“十三五”时期用地政策之——关于增减挂钩政策的思考

划定“生态红线”、 建立系统完整的生态文明制度体系是“十三五”时期的一个重大任务。通过城乡建设用地增减挂钩，对存量建设用地布局优化调整，减少新增建设占用耕地资源、有效补充耕地，解决农村生产生活污水等生活垃圾无序排放等问题，将在保耕地、保生态方面起到积极作用。

成效与问题：

增减挂钩政策的实施 分析

从各地的实践看，增减挂钩政策实施已取得初步成效，大体表现在以下几方面：

优化了城乡用地布局，推动城镇化发展进程。通过实施增减挂钩，结合农村土地整治，引导农村居民点集中发展，农用地集中连片，有效改善了农村耕作条件，同时，结余的挂钩指标用于提升城镇建设用地发展空间，从而优化了城乡建设用地布局。

缓解了耕地占补平衡压力。通过实施增减挂钩，将节余出来的挂钩指标用于城镇发展，从而减少了对年度用地计划指标的过度依赖，对拆旧区实施复垦后，耕地占补平衡在项目实施过程中一并落实。这一政策的实施，缓解了经济发展与供地紧张之间矛盾，耕地占补平衡压力也得到了释放。

盘活建设用地存量，促进了土地节约集约利用。在实施增减挂钩过程中，确保建设用地总量不增加的情况下，通过建设农村新社区引导农民集中安置，解决农村居民点“多、散、乱”的特点，土地整治促进耕地成片分布，改善了村容村貌，美化了农村居住环境，促进了土地节约集约利用。

创新土地管理机制，撬动了土地制度改革。在增减挂钩试点实践中，各地围绕开展农村集体经营性建设用地流转试点、改革农村土地产权制度、完善农村宅基地分配政策、农村宅基地退出机制等方面进行了积极探索。从而也撬动土地制度改革提供了平台，实现了土地从单一的资源管理逐步向资源、资产、资本三位一体的管理方式转变。

目前增减挂钩政策在实施中也存在一些问题，主要有以下几点：

政策针对性不足，项目实施缓慢。一些地方在增减挂钩项目实施的过程中，缺失科学规范的引导与控制，导致项目拆旧进展缓慢。一些地方在项目、资金整合中也存在部门利益间的博弈，各行其道、相互掣肘，影响项目整体实施进度。此外，项目实施中，一些地区拆旧复垦的积极性不高，也导致拆旧工作进展缓慢。

公众参与机制不健全。一些地方在增减挂钩项目实施过程中，信息传递渠道不畅，导致公众参与不足。补偿信息不够公开透明，信息不畅加剧了拆旧区农民对其权益保障的担忧。农民没有充分的参与权与知情权，就对项目实施缺乏热情。

土地增值收益分配不合理。在土地收益分配上农民的相关权益并未充分体现，项目实施过程中缺乏系统的补偿标准和失地农民的安置方案，被拆迁农户应得利益得不到保障。

跨区域指标交易受限，交易平台不畅通。增减挂钩项目中挂钩指标运行相对封闭，跨县（区）交易指标受限，导致发展建设急需建设用地指标的区域，由于拆旧潜力小等原因无法开展增减挂钩，而拆旧潜力大、能够提供挂钩指标的区域因找不到需求方而缺乏推进动力。

实施方案管理体制不够完善。按照相关规定，增减挂钩实施方案一经上报，调整次数和范围都有严格限制，由于实施方案要先于项目具体实施，而项目真正实施过程又往往与实施方案存在较大差异，受限于现行的管理制度，项目实施存在一定制度障碍。

“ 十三五”时期完善增减挂钩政策的 建议

一、增减挂钩政策的推进，必须严格执行土地用途管制制度，牢牢把握建设用地规模不突破、耕地数量与质量的提高的主旨，优化城乡用地格局，释放农村建设用地潜力，推动城乡统筹发展。

二、应将公众参与贯穿从选址现场勘测、实施规划编制到拆迁补偿安置等各环节，同时应加大项目信息公开力度，定期发布项目管理信息，强化舆论媒体监督。

三、增减挂钩过程中的土地增值收益应根据增值来源公平分配。项目实施后的土地增值源于农民原本持有的土地，应提高农民收益在土地增值收益的比重。

四、对拆旧区农民安置，要结合区域条件，因地制宜。在尊重习惯、保障居住的基础上，实施多元化的安置方式。

五、统筹增减挂钩与农村土地流转、国土综合整治三项政策，整合各项资金、资源，有利于发挥资源最大效益，最大限度释放政策红利。

六、建议允许实施方案批准后在实施期限内可根据实际情况，调整一次，在编制实施方案时只确定建新区位置与范围，不确定具体项目名称，增强挂钩项目实施方案的灵活性与可操作性；设立增减挂钩台账，用地后直接核减相关指标，增加挂钩实施方案的可操作性与灵活性。

七、将耕地数量质量建设与管理与验收评定工作纳入年度考核体系；新增耕地要及时上图并完成变更，建立耕地数量质量水平动态监测点，以图斑为单元重点加强对项目实施后新增耕地数量与质量的动态监测、追踪，确保新增耕地数量不减少、质量不降低，逐渐完善省、市、县三级耕地数量与质量监测网络体系。（原文来自：中国土地网）