张维琪 对拉丁美洲各国来说，2015年底已成为政治上发生重大变化的时段。阿根廷中右翼的反对党赢得总统大选、委内瑞拉右翼反对党联盟获得议会选举之中的多数席位，预示出这两个南美洲国家内未来政治风向的重大变化。而就在去年12月上旬，在巴西这个拉丁美洲最大的国家里，爆出了联邦众议院开始启动程序，弹劾现任总统迪尔玛·罗塞夫（Dilma Rousseff）的消息。去年年底的巴西总统大选中，左翼的劳工党（PT）艰难获胜，而现在却面临或许遭弹劾的命运。这是一个独立事件，还是与阿根廷、委内瑞拉的变化存在某种关联性，意味着巴西也有向“右”转的可能？巴西的政局是否会出现不稳定的状况？ 一、弹劾与巴西近年政局 根据《辞海》上的解释，“弹劾”一词指“专门的国家机关对国家工作人员的违法失职行为追究其法律责任的行动。资本主义国家由议会行使这一职能。中国的人民代表大会和监察机关负有弹劾的职责。”弹劾本身是一种政治手段而并非司法审判。 就拿我们最熟悉的美国总统尼克松来说，“水门事件”使他遭到弹劾，面对弹劾案必定会在国会通过而令其遭撤职的情况，尼克松选择了辞职。关于南美总统制国家里总统遭受弹劾的情况，加拿大滑铁卢大学政治学教授凯瑟琳·霍克斯特勒（Kathryn Hochstetler）曾在《反思总统制：问责与南美总统下台》一文中进行过研究：第三波民主化浪潮后至2003年，南美共有16位总统遭到弹劾，其中有9位总统提前卸任。 在巴西，“弹劾”这个词是在1889年成立共和国以后才出现的，弹劾对象可以是总统，也可以是各州的州长或各市的市长。在本次弹劾迪尔玛以前，一百多年里，有过七次针对总统的弹劾提案，正式在巴西国会里进行投票的仅有两次：第一次是1953年弹劾热图利奥·瓦加斯（Getulio Dornelles Vargas，1882-1954），第二次则是1992年弹劾费尔南多·科洛尔·德梅洛（Fernando Affonso Collor de Mello）。两次投票中，只有德梅洛因为政治舞弊问题遭弹劾下野，成为巴西历史上首位遭弹劾下台的总统。 而弹劾在近些年的巴西国内也并非新鲜事：迪尔玛之前的两位巴西总统费尔南多·恩里克·卡多佐（Fernando Henrique Silva Cardoso，1995年1月至2003年1月任职）以及路易斯·伊纳西奥·卢拉·达席尔瓦（Luiz Inacio Lula da Silva，2003年1月至2011年1月任职），都曾经成为弹劾倡议的目标。可见，弹劾的手段实际上已经成为巴西政治生态的一部分。 二、巴西本次弹劾的情况分析 2015年12月3日，巴西众议院议长爱德华多·库尼亚（Eduardo Cunha）宣布启动对迪尔玛总统的弹劾程序。与以往的指控不同的是，弹劾的主要理由是指控迪尔玛违反《财政责任法》进行财政操控，具体来说就是巴西2014年财政年度的延迟支付问题。 1. 财政操控 在巴西，延迟支付有一个极为形象的说法叫“财政踏板”（pedaladas fiscais），指的是国家财政为达成财政目标而故意拖延向银行和其他独立机构划拨款项的行为。这么做的目的是人为地对联邦账户进行优化，把本应该划拨掉的款项留在账面上。如此一来，账面支出远小于实际支出，是对现实开支状况的一种“粉饰”，外界看到的则是非真实的数据。实际操作上，农业补贴、家庭补助金之类社会项目是通过银行等其他机构发放的，这些机构用自有资金垫付了相应款项，巴西政府承担的代价无非是利息罢了。而涉及财政延迟支付，并非迪尔玛上台以后才有，卡多佐和卢拉执政时期均存在这种情况。 2. 弹劾案与腐败问题 此次巴西众议院之所以会发动弹劾，一方面与巴西近年经济总体形势欠佳、未来预期将会进一步衰退，反对党巴西社会民主党（PSDB）积极运作有关；更关键的则是众议院议长爱德华多·库尼亚的积极推动。库尼亚是与政府联盟的巴西民主运动党（PMDB）成员，2015年年初上任。因有证据表明他牵涉巴西国家石油公司（Petrobras）贪腐案，并有大笔存款放在瑞士银行，他随即受到调查。 巴西石油腐败案被誉为巴西历史上最大的腐败案，牵扯出的政界要人覆盖范围极广，长长一串名单里包含有参议员、众议院、政府负责人等等。前总统卢拉、参议院议长雷南·卡列罗斯（Renan Calheiros）、众议院议长库尼亚等各党派政界要人均已列入被调查的行列，腐败案演化成为巴西政治最大的不稳定因素，使得政党间确定合作对象成为难题：对方是否值得信任？是否明天会进入腐败调查名单？这样的情况使得政党间协商、妥协的余地不断减少，个人为保护自身利益各自为战，巴西政局呈现出极大的不稳定。 对涉腐问题的处置成为引发此次巴西政府与众议院对峙的导火索。库尼亚在此过程中逐步投向反对党阵营，并在议会道德委员会成员表态以后立即接受了弹劾议案。