行业税负分析调查报告
从近几年煤炭市场化改革发展方向、市场供需形势、国家产业政策调整等诸因素分析，煤炭价格呈现出逐年上扬的趋势。一方面由于国家集中调整煤炭产业政策，煤炭企业成本大幅度上升，从而推动了煤炭价格的上扬；另一方面从建设资源节约型社会的角度考虑，国家利用价格杠杆强化能源节约意识，促进用煤行业结构调整与技术进步，需要适度提高煤炭产品价格。目前，煤炭行业已成为我市的一个支柱产业，它在促进地方经济发展、保障财政收支平衡上发挥着十分巨大的作用。加强煤炭行业税收征管，充分挖掘税收增长潜力，具有十分重大的现实意义。为此，我们采取宏观税负测算、数据比对分析和实地调查核实相结合的方式，对邵阳市煤炭行业的宏观税负及税收征管情况，进行了比较全面、系统的调查分析。 一、邵阳市煤炭行业基本情况 邵阳市地处湘中，地域广阔，境内矿产资源丰富，是全省重要的商品煤生产基地之一。产区主要分布在邵东、武冈、邵阳、洞口、新邵等地，现有煤炭企业157户，年煤炭产量在260万吨左右，其中年产量在1万吨以上的企业57户。据统计，2005年全市煤炭产量252.95万吨，产值113706万元；2006年全市煤炭产量268.79万吨，产值127063万元。具体情况见表一： 表一： 邵阳市煤炭行业调查数据统计表 单位：万吨、万元
注：表一数据来源于邵阳市统计局，隆回6户煤炭企业无产量、产值统计数据。 通过对上表的相关数据进行分析，发现我市煤炭行业具有以下几个方面的特点： 1、企业户数多，产区分布零星。从上表的数据看，我市煤炭企业157户，占全省煤炭企业总户数（1668户）的9.41%，产区分布十分零散，全市八县一市三区几乎每个地方都有煤炭生产基地，煤矿数量多、条件差、灾害重、井型小，煤矿安全生产形势严峻，难以进行规模生产，无法形成整体效益。 2、生产产量低，发展后劲不足。我市煤炭企业的年产量基本稳定在260万吨左右，仅占全省煤炭总产量（2006年统计公布数据为5414万吨）的4.8%，煤炭企业的生产规模不大，年产量在10万吨以上的煤炭企业只有5户。根据国务院办公厅国办发[2006]82号文件精神，对年设计产量在3万吨以下的，必须立即停止建设，具备安全生产和整合、改造条件的小煤窑，要按规定实施资源整合、联合重组。从现行国家政策的角度来看，我市大部分煤炭企业都属于需要关停整顿的小煤窑，发展前景不容乐观。 3、地区差异大，整体价格上扬。受地理环境、交通条件、煤炭品位等诸多因素的影响，我市不同地域煤炭价格的差异十分明显。以2006年为例，邵东县煤炭的平均售价为733.75元/吨，而洞口县煤炭的平均售价仅为320.26元/吨，差幅达129.11%。从全市煤炭行业的总体价格来看，2005年平均售价为449.52元/吨，2006年平均售价为472.72元/吨，煤炭价格整体上涨趋势明显。 二、邵阳市煤炭行业税负状况 近年来，为加强宏观调控，国家在全国范围内相继提高了煤炭资源税征收标准。我省从2006年1月1日起，煤炭资源税的征收标准由原来的0.50元/吨提高到2.50元/吨，从而使煤炭行业的整体税负有了较大幅度的增长。2006年，我市共组织入库煤炭行业地方各税2823.18万元（不包括未统计煤炭GDP煤炭数据的隆回、绥宁等地入库的29.48万元税金），与上年同期相比，煤炭行业的宏观税负增幅较大。具体情况见表二： 表二： 邵阳市煤炭行业税负统计表 金额单位：万元
注：此表GDP数据来源于邵阳市统计局，入库税金来源于各县市区地税局计财部门上报的数据。 从上表的统计数据来看，2006年，我市煤炭行业各产煤区的宏观税负指标波动异常，具体表现在以下两个方面：一是纵向比较，宏观税负增减变化幅度大。与上年同期相比，邵阳、洞口、邵东、武冈的税负率都有较大幅度的增长，最高增幅达96.23%，而市区、新邵、新宁的税负降低幅度也十分明显，最大降幅达25.19%；二是横向比较，不同区域宏观税负差异大。其中：邵阳的税负率高达5.73%，新邵、新宁、洞口在2%-4%之间，而市区、武冈、邵东则低于2%。 为了找出税负率差异的原因，我们对每个产煤区按其生产规模的大小，分别选出3户企业进行典型调查，调查分析情况如下： （一）从征收方式的角度分析。采用不同的征收方式，其税负率存在明显差异。通过调查发现，生产规模较大、财务制度健全实行查账征收方式的单位比生产规模小、财务制度混乱实行核定应税所得率征收方式的单位的税负要低。这主要是由于财务制度健全的规模企业历史袍袱沉重，特别是2003年以前煤炭行业生产不景气、价格普遍偏低、亏损严重。