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一、行政审批制度改革对无照经营行为监管带来的影响 一是市场主体增量加大查无压力。无照经营行为除了指未依法取得营业执照擅自从事经营活动的行为外，还包括已经办理注销登记或被吊销营业执照擅自继续从事经营的无照经营行为，以及超出核准登记的经营范围、擅自从事应当取得许可证或者其他批准文件方可从事的经营活动的违法经营行为。因此，行政审批制度改革实施后，基层工商部门在人少、事多、任务重的现状下，能否对进一步增量的市场主体经营行为监管到位是一大严峻考验。 二是年度检验制度改革打破集中清理格局。《方案》提出改革年度检验验照制度，通过实行年度报告制度向社会公示市场主体情况，并作为行政审批制度改革实施后市场主体信用监管的一个重要组成部分。年度检验制度改革对每年一而再、再而三上门催促经营户参加年度检验验照的基层工商部门来说无疑是一重大利好消息，但同时也打破了多年来基层工商部门借助每年年度检验验照契机开展家底集中清理的格局，对督促无照、超范围经营户完善登记手续以及健全经济户口档案实现精确监管将造成一定影响。 三是“严管”落实将导致一批新的无照经营户出现。行政审批制度改革给工商部门高效能、全方位“严管”提出了新的更高要求。此次《方案》就详细指出要完善市场主体信用信息公示及信用约束机制，对市场主体形成“一处违法，处处受限”的有效威慑局面。但是，由于利益驱动，市场主体违法行为是不可能完全杜绝、根治的，因此，“严管”落实必然导致一批市场主体被迫退出市场。这部分退出市场的主体或为了谋生、或心有不甘继而转向无照从事地下经营活动，导致一批新的无照经营户出现。 四是“先照后证”与现行查无工作机制的矛盾。虽然此次《方案》尚未提及“先照后证”，但随着行政审批制度改革的深化，“先照后证”实施必然是大势所趋，查无工作局面也将由工商部门“挑大头” 逐步转变为各个部门“分担一点”。而由于现行的《无照经营查处取缔办法》对工商部门查无职能、职责赋予了详尽、全面的工作权限，导致在实际工作开展中无照经营监管大多成了工商部门的“一家事”。因此，如何解决好“先照后证”实施与现行《无照经营查处取缔办法》的矛盾，以及如何实现由工商主导、部门协同向多个部门共同主导的查无工作机制转变是行政审批制度改革后无照经营行为监管的一大难点。 二、实施行政审批制度改革后无照经营行为监管改变困难的深层次原因分析 一是市场主体主动意识改变困难。目前，部分市场主体或因为在市场经济条件下，无照经营可以逃避各种税费，从而降低成本获取更大利润而故意不办理营业执照；或因为法律意识淡薄，存在没有必要办照、等待工商部门催促等侥幸心理，或因为根本不知道经营活动须经工商部门核准登记而长期不办照。可见，这部分人并不是鉴于准入环境不够优化而不办照，因此即使行政审批制度改革实施后选择主动办照的可能性也不大。 二是社会大众“一概论”思想改变困难。随着近几年工商部门无照经营法律法规的广泛宣传及查无行动的深入人心，无论无照经营户是否涉及前置审批手续未取得而无法办理营业执照，抑或是其他客观原因造成无照经营行为的产生，社会大众都认为是工商部门的责任，应由工商部门统一管。这种根深蒂固的“一概论”思想在短期内不会随着行政审批制度改革即便是“先照后证”实施后而轻易改变。 三是前置审批许可体制改革有待时日。目前，前置审批存在许可项目繁多，部分审批项目门槛、费用过高，多个审批项目不统一、不同步等特点，而这种体制完全改革牵涉部门广、涉及到的部门法规多，不是一朝一夕就能实现过渡、转变的，且部分涉及人民生命财产安全以及社会经济发展稳定的经营项目，前置许可审批门槛、流程、费用也不可能轻易放宽，这就意味着一部分因前置许可审批文件缺失而无照经营的市场主体依然无法改变现状。 