可以这样说，此次对迪尔玛的弹劾更多的是来自于库尼亚个人的意愿。有议员在当天接受采访时表示：“他（指库尼亚）已经踩过线了。”这条“线”是理解为影响巴西政治稳定的线，还是指揭开历届政府的财政漏洞，抑或暗指是其他情况？ 3. 弹劾程序争议与最高法院介入 众议院匆匆设定的弹劾程序成为争议的焦点，支持政府的一派和反对政府的一派在众议院内展开激烈的争执。库尼亚与各党派达成协议，通过各党派推荐两套议员名单进行表决，设立众议院特别委员会并通过匿名投票方式表决是否将弹劾总统议案提交全体表决。如果众议院内全体表决达到三分之二多数，将转由参议院继续审议，而迪尔玛也将离开总统岗位三个月，等待最终决定。面对弹劾议案的启动，迪尔玛总统首先质疑弹劾的法律基础，因为她本人没有过违法行为，其次认为这是反对党的阴谋。 众议院内，弹劾程序的合法性问题成为争议焦点，主要集中在特别委员会人员的组成以及投票方式上。然而，作为国会的另一机构，巴西参议院却对众议院内吵得沸沸扬扬的弹劾议案反应相当冷淡，不少参议员在媒体采访时表示出对巴西政治稳定的忧虑，并未表现出支持。于是，两院制结构中参议院和众议院哪一个机构对此项事务具有决定权，隐隐浮出了水面。 对于众议院内的争执，巴西联邦最高法院也参与进来。应议员联名要求，法辛（Luiz Edson Fachin）大法官于去年12月8日宣布众议院暂停弹劾议案的表决，待集体审议弹劾程序以后，根据最高法院决议再行继续。最高法院的11名大法官在准备之后进行长时间论辩，于12月17日做出如下决议：特别委员会成员名单只能有一套，由各党派领袖指定；投票表决必须公开；迪尔玛将在特别委员会进行十场申辩会；如果特别委员会支持弹劾，将在众议院进行全体投票；即便众议院内全体多数通过弹劾议案，迪尔玛是否离开总统岗位仍将由参议院投票的过半多数决定；一旦参议院启动弹劾议案，在迪尔玛充分为自己辩护以后，再进行两轮投票决定是否罢免总统。 巴西联邦最高法院的决议，直接影响了众议院内对弹劾议案的审议程序，确保了弹劾程序上的透明性。同时，大法官们的决议也再次确定了巴西国会两院制结构下，参议院对弹劾议案的主导权。由此，原先由库尼亚在众议院内推动的一系列弹劾程序回到原点，将重新根据相应决议进行审议。鉴于时间上已经接近圣诞节，而后又有新年假期，稍后的2月份则有巴西人最重要的狂欢节，所以预计众议院内的弹劾议案将会到2016年的3月才会有实质进展。 三、几点思考 对于巴西来说，2015年底国会众议院启动对总统的弹劾是一场政治风暴，其中两大权力机关对峙，司法机关最终也卷入其中。 首先，从近年的历史来看，频频举起弹劾大旗不仅仅是巴西一个国家的情况，更是整个南美较为普遍的现象，弹劾总统越来越多地成为这些国家经济发展不良情况下，寻求另一种发展模式的意愿表达。就巴西来看，这种选择其实就是在左翼和右翼两个选项当中展开。而南美三个代表性国家当前出现的同步现象，其实与次贷危机的后续影响相关。 其次，2015年底巴西的政府议会之争，实际是政治危机的集中表现，在巴西石油贪腐案的不断牵扯下，巴西国内政治集团之间缺乏信任基础，对话妥协空间缩小，以至于相互间的敌对情绪加大，最终演化成对总统的弹劾。事实上，民主制度下，弹劾的存在就像是核武器，威慑的意义要远大于实际使用的意义。 第三，应该注意到，就巴西这个国家本身的制度来看，其国家制度和议会制度均相对稳定，即弹劾本身不能导致政治分裂。但从另一方面来看，弹劾无疑会牵扯大量精力，同时影响巴西的行政效率，进而不利于经济工作的稳定。 第四，具体到巴西此次弹劾过程，不仅有政府和众议院之间的对峙，更有国会内部关系需要理清。特别是，国会参众两院在涉及国家重大事务时若发生意见不一致的情况，该如何进行了断？从巴西联邦最高法院的决议，我们得以了解巴西民主制度的一些重要方面。 总之，2015年底巴西弹劾总统只是一个开始。巴西最高法院的决议有助于将矛盾暂时延后。且不论今年3月份众议院表决的情况如何，作为民意支持率不断下滑的总统，迪尔玛后面的三年任期将会异常艰难，特别是今明两年内，巴西必然会面对更大的困难和挑战。 据标准普尔、穆迪等国际评级机构分析，在世界经济不景气的大背景下，巴西经济持续萧条的可能性非常大；另一方面，巴西联邦政府自身的财政调整难度加大，不仅需要维持联邦政府和各州、各市的部分正常开支，还需要维系一系列社会福利项目。此外，2016年巴西第二大城市里约热内卢还将举办一场全球体育盛事——第31届夏季奥运会。哪怕它被称为奥运史上开支最小、最为经济的赛事，也改变不了必然令巴西联邦政府2016财政年度产生大笔开支的现实。 （作者系上海外国语大学各国议会研究中心讲师）
 本文来源：东方早报
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