近几年实现的利润大多用于弥补亏损，从而使得其整体税负比较低；而财务制度混乱的小煤窑，税务机关通常采取核定应税所得率的征收方式，按政策规定，采用此征收方式的企业不得享受弥补以前年度亏损的优惠政策，加之煤炭行业整体形势比较好，税务机关在核定其应税所得率时，往往会从高核定或认定其行业利润率，因此其整体税负通常会比实行查账征收方式的企业高。 （二）从价格因素的角度分析。由于资源税是实行从量计征，单位产品价格的高低会对其整体税负产生较大影响。以2006年为例，我省煤炭资源税的单位税额为2.50元/吨，煤炭价格最高的邵东其资源税的平均税负率仅为0.34%（2.50元/吨÷733.75元/吨），而煤炭价格最低的新宁其资源税的平均税负率高达0.78%（2.50元/吨÷320.26元/吨），二者的税负相差1.29倍。 （三）从统计数据的角度分析。为进一步推动煤炭产业结构调整和优化、促进煤炭工业可持续发展，国务院办公厅下发了国办发[2006]82号文件，对年设计产量在3万吨以下的小煤窑，必须立即停止建设，而且国家对煤炭行业的安全标准和生产正在逐步提高，到目前为止，年设计产量已提高到6万吨，煤炭企业从自身利益的角度考虑，在上报产量、产值时，可能存在一些虚假水分；同时，统计部门通过抽样调查方式测算出来的统计数据，也可能与实际情况会有一定的差距，特别是个别地方政府的主管部门出于各种不同情况的考虑，可能会在不同程度上存在虚报产量、产值的情形，从而使得调查测算出来的税负率与企业的实际税负率存在一定程度的差异。 （四）从税源状况的角度分析。由于各地的税源发展极不平衡，不少地方的实际税源与税收计划之间存在较大的差异。通过调查，我们发现，个别税源特别紧缺的县（市、区）地方税务局，迫于地方政府的压力，为了完成年度税收计划，在税款入库问题上，不同程度地存在着提前征收税款的现象，从而使得不同年度之间的税负率产生较大的波动。 （五）从理论税负的角度分析。根据国家统计部门公布的数据，2006年，煤炭行业增值税综合税率为8.35%，整个行业的平均利润率为8.10%，我市2006年煤炭的平均售价为472.72元/吨，资源税征收标准为2.50元/吨，目前煤炭企业缴纳的税收主要有：城建税（按缴纳的增值税附征7%、5%或者1%，我市煤炭企业基本上都分布在农村，税率为1%）、教育费附加（按缴纳的增值税附征3%）、资源税（按2.50元/吨计征）、企业所得税（按计税利润33%计征）、个人所得税（属企业代扣代缴税款，计财部门在统计数据时未将其统计到企业年度实际缴纳的税款中去，因此，在测算税负率时不做考虑）。据此测算邵阳市煤炭企业的理论税负率：城建税的税负率为0.0835%（8.35%×1%）、教育费附加的负担率为0.2505%（8.35%×3%）、资源税的税负率为0.5288%（2.50元/吨÷472.72元/吨）、企业所得税2.6730%（8.1%×33%），合计我市煤炭行业的理论税负率为3.5358%，与调查测算的税负率2.22%存在着较大的差距，产生差距的主要原因是我市煤炭企业2005-2006年度弥补以前年度的亏损额较大，企业所得税的实际税负率基本上只在1%—2%左右，远远低于2.6730%的理论税负率，剔除这一因素和统计数据差异的影响,我市煤炭行业的税负基本上与理论税负水平一致。 三、邵阳市煤炭行业税收征管的主要做法 近几年来，我市针对煤炭行业利润空间大而税收征管手段比较落后的现状，积极探索科技兴税、部门协税的新路子，取得了较为显著的成效，我们的主要做法是： （一）制定单项管理办法，规范行业税收征管。随着煤炭价格的大幅上扬，煤炭行业已成为不少地方政府的支柱产业，加大对煤炭行业的税收征管，已摆上税务部门的议事日程。为此，各产煤区都先后制定出台了《煤炭行业税收征管单项管理办法》，从制度上规范煤炭行业的税收征管。煤炭行业的主体税种是企业所得税，为了使税款能够做到按月均衡入库，在单项管理办法中，不同县（市、区）地方税务局的通用做法都是：“实行分类管理、按吨定额预征、年终汇算清缴。”以确保当年实现税款及时、足额入库。 （二）建立协税护税网络，加大部门配合力度。地方政府对本地的煤炭资源具有一定的管理权限，煤炭企业的发展离不开当地党政领导的关心和支持。各产煤区的地税部门为正确处理税收源与流、本与末的关系，紧紧依靠当地党政机关，利用他们的优势共同加强煤炭行业的税收综合治理。不少地方都由政府牵头，由财政局、国税局、地税局、煤炭局等职能部门抽调精干力量联合成立煤炭税费稽查办，煤炭出厂时，凭运销卡、标识卡到指定稽查验票站过磅计量，从源头上监控煤炭企业的实际产销量。 （三）依托现代信息技术，创新税收征管模式。