四是受地方政策的影响仍然存在。一方面，工商部门常常因地方政府规划、征地以及涉及赔偿问题，不得不在市场主体提供资料齐全、符合法定形式的情况下仍违背《行政许可法》不予登记，而这些地方政策不会随着行政审批制度改革而消失。另一方面，流动摊点经营户是无照经营户的重要组成部分，而目前行政审批制度改革并未涉及到此部分群体，因此，如何对此部分主体进行登记监管仍然存在较大真空。 五是部门间协作难度大。从近几年无照经营行为监管的案例来看，部门之间存在一定的依赖、多一事不如少一事的消极态度，甚至在对于无照从事网吧、歌厅、游戏厅及其他涉危涉安行业经营户的监管上，首先想到的不是如何去协调、监管、取缔，而是如何去规避自身责任。但是，无照经营行为监管单靠工商部门一己之力是绝对不可能监管好的，尤其在行政审批制度改革无照经营行为监管面临重大压力的情况下，相关部门间相关协作如果不能有效加强，将可能产生大量的经济问题或社会问题。 三、积极应对实施行政审批制度改革对无照经营行为监管造成影响的对策建议 一是加强科学研究判断。建议总局高度重视“严管”落实后对无照经营行为监管可能造成的冲击、带来的影响、引致的变化等情况，并提前进行科学预判，以便在不影响“严管”落实的基础上，准予警示、失信、严重失信企业在达到上一级信用标准后进行信用修复并对修复标准、操作流程进行详细说明，给违法市场主体纠正错误的机会，进而有效防范新一批无照经营户的产生。 二是着手解决重大问题。“先照后证”实施只是一个时间早晚的问题，对于涉及人民生命财产安全以及社会经济发展稳定的经营项目是否需要保留前置许可审批制度，以及具体哪些项目需要保留前置审批许可在“先照后证”实施前应该有所明确。同时，工商部门应提前预见“先照后证”与《无照经营查处取缔办法》的矛盾，并向立法机关反馈，争取在“先照后证”实施前完成修订，使基层工商部门有章可循、有法可依。 三是积极主动沟通协调。一方面，及时将辖区内无照经营的现状、形成原因、存在的问题，尤其是拆迁红线内无照经营情况，以报告的形式向当地党委政府进行汇报，建议政府牵头建立无照经营查处联合协调机制，整体推进无照经营整治力度。另一方面，主动与公安、安监、卫生、文化、环保等涉及前置审查许可的相关部门联系沟通，共同研究无照经营整治存在的困难、分析解决办法，形成各部门齐抓共管的良好局面。 四是注重合理宣传引导。一方面，充分发挥报刊、广播、电视、网络等媒体舆论导向作用，以及利用各类普法宣传活动零距离接触群众的契机，向社会大众广泛宣传工商部门监管无照经营行为的职能、职责，引导社会大众改变工商“一家管”的思想。另一方面，通过发放宣传资料、主动上门宣讲、集中座谈等形式，向市场主体宣传无照经营相关法律法规以及无照经营对市场公平竞争、商贸领域安全生产的危害性，使其排斥、反对无照经营户的存在，并尽力劝说周边的无照经营户主动到工商部门完善登记手续。 五是强化执法监督检查。一方面，以网格化监管为依托，按照划片包干的原则，由网格监管人员每月开展1次责任区的全面排查；对涉及人身安全及社会公共利益的餐饮、食品、危化品、娱乐场所等重点对象，城乡结合部、社区、学校周边、主要交通沿线等重点区域，适当增加巡查频次、加大巡查力度。另一方面，按照“教育为主、惩罚为辅”的原则，对一些社会危害轻微、经营规模小、家庭有实际困难的商户，实行行政告诫、首次不罚等措施，引导其主动、自愿办照；对经营场所存在安全隐患、经营项目涉及社会安全、限期整改仍无动于衷的钉子户，依法予以查处取缔。
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