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对于54年前启动的前后持续十年之久、直到'文化大革命'爆发也未完全结束、并产生无数'遗留问题'的那场私房改造运动，国人并不陌生，论者亦多矣，但从法制史的角度，对其起源问题进行探讨的似还未见。本文尝试提出一种看法，以求教于有关专家。 本文认为，新中国私房改造运动的源头应该追溯到民国时期的房租管制立法，而非新中国的首创，更不宜简单归结为恩格斯的一篇文章（《论住宅问题》）或苏联老大哥的影响。 在国民党政府时期，特别是在抗战爆发以后，为应对迫在眉睫的房荒，引进并确立了房租管制、公共住房和住房补贴三项基本房屋救济制度，但由于财力各方面的限制，在实际上则以房租管制为主，其他措施为辅。房租管制是西方国家在第一次世界大战后开始普遍采取的房屋救济措施，主要包括规定标准租金、业主无正当理由不得终止契约（收房）、强制空屋出租等三项内容。在国民党政府1930年土地法、1938年《非常时期重庆市房屋租赁暂行办法》、1943年《战时房屋租赁条例》及1947年《房屋租赁条例》等法令中，对此均有明确规定。在实践中，北平市政府更公开宣布，'鉴于建筑大量房屋为财力上所不许，遂由管理房屋租赁及调解租赁纠纷着手'解决房荒问题。在1948年春天，北平市地政局局长又公开指出，北平市城区可供居住的房屋总数在80万间，连同未登记的房屋以及公有房屋，总数当在100万间以上，而全市人口约170万，在内外城居住的市民则只有100万左右， '如果分配得当，一人住屋一间，可无问题，房荒现象实不易出'。因此，政府的责任应该是'务使房屋分配得宜，使用合理，则人为之房荒问题即可解决。'所谓'分配得宜，使用合理'，就是随后颁布的《北平市房屋租赁补充办法》中规定的办法，第一，限制每户住房数量，以十间为限；第二，对每户多余的房屋，则限期出租，否则由市政府公告招租。 1949年2月22日，《中共中央关于废除国民党〈六法全书〉和确定解放区司法原则的指示》发表，上述法令自然也在废除之列。但是住房问题是一个社会问题，并不会因为法令废除和政权更迭就自动消失或自然缓解。因为大量军队和干部进城，在新中国初期的一些城市，房荒问题甚至更趋严重。一些市民受到农村土改'耕者有其田'的影响，提出'居者有其屋'的口号，自发组织起来开展平分私人房屋运动。新中国政府虽然肯定群众的革命热情，但却不支持'房改'。理由是现在处于新民主主义阶段，斗争的对象是封建势力，城市私人出租房屋属于资本主义性质的剥削，应在保护之列。因此，城市房屋政策的核心内容，仍然是保护私人房主的产权，但同时宣布，要在平等基础上调整房租关系，保护房客利益，不许房主涨租、无正当理由不得退租、并强制空屋出租等，实际就是民国房租管制的翻版。这一点在各地房屋租赁立法中有丰富的例证。如《上海市房屋租赁暂行条例》（1949年）规定：'可供居住的空闲房屋或超过实际需要之房屋，遇必要时，得由人民政府限期命所有人或管理人出租或出借。'《天津市私人房屋租赁暂行条例》（1951年）规定：'依照第三条的租额标准调整后，房主仍然居奇苛要高租，或房屋闲置不出租者，政府得予以查处强令出租。'《太原市私有房地产租赁暂行办法》（1951年）规定：'房主对房屋空闲不用，拒绝出租时，政府得予以强制处理。'《武汉市解决城市房荒的几项原则规定》（1953 年）更明确宣布：'为减轻房荒，促进建设与公共福利起见，对业主闲置或确无使用必要的房屋，在保护其合法收益的条件下，需用人得通过居民组织向其洽租，如洽租不成，得申请本府房地产管理局评定公平合理的租赁条件，代为洽租，必要时并得由房地局报经本府核准令其出租。'不难发现，这和民国的相关规定基本没有差别。 但新民主主义房屋政策的效果并不理想，私人拥有的房地产仍占很大比重，私房中租赁关系不正常、房屋危险破漏及拆房现象也比较严重，'在不同程度上直接或间接地妨碍了群众的居住以及国家各项建设的发展'。1956年，党中央决定启动私房改造运动。这是整个社会主义改造运动的一部分，其理论依据就是社会主义不能容忍私房主继续过着剥削生活，正如当时中央有关部门负责人指出的，'对于占有这样多房屋的房主如不实行改造，仍任其继续过着剥削生活，这是我们的社会主义制度所不能允许的'；'城市房屋的私人占有制与社会主义建设之间'，存在着深刻矛盾。而其采取的手段，则是此前房租管制的极端化。当时中央私改文件《中央书记处第二办公室关于目前城市私有房产基本情况及进行社会主义改造的意见》明确指出，'首先加强国家控制，使私有房出租完全服从国家的政策，进而逐步改变其所有制'。从该文件宣布的对私房主的'国家经租'和对私有房产公司的'公私合营'等措施中，不难发现其对民国以来房租管制手段的继承与进一步发展。至于那些暂时不纳入改造的房屋，则要'使私人房屋出租必须服从国家政策，服从政府关于租金、房屋修缮等方面的规定'。 因此，从民国房租管制、到新民主主义房屋政策，再到私房改造运动，尽管在理论上有很大不同，但在制度设计上，是存在着一脉相承关系的。如果我们回顾恩格斯1872年在《论住宅问题》中对怎样解决住宅问题时的论述，就会发现，与前述北平市地政局局长的话何其相似，也会更加坚信上述论断：'现在各大城市中有足够的住房，只要合理使用，就可以立即解决现实的'住房短缺'问题。当然，要实现这一点，就必须剥夺现在的房主，或者让没有房子住或现在住得很挤的工人搬进这些房主的房子中去住。只要无产阶级取得了政权，这种具有公共福利形式的措施就会像现代国家剥夺其他东西和征用民宅供军队宿营那样容易实现了。' 从历史的角度看，民国以至新中国初期选择房租管制有其合理性，也发挥了重要作用，但过度严厉的房租管制及其所体现出来的对私人财产权的不信任态度，对住房问题的解决只会起反作用。何况近代中国积累下来的百年房荒，绝非单纯的房租管制可以解决。在无力或不愿采取积极的公共住宅政策、发展房地产市场、增加房屋数量的情况下，要想解决民众居住问题，稳定社会秩序，可能也就只有继续在现有私人房屋的分配上做文章，实施房租管制；在房租管制也无效的情况下，要么放弃，回归市场经济，要么继续前进，走国有化道路。很遗憾，新中国选择的是后者。如果说这是历史的悲剧，那么埋下伏笔的则是国民党政府。 |
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