为了不断提高煤炭行业税收管理的科技含量，我们采取“电子过磅、视频监控”的措施来加强煤炭行业的税收管理。2006年，先后在新邵、邵阳等地成功运行“煤炭运销税费信息管理系统”。在实施过程中，通过招投标和政府采购的方式，采用湖南天银信息产业有限责任公司提供的拥有自主知识产权的最新信息管理软件版本，并创造性地将可视监控系统、信息网络系统、电子计量称量系统、煤炭税费专用软件信息管理系统四个子系统有机整合成一个系统，建成了全省首家煤炭运销税费信息管理系统，标志着我市煤炭行业的税收征管正逐步驶入科学化、规范化、现代化的轨道。 （四）加强日常跟踪管理，健全内部监督机制。一是建立税收管理员巡查制度。2006年，我市按照省局统一部署，全面推行税收管理员制度，逐步建立了税收管理员日常巡查制度。特别是对于煤炭企业，要求税收管理员每月实地巡查次数不得少于1次。通过巡查掌握、了解纳税人的实际生产经营情况；二是积极开展纳税评估工作。为了强化煤炭行业的税源监控，我市要求各县（市、区）地方税务局对煤炭行业进行专项纳税评估，评估工作直接由县（市、区）的征管、税政部门直接负责实施，充分发挥综合业务科室的职能作用，依托现行综合征管软件，找准最佳结合点，形成工作合力，为基层纳税评估工作的开展提供了可供借鉴的成功范例。三是健全内部监督考核机制。制定煤炭行业单项考核办法，细化考核指标，加大考核力度，将政策执行情况、政策管理质量和工作绩效考核有机结合起来。 四、当前煤炭行业税收征管存在的问题 （一）管理办法各自为政，行业管理比较混乱。我市各产煤区先后有6个县（市、区）地方税务局根据自身实际情况，制定了《煤炭行业税收单项管理办法》，对规范当地的煤炭行业税收征管，发挥了积极作用，但由于各地的管理办法千差万别，甚至个别地方制定的管理办法，与现行税收政策存在较大的冲突，使得全市煤炭行业的税收管理显得十分混乱，致使不同产煤区的税负相差悬殊。 （二）征收方式人为操纵，造成税负严重不公。国家税务总局国税发[2000]38号文件从账簿设置、收入总额核算、成本费用核算、账簿凭证保存、纳税义务履行等五个方面来界定企业所得税的征收方式，但对这五个方面的具体界定标准没有明确，再加之企业在上述五个方面或多或少存在一些问题，从而为各地在界定企业所得税征收方式时，留下了较大的可供税务机关自由操作的空间。不少税务机关在界定征收方式时，大多是从税源角度考虑，这样不可避免地会将部分应实行查账征收的企业列入核定征收方式的范畴。通过调查发现，煤炭行业税负较高的县（市、区）基本上都是采用核定征收方式，从而造成两种不同征收方式之间的企业税负严重不公。 （三）过分依赖外部力量，自身管理职能弱化。在征管力量严重不足的情况下，建立健全协税护网络是必要的。但极个别地方政府对煤炭行业的税费征缴实行一票制，由政府临时成立的煤炭税费征收办公室统一负责煤炭税费的稽查与征缴工作，然后按照一定比例在各职能部门之间进行分配。通过实地调查发现，由于煤炭行业的收费项目繁多，凡实行税费征缴一票制的地方，都不同程度地存在着以费挤税的现象，税费统征，淡化了税务部门自身的税收管理职能。 五、进一步完善我市煤炭行业税收征管的建议 针对上述存在的问题，结合我市煤炭企业户数比较多、管理比较乱的实际情况，进一步完善煤炭行业的各项税收管理制度，已成为我们的当务之急。 （一）制定统一的单项管理办法。结合各地在煤炭行业税收管理方面的先进经验和成功作法，在全市范围内制定统一规范的《煤炭行业税收单项管理办法》，从制度上规范全市煤炭行业的税收征管，为煤炭企业营造一个公平、公正的纳税环境。 （二）科学核定煤炭行业利润率。在确定煤炭行业利润率时，应结合财务制度健全、实行查账征收方式的煤炭企业的实际税负率，合理测算确定煤炭行业的应税所得率，尽量缩小实行不同征收方式企业之间的税负差距。 （三）完善税收管理员巡查制度。从加强对重点行业、重点企业的税源监控的角度出发，进一步完善税收管理员日常巡查制度。明确税收管理员对重点行业、重点企业的日常巡查的次数与具体内容，要求税收管理员将巡查掌握、了解的情况，详细记入《税收管理员工作日志》，并以此作为税收管理员年度考核的主要依据。 （四）逐步推广视频监控管理系统。积极推广应用湖南天银信息产业有限责任公司提供的拥有自主知识产权的最新信息管理软件，从煤炭的出厂环节对其产销量实行全天候二十四小时监控，强化煤炭行业税收的源头控管，全面提升我市煤炭行业税收征管的科技含量。
二00七年十一月一日 |
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